地方基層事務(wù)中的公權(quán)與私權(quán)關(guān)系
——以城市住宅車位管理機(jī)制為視角

葉小梅

一、公權(quán)和私權(quán)關(guān)系的思考：住宅車位引發(fā)的社會紛爭

國家發(fā)改委2014年12月17日發(fā)布《關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2755號）（以下簡稱《通知》）以來，各地開發(fā)商和業(yè)主關(guān)于車位租售價格糾紛增多。大量的已有文獻(xiàn)很多從住宅車位的物權(quán)法律屬性、業(yè)主物權(quán)利益角度分析住宅車位應(yīng)當(dāng)由業(yè)主共有、租售價格應(yīng)當(dāng)遵守平等共同議價等原則、主張。高圣平認(rèn)為，規(guī)劃用于停放汽車的車位、車庫是依《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》載明的規(guī)劃用途而建造的，實(shí)踐中出現(xiàn)糾紛集中于這一類車位、車庫，因而本文主要討論這類車位。a高圣平：《住宅小區(qū)車位、車庫的性質(zhì)及其權(quán)利歸屬研究——兼評〈物權(quán)法〉第74條》，《法學(xué)家》2008年第6期。高圣平主張車位的法律屬性為業(yè)主共有，但是這個觀點(diǎn)難以成為現(xiàn)有問題的有效解決路徑。結(jié)合相關(guān)理論、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和文獻(xiàn)資料看，探索構(gòu)建對開發(fā)商及其物管公司在住宅車位上的租售價格管理約束機(jī)制似乎是更為切實(shí)的解決路徑。梁志東表達(dá)了對《物權(quán)法》第74條第1款的規(guī)定無法達(dá)到保障業(yè)主需求的立法目的以及該規(guī)范無法限制開發(fā)商及其物管公司片面抬高車位定價權(quán)的憂慮，b梁志東：《對〈物權(quán)法〉中小區(qū)車位所有權(quán)歸屬問題之我見》，《法制與經(jīng)濟(jì)》2007年第9期。開發(fā)商及其物管公司常以任意抬價的方式違反《物權(quán)法》第74條第一款關(guān)于“滿足業(yè)主的首先需求”之規(guī)定。已有的調(diào)查研究成果建議將車位租售納入商品房銷售方案，讓消費(fèi)者有選擇權(quán)，即明確開發(fā)商在申請預(yù)售許可證時，商品房銷售方案中必須包含車位總量、銷售時段、銷售價格區(qū)間等，報(bào)房地產(chǎn)主管部門備案后在銷售點(diǎn)公示，從而將整個交易雙方擺在信息對等位置。同時，將“住宅小區(qū)車位租售價格，應(yīng)由開發(fā)商、業(yè)主和接受委托的經(jīng)營方協(xié)商議定，不得單方面制定價格，如果協(xié)商不成，可委托第三方進(jìn)行價格評估”作為開發(fā)商租售車位的指導(dǎo)性意見，以此避免經(jīng)營者跨越“紅線”任性漲價。a陳德軍：《民建成都市委呼吁：小區(qū)車位價格不能由開發(fā)商“任性”》，《人民政協(xié)報(bào)》2017年5月26日第3版。這個建議使購房人在選擇購買時有一定的相對自主選擇、議價空間，某種程度上有利于扭轉(zhuǎn)目前“先銷售房屋、后銷售車位”現(xiàn)象。政府監(jiān)控下的房屋與車位價格一并明示的預(yù)售機(jī)制有其可取性，但之后的車位管理、租賃價格的協(xié)商議價機(jī)制在實(shí)際操作中會遇到很多困難。因?yàn)槎鄶?shù)的小區(qū)業(yè)主并未組建成自主、自治管理的業(yè)主委員會，無法與壟斷經(jīng)營的開發(fā)商、物管公司進(jìn)行有效的對話與議價，第三方估價機(jī)制可能徒增更加復(fù)雜的矛盾，導(dǎo)致管理、議價混亂。因此，從新時代的共建共享共治社會治理格局和自治、法治、德治相結(jié)合的視角出發(fā)，結(jié)合公權(quán)與私權(quán)合作共治的社會治理理論，基于社會公共服務(wù)領(lǐng)域公權(quán)與私權(quán)的不同功能，沿用二十幾年的住宅車位租賃或者保管費(fèi)用政府指導(dǎo)價形成的社會規(guī)則，不應(yīng)簡單地由一個未經(jīng)嚴(yán)謹(jǐn)立法程序論證的《通知》所改變。針對車位問題所帶來的公共管理危機(jī)等問題，現(xiàn)有的研究缺乏政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)等視角，b王榮珍：《對〈物權(quán)法〉車位權(quán)屬規(guī)則的檢視與完善》，《當(dāng)代法學(xué)》2011年第1期。尚未找到解決問題的可行方法，忽視地方基層事務(wù)中公權(quán)與私權(quán)的關(guān)系，因此這是本文的研究價值所在。

二、以廣州市現(xiàn)狀及地方立法為例展開的分析

近年來，不少中心大城市特別是市區(qū)的車位價格急劇上漲，開發(fā)商、物管公司與很多業(yè)主的糾紛屢見報(bào)道。廣州市從住宅停車收費(fèi)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價以來，出現(xiàn)了糾紛暴增的情況。2017年廣州市某區(qū)兩處住宅小區(qū)、某區(qū)另一住宅小區(qū)的數(shù)十位業(yè)主以及其他一些地區(qū)的業(yè)主更是將開發(fā)商、物管公司告上法庭，開始了訴訟維權(quán)的路程。廣州市人大常委會2016年希望通過地方立法有效解決住宅停車收費(fèi)和管理的社會問題。但由于國家發(fā)改委的反對，廣州市人大常委會想要通過地方立法將住宅小區(qū)車位租售價格恢復(fù)為政府指導(dǎo)價的愿望沒有實(shí)現(xiàn)，廣州市地方立法的努力部分者受挫。

據(jù)媒體介紹，自2016年10月廣州市政府提請審議《廣州市停車場建設(shè)和管理規(guī)定（草案）》以來，廣州市人大常委會于2017年4月、8月、10月、12月對該法規(guī)草案進(jìn)行了四次審議。12月27日，廣州市第十五屆人大常委會第十一次會議表決通過《廣州市停車場條例》。廣州市人大常委會對該法規(guī)進(jìn)行第四次審議時，有常委會組成人員認(rèn)為，廣州作為廣東省省會和國家重要中心城市，輻射帶動珠三角城市群發(fā)展，面臨巨大的交通壓力和停車壓力。但是，廣州市最終囿于國家發(fā)改委堅(jiān)持實(shí)行市場調(diào)節(jié)價的規(guī)定，目前只能在《廣州市停車場條例》中通過制定議價規(guī)則進(jìn)行管理，但不排除今后修改《廣東省定價目錄》，再次將住宅停車收費(fèi)納入政府指導(dǎo)價管理范疇；同時基于廣州市的實(shí)際情況和回應(yīng)市民群眾的關(guān)切，法規(guī)有必要將住宅停車收費(fèi)納入《廣東省定價目錄》，為實(shí)行政府指導(dǎo)價管理預(yù)留空間。據(jù)此，《廣州市停車場條例》在第八條第三款中增加將關(guān)于住宅停車場的機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)納入《廣東省定價目錄》并實(shí)行政府指導(dǎo)價管理的規(guī)定。同時，實(shí)踐中存在的一些建設(shè)單位只售不租住宅停車位、車庫的情形，引發(fā)了不少社會矛盾。為此，《廣州市停車場條例》明確規(guī)定住宅建筑區(qū)劃內(nèi)，規(guī)劃用于機(jī)動車停放的車位、車庫尚未出售的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)予以出租；車位、車庫出售或者出租的，應(yīng)當(dāng)首先滿足業(yè)主的需要。未按照規(guī)定將尚未出售的車位、車庫出租，或者車位、車庫出售、出租未首先滿足業(yè)主需要的，由房屋行政管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處以十萬元以上五十萬元以下罰款，并納入本市公共信用信息管理系統(tǒng)。c羅仕、穗仁宣：《住宅區(qū)未售車位應(yīng)出租 出租首先滿足業(yè)主需要》，《羊城晚報(bào)》2018年1月3日第A09版。

這為研究社會管理體制及相關(guān)問題提供了非常有價值的立法素材與分析視角。從立法體制和體系上，廣州市人大常委會按照我國《立法法》的規(guī)定對地方具體的社會管理事務(wù)制定地方法規(guī)，只要地方立法部門行使該權(quán)力符合我國《立法法》，按《立法法》第73條的規(guī)定為更好實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》的規(guī)定制定適應(yīng)本地方的具體管理法規(guī)，這一權(quán)力本不應(yīng)受到某個部門權(quán)力、意志的牽制?？墒?，在現(xiàn)階段的社會管理體制下，這顯然只是理想圖景，《通知》使得地方立法機(jī)關(guān)謀求適應(yīng)本地管理需求的一項(xiàng)住宅車位管理法規(guī)沒有實(shí)現(xiàn)立法本來的意圖。從這一《通知》背后看社會管理體制的價值爭議：國家發(fā)改委的這種部門改革政策與地方立法權(quán)力、地方管理需求沖突時，該如何取舍或者平衡？在依法治國的大格局下，按照基本的法理和權(quán)力關(guān)系、體系，從構(gòu)建法治國家、法治政府和法治社會的各項(xiàng)制度看，國家發(fā)改委不應(yīng)過度管理或者干預(yù)過于微觀、具體的社會、地方管理事務(wù)，而是要從宏觀、整體戰(zhàn)略上謀劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行、宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)體制改革策略。a2018年3月17日十三屆全國人大一次會議表決通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院更加強(qiáng)調(diào)國家發(fā)展和改革委員會在經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)行、宏觀調(diào)控和經(jīng)濟(jì)體制改革方面的職責(zé)。公培佳：《“大瘦身”之后，發(fā)改委主要管什么？》，《華夏時報(bào)》2018年3月19日第1版。針對廣州市謀求通過地方立法調(diào)整停車位的難題，國家發(fā)改委應(yīng)順勢而為、做出補(bǔ)充通知或不再堅(jiān)持已經(jīng)造成社會管理困局的《通知》，讓地方立法機(jī)關(guān)通過自主選擇制定符合《立法法》的本地法規(guī)，更正僵化、片面和過時的行政一刀切做法。解讀這一新聞，可剖析地方司法審判權(quán)的困境。這種自上而下的以市場化為名實(shí)質(zhì)計(jì)劃式的僵化做法，看似符合市場經(jīng)濟(jì)取向，實(shí)質(zhì)上不僅扼制了地方立法權(quán)，還扼制了司法依法審判權(quán)。面對大量糾紛、大量民眾的訴愿，司法機(jī)關(guān)在雖不是法律、法規(guī)的《通知》前，也無法做出真正符合《物權(quán)法》和社會公共利益現(xiàn)實(shí)需求的裁判。如果一個地方車位租售價格已被國家發(fā)改委的《通知》圈定實(shí)行市場調(diào)節(jié)價，當(dāng)某些小區(qū)的開發(fā)商及其物管公司單方面大幅度提升價格導(dǎo)致民眾不滿引發(fā)糾紛，這個地方的法院如何裁判？如果裁判支持民眾不按開發(fā)商及其物管公司單方提升的市場價格繳費(fèi)，就與國家發(fā)改委的文件抵觸，開發(fā)商及其物管公司也有理由認(rèn)為此種裁判與國家發(fā)改委文件相悖，會堅(jiān)稱其原有收費(fèi)不足以支持管理成本而無法正常運(yùn)作等等。如果裁判支持開發(fā)商及其物管公司的主張，無法支付高額租售車位費(fèi)用的眾多業(yè)主只能采取各種抗?fàn)幏绞?，這種裁判又如何能實(shí)現(xiàn)《物權(quán)法》第74條第一款的立法目的與本意？廣大業(yè)主的切實(shí)利益作為公共利益、社會安全和社會管理的一個構(gòu)成，該如何保障？

住房權(quán)利是我國批準(zhǔn)的《聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》第11條中明確規(guī)定的權(quán)利之一，也是我國社會保障體系的重要內(nèi)容。在沒有形成足夠充分的市場競爭和議價協(xié)商條件下，在仍然由開發(fā)商及其物管公司壟斷經(jīng)營的情況下，國家發(fā)改委的住宅停車位租售價格市場化政策顯然是不妥當(dāng)?shù)模浞从吵鰜淼膶Φ胤搅⒎?quán)和司法裁判權(quán)的扼制是危險的，與科學(xué)、民主、依法立法的基本原則和依法行政、公正司法的基本要求不符，使得社會管理制度可能被扭曲，無法通過地方立法或者司法審判適時有效修正。在這個問題上，一方面國家發(fā)改委的《通知》代表的是行政權(quán)，直接牽制或者管控了地方的立法權(quán)和司法權(quán)，這一行政權(quán)干預(yù)的意圖是使某一個具體微觀的地方社會管理事務(wù)市場化，但行政權(quán)行使或者干預(yù)的妥當(dāng)性值得反思。另一方面，地方立法、司法機(jī)關(guān)意圖落實(shí)《物權(quán)法》中的立法目的和確實(shí)解決涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的突出社會矛盾，這是公權(quán)介入私法自治領(lǐng)域的一種體現(xiàn)，但這種遵循《物權(quán)法》介入調(diào)整社會關(guān)系的公權(quán)在國家發(fā)改委的實(shí)質(zhì)管控下無法形成有效運(yùn)作的治理機(jī)制。

三、以公權(quán)與私權(quán)合作共治社會事務(wù)為視角再出發(fā)

當(dāng)我們從大量的住宅車位糾紛事件分析和文獻(xiàn)梳理中，認(rèn)識到再局限于我國《物權(quán)法》第74條的條文本身無法真正解決紛爭時，就要跳出具體法律條文的束縛，反思當(dāng)初設(shè)定的這一條文的局限和缺陷，以及廢除后續(xù)國家發(fā)改委的《通知》，就要提升到公權(quán)與私權(quán)合作共治社會事務(wù)的基本理論視角看問題的本質(zhì)?；氐絿野l(fā)改委《通知》前的住宅車位社會管理體制，可以發(fā)現(xiàn)，政府指導(dǎo)下的價格形成機(jī)制已經(jīng)深入人心，為社會各界接受、為廣大民眾認(rèn)可，成為了一項(xiàng)社會習(xí)慣規(guī)則。政府作為出讓開發(fā)土地的壟斷一方，只要在出讓土地時就合理設(shè)定住宅與車位的建設(shè)比例，將車位作為一種具有滿足公共利益和提供公共保障性質(zhì)的公共產(chǎn)品，并對此加以合理考慮土地出讓價格，可滿足住宅小區(qū)住房與車位的匹配問題；同時設(shè)定車位價格的政府合理指導(dǎo)區(qū)間、車位與住房一并銷售的制度、車位管理費(fèi)用的合理區(qū)間，就可以緩解廣大業(yè)主被開發(fā)商及其掌控的物管公司的持續(xù)剝奪感，a住房及其配套的必需車位是廣大人民遮風(fēng)擋雨、安身立命的必需品，也是負(fù)責(zé)任的政府需要保證人民的社會保障項(xiàng)目。在貧富懸殊日益嚴(yán)重、壟斷資本特別是經(jīng)營房地產(chǎn)的開發(fā)商資本集中驚人、迅速膨脹的時代背景下，住宅停車位的管理機(jī)制作出適時調(diào)整，是實(shí)現(xiàn)十九大共同富裕目標(biāo)正確且及時的改革路徑。也可一定程度上抑制房屋（含附隨、必需的住宅停車位）的投機(jī)炒樓行為，減少社會管理的麻煩和大量的社會紛爭。而開發(fā)商作為競拍土地的另一方，則會根據(jù)市場預(yù)估其銷售房屋的利潤前景，以及在政府合理指導(dǎo)的車位價格區(qū)間內(nèi)進(jìn)行商業(yè)決策。很明顯這只是政府與開發(fā)商博弈：雙方是否愿意在車位b因?yàn)楹芏啻蟪鞘小⒅行某鞘械南拗瀑彿空咭约败囄毁徺I按住房匹配的限購政策，使得車位特別是機(jī)動租賃車位的社會保障、公共服務(wù)性質(zhì)更加明顯。這個具有公共服務(wù)供給性質(zhì)的社會產(chǎn)品上讓小利于一個個業(yè)主組成的廣大群眾，從而達(dá)到滿足交通的優(yōu)化配置、保障社會公共需求、實(shí)現(xiàn)社會長治久安的大利問題。

國家發(fā)改委2014年的《通知》實(shí)行前，作為一項(xiàng)已實(shí)行了20余年的政府指導(dǎo)定價的住宅車位管理機(jī)制，已成為一項(xiàng)為各級廣泛認(rèn)可、接受、遵從的社會習(xí)慣。在沒有足夠充分、正當(dāng)且必要理由的情況下，不應(yīng)以未經(jīng)科學(xué)論證的《通知》改變這一社會習(xí)慣。這是法律連續(xù)性、社會管理持續(xù)性、公眾和社會組織對社會規(guī)則的認(rèn)可和尊重的基本原則。2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》第10條明確規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律；法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗”，彰顯了對習(xí)慣的效力認(rèn)同和對已為社會公眾認(rèn)可的公共規(guī)則的法律化。c周賢日：《提升公共服務(wù)和塑造公共規(guī)則：公權(quán)力體系和社會組織的深層改革》，《學(xué)術(shù)研究》2017年第7期。而國家發(fā)改委的《通知》與遵從社會久已形成的合理有效的社會習(xí)慣不符。在地方發(fā)現(xiàn)這個問題產(chǎn)生的管理短板并意圖糾正、努力提高地方立法調(diào)節(jié)救濟(jì)時，如果繼續(xù)以已經(jīng)市場化的改革不要輕易推翻，實(shí)質(zhì)扼制地方依法立法權(quán)力，不符合法治原則，也與我國《立法法》的規(guī)定不符。鑒于我國仍然很強(qiáng)的自上而下的集中管理體制，國家發(fā)改委的《通知》雖然不是法律、法規(guī)，但是卻實(shí)質(zhì)扼制了法院的司法審判權(quán)，使得法院在《通知》面前很難回應(yīng)社會管理、公共利益的實(shí)際需求，無法按照《物權(quán)法》的宗旨真正做出獨(dú)立審判和依法裁判，但卻要擔(dān)著被裁判者責(zé)怪司法不公的罵名，甚至連地方政府、地方立法機(jī)關(guān)也牽連不作為的罵名，又要承擔(dān)化解地方社會矛盾的職責(zé)，由此造成的社會管理體制扭曲可見一斑。

綜上，在住宅車位的銷售方式、租售價格、管理費(fèi)用等方面，遵循已為社會廣泛認(rèn)同的政府指導(dǎo)方式及指導(dǎo)價格，這也可以視為一種社會習(xí)慣規(guī)則，真正落實(shí)《物權(quán)法》規(guī)定的住宅小區(qū)停車位首先滿足業(yè)主需求的立法規(guī)定，糾正一味市場化改革導(dǎo)致社會矛盾陡增，才是城市管理中這一領(lǐng)域的正道。市場化的改革取向，不能簡單、機(jī)械地否定久已為人民遵從的社會習(xí)慣規(guī)則，何況這類社會規(guī)則、習(xí)慣符合《物權(quán)法》關(guān)于住宅小區(qū)車位的立法目的、宗旨。在推進(jìn)私權(quán)的平等權(quán)益和保障自由平等競爭的同時，也要注意公權(quán)在保障民生底線需求、社會公共利益等方面的協(xié)調(diào)治理，用公權(quán)和私權(quán)協(xié)同治理、合作共治的理念、方法和機(jī)制推進(jìn)社會管理，形成政府、市場和社會互動的公共治理模式。d胡仙芝、余茜、俸錫金：《逐步走向國家社會合作共治的公共管理變革》，《發(fā)展》2009年第11期。不過要注意在研究國家與社會合作共治的這種理論下，在講社會組織、公眾的民主、自由的有序參與同時，黨和政府的主導(dǎo)和組織及必要、合法的介入，是不可缺少的，合作共治不能只強(qiáng)調(diào)一端而忽略另外一端?！吧鐣卫淼暮诵膯栴}是解決國家與私人之間監(jiān)控和懲罰成本問題,但要借助法定化的平臺促成公權(quán)與私權(quán)合作進(jìn)行社會治理?！眅唐清利：《公權(quán)與私權(quán)共治的法律機(jī)制》，《中國社會科學(xué)》2016年第11期。按照黨的十九大以來的相關(guān)文件，構(gòu)建基層治理新體系，要完善自治、法治與德治體系。住宅小區(qū)車位看似小領(lǐng)域，實(shí)則關(guān)切民生底線需求，要遵循《物權(quán)法》規(guī)定的住宅小區(qū)停車位首先滿足業(yè)主需求這一法治的宗旨和目的、政府的公權(quán)要適當(dāng)介入保障法治的實(shí)現(xiàn)，已為社會廣泛共同、認(rèn)可具有了“德治”意義的政府指導(dǎo)價這一社會習(xí)慣、規(guī)則，才是解決住宅小區(qū)車位管理體制的正道。

四、恢復(fù)政府指導(dǎo)定價的措施考量

發(fā)改委的《通知》對地方立法解決問題的途徑和司法獨(dú)立審判糾紛的可能產(chǎn)生了困擾，切斷或者終止了已經(jīng)實(shí)行20多年、已經(jīng)為社會各團(tuán)體、各階層廣泛接受、認(rèn)同的社會習(xí)慣、規(guī)則，引發(fā)了民生基本訴求的矛盾。根治住宅車位管理出現(xiàn)的問題，就是要敢于恢復(fù)已為社會各方接受的政府定價方式這一社會習(xí)慣規(guī)則，只不過新時代的政府定價需要調(diào)整為通過政府主導(dǎo)下各方聽證、議價，經(jīng)過公開聽證協(xié)調(diào)好開發(fā)商的建設(shè)成本、物管公司的管理成本、業(yè)主的需求及承受力、周邊市場的價格服務(wù)比等，形成一個為公眾接受、滿足業(yè)主需要、又能夠刺激開發(fā)商開發(fā)車位的車位租售定價機(jī)制，要在傳統(tǒng)的政府指導(dǎo)價格機(jī)制上更上一個臺階。只有在市場機(jī)制健全、市場雙方議價能力匹配、市場充分競爭條件形成、市場法治足夠發(fā)達(dá)且保障時，國家發(fā)改委的市場化取向、退出公權(quán)依法介入的《通知》，也許才是合適的或者具備出臺條件的。