中國地方政府機(jī)會(huì)主義：研究回顧與推進(jìn)空間

梅立潤

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072)

在現(xiàn)代社會(huì)，政府的行為選擇與方式對(duì)社會(huì)個(gè)體乃至整體的生存發(fā)展都有真實(shí)而重要的影響，特別是在后發(fā)現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型階段，行政系統(tǒng)扮演著社會(huì)調(diào)控主導(dǎo)力量的角色，對(duì)于驅(qū)動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有決定性作用。[1]在中國場(chǎng)景中，由于總體人口與經(jīng)濟(jì)體量的超大規(guī)模性以及政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展中的主導(dǎo)性，中國各層級(jí)政府的行為會(huì)產(chǎn)生更大的關(guān)涉性影響。鑒于政府行為的形塑力與影響力以及中國各層級(jí)政府所具備的廣闊行為領(lǐng)域，政府行為始終是生產(chǎn)學(xué)術(shù)思考與理論的富礦，政府行為既是政治學(xué)研究的經(jīng)典主題，又隨現(xiàn)實(shí)的發(fā)展變化時(shí)常萌生出新的探索空間。

一、地方政府機(jī)會(huì)主義：一個(gè)值得關(guān)注的國家治理議題

由于人口、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等的超大規(guī)模性與區(qū)域差異性的限定，中國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)發(fā)展在很大程度上都需要地方政府的配合與支持。提及中國地方政府行為，一個(gè)最基本的事實(shí)是，中國地方政府行為空間廣闊，基本上具有全方位的滲透性，改革開放以后，國家一統(tǒng)天下的管理模式雖然有所改變，但是政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的邊界依然不夠明確，這為政府主導(dǎo)和深度干預(yù)提供了大展拳腳的可能以及合法性基礎(chǔ)。[2]

在中國的政治實(shí)踐情景中，地方政府的行為領(lǐng)域、行為類型、行為方式等都極為豐富與復(fù)雜，這在創(chuàng)設(shè)學(xué)術(shù)理論生產(chǎn)空間之余，也造成了一定的研究混亂；作為一個(gè)整體存在的地方政府，被眾多的研究維度、觀察視角、目標(biāo)取向劃分為“支離破碎的存在”，形成的理解也是“支離破碎的理解”。當(dāng)然，一些做細(xì)做透了的“支離破碎的理解”還是有很大學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)的，但問題在于，這些“支離破碎的理解”使得我們對(duì)于地方政府的分析判斷經(jīng)常出現(xiàn)似是而非乃至相互矛盾的狀況。因此，我們尋求一種統(tǒng)合的努力，試圖在地方政府行為系統(tǒng)中，找出一種要素或特質(zhì)，這種要素或特質(zhì)貫穿在地方政府行為中，也即在地方政府行為的各領(lǐng)域、各類型中都有出現(xiàn)，通過對(duì)這種要素或特質(zhì)的把握，從而尋求一種對(duì)地方政府行為統(tǒng)合的、整全的、一致的理解。對(duì)于中國地方政府行為，一個(gè)直觀的感受是，中國地方政府行為充滿了不確定性，[3]非規(guī)則性，讓人捉摸不透，托尼·賽奇[4]曾生動(dòng)地指出，中國各個(gè)層面都存在制度多變、不確定以及混亂情況，而且在地方層級(jí)表現(xiàn)得最為明顯，因此對(duì)中國地方政府行為的分析，就如“盲人摸象”。事實(shí)上，對(duì)于中國地方政府行為的這種不確定性、非規(guī)則性和讓人捉摸不透，可以用“機(jī)會(huì)主義性”統(tǒng)合，即是說，在中國地方政府千面萬相的行為樣態(tài)當(dāng)中，機(jī)會(huì)主義行為具有很強(qiáng)的貫穿性。

在大多數(shù)情形下，機(jī)會(huì)主義行為指的是經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)主義行為或市場(chǎng)機(jī)會(huì)主義行為，機(jī)會(huì)主義的行為主體主要是市場(chǎng)中的企業(yè)、廠商與個(gè)人。那么，政府究竟是否會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為呢？傳統(tǒng)的觀點(diǎn)一般都認(rèn)為，政府獨(dú)立于市場(chǎng)之外，追求的是公共利益的實(shí)現(xiàn)，不會(huì)產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，但是正如公共選擇理論所指出的，無論一個(gè)人處于什么場(chǎng)合與地位，其經(jīng)濟(jì)人的本性不會(huì)改變，都追求個(gè)人利益最大化，沒有理由認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上追求自身利益最大化的人，會(huì)在政治市場(chǎng)上追求公共利益最大化。確實(shí)，政府是政治市場(chǎng)上的利己代表，政府官員也是“經(jīng)濟(jì)人”，可以利用自身規(guī)則制度唯一提供主體地位、權(quán)力壟斷性和信息相對(duì)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)自己預(yù)算最大化或租金最大化而非社會(huì)福利最大化的目標(biāo)，政府機(jī)會(huì)主義是存在的。[5]回到中國的政治場(chǎng)景中，政府機(jī)會(huì)主義也是一種事實(shí)存在的現(xiàn)象，《社會(huì)觀察》在一期專題探討機(jī)會(huì)主義時(shí)指出，有效推進(jìn)全面深化改革，需要對(duì)阻礙改革的各種病癥有準(zhǔn)確把握，而政府機(jī)會(huì)主義就是必須面對(duì)的一個(gè)頑疾；《人民論壇》也曾設(shè)置了一期探討機(jī)會(huì)主義的專題，認(rèn)為機(jī)會(huì)主義觀念和處世方式在我國快速發(fā)展、深刻轉(zhuǎn)型過程中表現(xiàn)得尤為明顯，在官僚體系內(nèi)部蔚然成風(fēng)，成為官場(chǎng)中的“成功學(xué)”；還有不少研究者的觀察繼續(xù)在證實(shí)這一點(diǎn)，[6][7][8][9]而且機(jī)會(huì)主義在中國地方政府層面表現(xiàn)得尤為明顯，處處可見。[10][11][12]確實(shí)，自中國財(cái)政體制推行分灶吃飯以來，地方政府逐漸超越了忠實(shí)執(zhí)行上級(jí)政策的代理人角色，“地方政府公司化”“地方政府即廠商”“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”等學(xué)術(shù)概念的構(gòu)建和流行運(yùn)用，都表明中國地方政府在地方發(fā)展過程中的機(jī)會(huì)主義行為特征日益明顯。

黨的十八屆三中全會(huì)提出國家治理現(xiàn)代化的重大命題，國家治理現(xiàn)代化的推進(jìn)需要依托、聚合地方治理現(xiàn)代化。地方治理是整個(gè)國家治理體系中的一個(gè)重要子系統(tǒng)，地方治理現(xiàn)代化是中國國家治理現(xiàn)代化的突破口，而且地方政府直面中國國家治理現(xiàn)場(chǎng)，是國家治理任務(wù)的直接承擔(dān)者，其行為及邏輯也成為影響中國國家治理基本風(fēng)格、效度的重要因素，成為觀照中國國家治理現(xiàn)代化水平與品質(zhì)的窗口。黨的十八屆三中全會(huì)提出的國家治理現(xiàn)代化重大命題，依據(jù)中國的政治運(yùn)行邏輯，映照出中國當(dāng)前國家治理“非現(xiàn)代化”事實(shí)的存在，中國當(dāng)前國家治理的“非現(xiàn)代化”影響了國家治理的有效性，故而需要國家治理現(xiàn)代化的出場(chǎng)以提升國家治理效度。作為中國國家治理任務(wù)的直接承擔(dān)者，中國地方政府機(jī)會(huì)主義行為的較為普遍存在，一定程度上成為中國當(dāng)前國家治理“非現(xiàn)代化”的集中展示。因此，從推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化事業(yè)層面來考慮，地方政府機(jī)會(huì)主義是一個(gè)不可繞開的議題，適時(shí)將中國地方政府機(jī)會(huì)主義納入研究視野中來，彰顯出厚實(shí)的學(xué)術(shù)價(jià)值。

二、未獲得匹配性關(guān)注的地方政府機(jī)會(huì)主義——基于中國地方政府行為研究主題分布的判斷

在中國政治研究中，地方政府研究占有很大比重，這既體現(xiàn)研究者們的“地方關(guān)懷與情懷”，同時(shí)也表明地方政府行為的多變、復(fù)雜，具有極強(qiáng)的激發(fā)“學(xué)術(shù)想象力”的能力和廣闊的理論生產(chǎn)空間。在中國知網(wǎng)中，我們?cè)鴮?duì)地方政府研究期刊文獻(xiàn)進(jìn)行了檢索，由于在中國的政治實(shí)踐情景中，廣義的地方是包括基層在內(nèi)的，而且地方政府的任務(wù)在很大程度上可以歸結(jié)為地方治理，因此，我們?cè)O(shè)置的具體檢索方式是分別以“地方政府”“基層政府”“地方政府行為”“基層政府行為”“地方治理”“基層治理”等為“篇名”進(jìn)行期刊文獻(xiàn)檢索(檢索日期：2016年12月26日)。以“地方政府”和“基層政府”為篇名的期刊文獻(xiàn)可以大致歸類為地方政府的直接相關(guān)研究，以“地方政府行為”和“基層政府行為”為篇名的期刊文獻(xiàn)可以大致歸類為地方政府行為的直接相關(guān)研究，以“地方治理”和“基層治理”為篇名的期刊文獻(xiàn)可以大致歸類為地方政府的間接相關(guān)研究或地方政府行為的間接相關(guān)研究，而且按照一般的文獻(xiàn)檢索規(guī)律來看，以“地方政府行為”和“基層政府行為”為篇名的期刊文獻(xiàn)是涵括在以“地方政府”和“基層政府”為篇名的期刊文獻(xiàn)之中的。這種方式檢索出來的文獻(xiàn)雖然是與地方政府或者地方政府行為關(guān)聯(lián)度最高的，但是我們也承認(rèn)還存在一些有質(zhì)量、強(qiáng)關(guān)聯(lián)的研究文獻(xiàn)“避開了檢索”，不過這不影響我們對(duì)地方政府研究整體景觀的認(rèn)知。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，中國知網(wǎng)中地方政府的直接相關(guān)研究全部期刊文獻(xiàn)合計(jì)達(dá)到17530篇，核心期刊和CSSCI期刊合計(jì)達(dá)到6390篇，CSSCI期刊達(dá)到4427篇；地方政府行為的直接相關(guān)研究全部期刊文獻(xiàn)合計(jì)達(dá)到616篇，核心期刊和CSSCI期刊合計(jì)達(dá)到314篇，CSSCI期刊達(dá)到226篇；如果補(bǔ)加上以“地方治理”和“基層治理”為篇名的可以大致歸類為地方政府的間接相關(guān)研究或地方政府行為的間接相關(guān)研究的期刊文獻(xiàn)，則地方政府相關(guān)研究全部期刊文獻(xiàn)合計(jì)達(dá)到18565篇，核心期刊和CSSCI期刊合計(jì)達(dá)到6839篇，CSSCI期刊達(dá)到4790篇；地方政府行為相關(guān)研究全部期刊文獻(xiàn)合計(jì)達(dá)到1651篇，核心期刊和CSSCI期刊合計(jì)達(dá)到763篇，CSSCI期刊達(dá)到589篇。雖然我們無法準(zhǔn)確判斷地方政府研究相關(guān)期刊文獻(xiàn)量相較于其他研究主題文獻(xiàn)量處于一個(gè)怎樣的水平，但我們可以基本判定，目前地方政府研究相關(guān)期刊文獻(xiàn)的絕對(duì)量較高，為我們后續(xù)展開地方政府相關(guān)研究積聚了優(yōu)質(zhì)文獻(xiàn)基礎(chǔ)。

與此同時(shí)，為了解地方政府研究熱度或密度的發(fā)展演變趨勢(shì)，我們選取CSSCI期刊中地方政府直接相關(guān)研究文獻(xiàn)為樣本(樣本量：4327)，因?yàn)橐话闱闆r下，CSSCI期刊中的文獻(xiàn)質(zhì)量相對(duì)于核心期刊或普通期刊而言處于一個(gè)較高水平，CSSCI期刊文獻(xiàn)中熱度與密度較高的主題選擇一定程度上能反映出特定現(xiàn)實(shí)問題的急迫性與復(fù)雜性，也能引領(lǐng)、帶動(dòng)、激發(fā)持續(xù)的研究。因此，某一主題在CSSCI期刊文獻(xiàn)中熱度與密度的變化很大程度上能整體上反映出特定階段內(nèi)某一研究主題的熱度或密度。在按年份進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后我們發(fā)現(xiàn)，21世紀(jì)以來，地方政府研究文獻(xiàn)量總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，近年來平均文獻(xiàn)量達(dá)到400多篇，這表明21世紀(jì)以來地方政府研究趨熱趨密化，地方政府所獲得的關(guān)注度持續(xù)提升。由此我們也可以間接推斷出，中國地方政府在近十幾年來呈現(xiàn)出了眾多現(xiàn)實(shí)問題，為理論研究創(chuàng)設(shè)了巨大的空間。正因如此，我們展開地方政府相關(guān)問題研究還是可以獲得較大的背景性理由與現(xiàn)實(shí)意義支撐的。

另外，為了解地方政府研究的主題分布，我們依然選取CSSCI期刊中地方政府直接相關(guān)研究文獻(xiàn)為樣本(樣本量：4327)，通過聚合同類或相關(guān)關(guān)鍵詞的方法，得出地方政府研究的主題分布圖。因?yàn)橐话闱闆r，關(guān)鍵詞是研究者對(duì)自身研究成果精華的提煉萃取，或多或少都會(huì)涉及文獻(xiàn)本身的主要對(duì)象、主題內(nèi)容、主體邏輯、核心視角等等，是文獻(xiàn)主題的顯示器。當(dāng)然，我們也不排除存在一些無效的或不規(guī)范的關(guān)鍵詞，但多數(shù)期刊文獻(xiàn)特別是CSSCI期刊文獻(xiàn)中的關(guān)鍵詞還是較為合理的，能支撐我們研究結(jié)論的科學(xué)性。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，由于地方政府、基層政府、中央政府、政府、地方政府行為、政府行為等多為指明研究對(duì)象型關(guān)鍵詞，而對(duì)策、影響因素等關(guān)鍵詞并無實(shí)際指代，所以這兩類關(guān)鍵詞不能構(gòu)造出地方政府研究的實(shí)質(zhì)主題；而諸如博弈、經(jīng)濟(jì)增長、治理、制度變遷等關(guān)鍵詞又較具有開放包容性，它們經(jīng)常作為一種研究視角或地方政府的行為方式、行為結(jié)果與其他主題內(nèi)容型關(guān)鍵詞配套出現(xiàn)，事實(shí)上也未單獨(dú)構(gòu)造出地方政府研究的實(shí)質(zhì)主題。總體來看，當(dāng)前地方政府研究主流文獻(xiàn)主要集中探討了以下主題：其一，地方政府債務(wù)主題，比如地方政府債務(wù)的規(guī)模、生成與防范治理，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與防控，地方政府融資平臺(tái)的管理與建設(shè)等；其二，地方政府財(cái)政主題，比如財(cái)政分權(quán)、分稅制對(duì)地方政府行為的影響，地方政府的土地財(cái)政行為等；其三，政府競爭主題，比如地方政府競爭的產(chǎn)生、競爭模式與策略、競爭的連帶效應(yīng)與影響等；其四，地方政府創(chuàng)新主題，比如地方政府創(chuàng)新的生成與運(yùn)行、樣式與內(nèi)容、影響因素等；其五，地方政府績效主題，比如地方政府績效現(xiàn)狀、地方政府績效評(píng)估體系與指標(biāo)的設(shè)計(jì)優(yōu)化等；其六，地方政府服務(wù)主題，比如地方政府職能優(yōu)化、公共服務(wù)提供、服務(wù)型政府建設(shè)等；其七，地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展主題，主要是地方政府在產(chǎn)業(yè)集群中的角色與作用。

在很大程度上，我們可以認(rèn)為，研究地方政府，即是研究地方政府行為，因?yàn)榈胤秸皇庆o止的地方政府，而是行動(dòng)中的地方政府，正是由于地方政府存在“行為或行動(dòng)”，地方政府才會(huì)成為一個(gè)研究對(duì)象，地方政府行為才會(huì)成為研究內(nèi)容。已有地方政府研究，或者是直接研究地方政府的具體行為行動(dòng)，或者研究地方政府的行為背景、行動(dòng)場(chǎng)景、限定條件、行為邏輯、行為空間、行為關(guān)系、行為結(jié)果等，其實(shí)都可以涵括到地方政府行為范疇中，因此，我們可以將所有地方政府直接相關(guān)研究文獻(xiàn)都視為研究地方政府行為的文獻(xiàn)。如此，我們則可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前主流文獻(xiàn)主要關(guān)注地方政府的債務(wù)行為、財(cái)政行為、競爭行為、創(chuàng)新行為、服務(wù)行為、產(chǎn)業(yè)發(fā)展行為以及行為績效。

由此看來，雖然在中國的政治現(xiàn)實(shí)中，地方政府機(jī)會(huì)主義行為是一種較為普遍存在的事實(shí)現(xiàn)象，而且鑒于政府行為的重要關(guān)涉性影響和中國地方政府行為空間的廣闊性以及中國地方政府機(jī)會(huì)主義行為的貫穿性，有必要將中國地方政府的機(jī)會(huì)主義行為納入研究視野中來，但事實(shí)研究情形是，中國地方政府的機(jī)會(huì)主義行為并未獲得相應(yīng)的關(guān)注，這也在一定程度上強(qiáng)化了我們選擇研究中國地方政府機(jī)會(huì)主義行為的理由。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，上述關(guān)于地方政府行為的研究或多或少間接涉及地方政府機(jī)會(huì)主義行為，但相對(duì)而言，我們直接集中的探討分析，有著更為切實(shí)的理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

三、中國地方政府機(jī)會(huì)主義：研究聚焦

雖然機(jī)會(huì)主義行為和政府機(jī)會(huì)主義行為都是一種較為普遍存在的事實(shí)現(xiàn)象，但相對(duì)而言，政府機(jī)會(huì)主義行為并未獲得足夠的關(guān)注，直接相關(guān)的研究成果極少，從期刊文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，政府機(jī)會(huì)主義直接相關(guān)研究成果僅有30余篇。在大多數(shù)情形下，關(guān)于機(jī)會(huì)主義的研究都是在經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下展開的，我們以篇名中含有機(jī)會(huì)主義的658篇期刊為樣本，按其所屬學(xué)科再進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)有540篇從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角研究分析機(jī)會(huì)主義，占比將近82.1%。因此，在政府機(jī)會(huì)主義行為已是一種較為普遍存在的事實(shí)現(xiàn)象情形下，加強(qiáng)機(jī)會(huì)主義行為的政治學(xué)分析或者說加強(qiáng)從政治學(xué)視角對(duì)機(jī)會(huì)主義行為的分析是必要的。

(一)政府機(jī)會(huì)主義的概念理解

關(guān)于政府機(jī)會(huì)主義或者政府機(jī)會(huì)主義行為的理解，《社會(huì)觀察》雜志在一期專題中認(rèn)為所謂政府機(jī)會(huì)主義行為是指在信息不對(duì)稱的情況下，政府(包括官員)不完全如實(shí)地披露所有的信息而從事的有悖于政府公共性的趨利性的投機(jī)行為；《人民論壇》也曾設(shè)置了一期探討政治機(jī)會(huì)主義的專題，指出政治學(xué)意義上的機(jī)會(huì)主義，指的是罔顧原則，缺乏立場(chǎng)，一切言行均以投機(jī)得利為唯一訴求的價(jià)值觀念和行為邏輯；陳薇[12]認(rèn)為，政府機(jī)會(huì)主義不過是掌握著公共權(quán)力的“政治人”，追求政治收益或經(jīng)濟(jì)收益的投機(jī)表現(xiàn)；徐圣龍[11]指出，政府的機(jī)會(huì)主義行為不完全等同于市場(chǎng)主體的機(jī)會(huì)主義行為，其在破壞共同規(guī)則之外，還表現(xiàn)出兩個(gè)方面的特殊性：一方面，政府主要通過破壞公共利益來獲取特殊利益；另一方面，政府的機(jī)會(huì)主義行為主要表現(xiàn)在與民爭利，以及部分官員以權(quán)謀私，獲取私人利益；郝宇青[7]分析了政府機(jī)會(huì)主義的主要特質(zhì)，從政府機(jī)會(huì)主義的精神特質(zhì)來看，政府機(jī)會(huì)主義行為的最大特點(diǎn)是投機(jī)，是為了達(dá)到自身的經(jīng)濟(jì)的、政治的目的而不擇手段，而與這種投機(jī)相對(duì)應(yīng)的精神特質(zhì)就是置規(guī)則、道德于不顧，并嘲笑一切倫理(職業(yè)倫理、責(zé)任倫理，甚至家庭倫理等)；從政府機(jī)會(huì)主義的政治特質(zhì)來看，主要是指政府的霸道與任性，所謂政府的霸道與任性，那就是政府想做什么就做什么，想怎么干就怎么干，而完全不用顧忌民眾的看法、態(tài)度和利益，視制度、規(guī)章為無物；從政府機(jī)會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)特質(zhì)來看，政府機(jī)會(huì)主義最鮮明的特質(zhì)表現(xiàn)為官商結(jié)盟。也有研究者對(duì)與政府機(jī)會(huì)主義類似或接近的概念，比如領(lǐng)導(dǎo)干部機(jī)會(huì)主義、官場(chǎng)機(jī)會(huì)主義予以了界定，對(duì)我們理解政府機(jī)會(huì)主義概念有一定的啟示與借鑒作用。黃木[13]認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)干部的機(jī)會(huì)主義，是指領(lǐng)導(dǎo)干部利用組織授予的行政權(quán)力謀求私利的行為，其典型表現(xiàn)包括偷懶(不作為)、受賄、貪污、過度在職消費(fèi)及其他多樣的權(quán)力尋租行為；陳天祥[14]分析了官場(chǎng)機(jī)會(huì)主義，認(rèn)為官場(chǎng)上的機(jī)會(huì)主義主要表現(xiàn)為欺上瞞下、弄虛作假、為了地方利益或部門利益或個(gè)人利益而不按法律和規(guī)章制度辦事、以權(quán)謀私、對(duì)待上級(jí)和群眾當(dāng)面一套背后一套，令不行禁不止等；謝志強(qiáng)[15]認(rèn)為，官場(chǎng)機(jī)會(huì)主義是指一些人為了達(dá)到“升官”或獲取“個(gè)人權(quán)力”的目的，肆意踐踏黨紀(jì)國法，罔顧社會(huì)的基本價(jià)值和道德法律底線，最終導(dǎo)致權(quán)力腐敗變質(zhì)和社會(huì)失序的一種權(quán)力行為現(xiàn)象；孟憲平[16]也指出，官場(chǎng)機(jī)會(huì)主義“居無定所”，行無常態(tài)，視規(guī)則為腐儒，以結(jié)果判良差，官場(chǎng)機(jī)會(huì)主義依靠制度空檔進(jìn)行博弈，利用投機(jī)心理進(jìn)行算計(jì)，采取關(guān)系打點(diǎn)門路，依據(jù)私利選擇路徑。

(二)政府機(jī)會(huì)主義的類型劃分

關(guān)于中國政府機(jī)會(huì)主義類型或表現(xiàn)形式，不少研究者都有提及，大致可以分為兩種分析進(jìn)路，一種是較為具化的列舉式呈現(xiàn)，一種是針對(duì)性較強(qiáng)的“專項(xiàng)機(jī)會(huì)主義”呈現(xiàn)。從列舉式進(jìn)路來看，高旭[9]認(rèn)為中國地方政府的機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)形式多種多樣，比如：(1)為了自我政績標(biāo)榜，勞民傷財(cái)建設(shè)各種“形象工程”“面子工程”；(2)利用上下級(jí)政府間信息不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)，謊報(bào)瞞報(bào)，騙取財(cái)政支持與政策優(yōu)惠；(3)片面追究經(jīng)濟(jì)績效，忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，高污染高能耗地竭澤而漁式發(fā)展；(4)抓住轉(zhuǎn)型時(shí)期規(guī)章制度尚不完善之軟肋，打擦邊球，鉆制度空子，甚至出臺(tái)某些不合理的地方性規(guī)章維護(hù)私利；(5)在秩序維護(hù)與社會(huì)治理過程中，盲目“維穩(wěn)”屏蔽民眾意見，壓制社會(huì)不滿情緒；(6)權(quán)力尋租、官員腐敗等等。徐圣龍[7]也列舉政府機(jī)會(huì)主義的幾種主要表現(xiàn)：(1)以項(xiàng)目之名投機(jī)；(2)以政績之名投機(jī)；(3)以民生之名的投機(jī)；(4)以服務(wù)之名投機(jī)。吳江[6]將政府機(jī)會(huì)主義的諸種表現(xiàn)拆分為：借助手中的權(quán)力奉承、迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)；違反程序頒布各種法規(guī)；一擁而上建設(shè)各種項(xiàng)目；在工作中鉆法律空子；迷信各種“大師”“高人”；搞政績工程、形象工程；欺騙領(lǐng)導(dǎo)等；通過調(diào)查，他指出“借助手中的權(quán)力奉承、迎合上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”“違反程序頒布各種命令、法規(guī)”“一擁而上建設(shè)各種項(xiàng)目”是政府機(jī)會(huì)主義的典型表現(xiàn)形式。在劉泰洪[17]看來，地方政府的機(jī)會(huì)主義行為主要表現(xiàn)為：(1)道德風(fēng)險(xiǎn)；(2)逆向選擇；(3)應(yīng)聲蟲現(xiàn)象。

當(dāng)然，也有一些研究者探討了某些“專項(xiàng)機(jī)會(huì)主義”。(1)地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義和屆別機(jī)會(huì)主義，陳薇[12]認(rèn)為近年來國內(nèi)地方融資平臺(tái)的大量涌現(xiàn)和地方政府的“債臺(tái)高筑”，是一種“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”行為；而屆別機(jī)會(huì)主義，主要是指在有限的任期內(nèi)，各級(jí)政府都需要謀求政績的最大化，導(dǎo)致政府行為短期化，追求片面政績，熱衷于打造“政績工程”、編制“GDP神話”，個(gè)別地方官員在統(tǒng)計(jì)調(diào)查中弄虛作假，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際盲目開展經(jīng)濟(jì)建設(shè)。關(guān)于地方政府的財(cái)政機(jī)會(huì)主義，周克清[18]也指出，我國的財(cái)政實(shí)踐活動(dòng)中存在普遍的機(jī)會(huì)主義行為，對(duì)于財(cái)政機(jī)制的有效運(yùn)行構(gòu)成極大的障礙。關(guān)于地方政府的屆別機(jī)會(huì)主義行為，王進(jìn)[19]指出，在地方政府前屆與后屆更替的過程中可以觀察到，地方政府作為擁有資源配置權(quán)力的組織，行為方式表現(xiàn)出典型的屆際機(jī)會(huì)主義傾向，本屆政府掠奪式地透支使用下屆政府的各類資源，典型的短期行為表現(xiàn)諸如財(cái)稅政策上的涸澤而漁，大量出賣土地，產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)制上的短視行為等。劉順義[20]也分析中國地方政府在初級(jí)政治市場(chǎng)、政策供給市場(chǎng)和政策執(zhí)行市場(chǎng)中的屆別機(jī)會(huì)主義傾向的經(jīng)濟(jì)行為。(2)地方政府的競爭機(jī)會(huì)主義，汪偉全[21]認(rèn)為地方政府不少競爭行為表現(xiàn)為追求自身利益最大化的機(jī)會(huì)主義行為，如橫向博弈視角下的基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)、優(yōu)惠政策的過度供給，縱向博弈視角下的制度創(chuàng)新的行為偏差、財(cái)政稅收的“兩面人”策略、經(jīng)濟(jì)增長速度的逆向選擇等。(3)地方政府的維穩(wěn)機(jī)會(huì)主義，清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系社會(huì)發(fā)展課題組[22]曾指出，在解決社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的原則上，一些政府部門存在著一種明顯的“機(jī)會(huì)主義”傾向；于建嶸[23]分析了中國信訪制度運(yùn)行實(shí)踐中的機(jī)會(huì)治理；劉德海[24]運(yùn)用演化博弈理論建立了地方政府部門與社會(huì)弱勢(shì)群體之間的演化博弈模型，指出地方政府部門機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致的群體性突發(fā)事件呈現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢(shì)。王郅強(qiáng)[25]認(rèn)為，政府解決群體性事件一般有三種行為模式：一是采取漠視、不予理睬的態(tài)度和行為；二是濫用強(qiáng)力壓制群體性事件，或限制媒體以掩蓋真相；三是無原則的妥協(xié)；這三種行為模式有著強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義傾向。

(三)政府機(jī)會(huì)主義的生成解釋

關(guān)于政府機(jī)會(huì)主義行為生成原因的解釋，研究者們一般都借助了經(jīng)濟(jì)學(xué)中解釋經(jīng)濟(jì)人機(jī)會(huì)主義的框架，即“委托—代理”框架。劉泰洪[7]、高旭[9]、陳薇[12]、王偉麗[26]、黃木[13]等都認(rèn)為在中國的政治實(shí)踐場(chǎng)景中，中央與地方是一種事實(shí)上的“委托—代理”關(guān)系，所以，“委托—代理”框架也適用于對(duì)中國地方政府機(jī)會(huì)主義行為生成的解釋。與此同時(shí)，還有更多學(xué)者探討了中國地方政府機(jī)會(huì)主義行為生成的“制度原因”。容志[27]指出，就現(xiàn)有的中國政府體制來說，影響地方政府行為的制度因素主要包括任期制度、考核機(jī)制、監(jiān)督制度。高旭[9]認(rèn)為，轉(zhuǎn)型時(shí)期我國政府機(jī)會(huì)主義行為高發(fā)的制度性誘因主要表現(xiàn)為：(1)黨政雙軌下的條塊分割結(jié)構(gòu)；(2)地方人事管理制度；(3)制度供給不足與制度權(quán)威匱乏。陳天祥[14]更為細(xì)致地分析了官員機(jī)會(huì)主義行為的體制、制度根源：(1)多層級(jí)龐大的政府組織結(jié)構(gòu)和集權(quán)化的體制造成的信息不對(duì)稱性；(2)科層制發(fā)育不良，管理的規(guī)范化程度低；(3)轉(zhuǎn)型時(shí)期的制度供給不足；(4)績效考核的結(jié)果導(dǎo)向和自上而下的壓力型體制；(5)問責(zé)機(jī)制的缺陷。

(四)政府機(jī)會(huì)主義的后果描繪

關(guān)于政府機(jī)會(huì)主義帶來的后果與影響，高旭[9]指出，官員投機(jī)會(huì)削弱執(zhí)政黨、政府和現(xiàn)有法律制度的權(quán)威；李婧[8]認(rèn)為，政府機(jī)會(huì)主義會(huì)侵蝕社會(huì)大眾的規(guī)則意識(shí)、制度意識(shí)和法治意識(shí)，促使?jié)撘?guī)則盛行，不利于中國社會(huì)轉(zhuǎn)型和全面深化改革的推進(jìn)；汪偉全[21]認(rèn)為政府機(jī)會(huì)主義行為致使公共政策不穩(wěn)定、不連續(xù)、不統(tǒng)一，危害政府法治；王偉麗[26]也表明，政府機(jī)會(huì)主義會(huì)導(dǎo)致政府治理失序、公信力下降；楊攀[28]將政府機(jī)會(huì)主義的危害主要?dú)w結(jié)為：滋生腐敗、造成資源浪費(fèi)、加劇經(jīng)濟(jì)與社會(huì)危機(jī)、損害政府的政績與公共形象。吳江[6]在一次調(diào)查中問及“機(jī)會(huì)主義行為會(huì)造成哪些不良后果”，讓受訪者(1127人)選出最嚴(yán)重的一項(xiàng)后果時(shí)，“使國家政策被扭曲”被選擇的次數(shù)最多，占21.4%；“被公眾恥笑，降低公信力”和“助長形式主義作風(fēng)”分別占12.0%；選擇“浪費(fèi)資源，勞民傷財(cái)”的人數(shù)最多，占50.8%；選“使官員不愿在日常應(yīng)做的工作上用心”的僅占8.7%。劉壽明[29]分析了實(shí)際上作為一種公共行政權(quán)力代理人機(jī)會(huì)主義行為的“政績工程”的后果。(1)政治后果：造成政府合法性、信任危機(jī)；導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”，不良政風(fēng)的惡性循環(huán)；政府成本大大增加，行政效率嚴(yán)重低下。(2)經(jīng)濟(jì)后果：宏觀調(diào)控失靈，政策得不到有效的貫徹執(zhí)行，造成經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩；社會(huì)稀缺資源的浪費(fèi)；公共產(chǎn)品次品、廢品和公害品的出現(xiàn)；政府債務(wù)增加，地方財(cái)政不堪重負(fù)。(3)社會(huì)后果：敗壞誠實(shí)守信的社會(huì)風(fēng)氣；破壞社會(huì)道德的建設(shè)。

四、中國地方政府機(jī)會(huì)主義研究：推進(jìn)空間

總體來看，上述研究對(duì)政府機(jī)會(huì)主義概念理解、政府機(jī)會(huì)主義行為的類型與表現(xiàn)形式劃分、政府機(jī)會(huì)主義行為生成原因的解釋以及政府機(jī)會(huì)主義行為的后果與影響的分析，可以幫助我們把握政府機(jī)會(huì)主義行為的基本輪廓，為我們開展政府機(jī)會(huì)主義行為研究提供了基本的視角、思路以及知識(shí)啟示。但是我們發(fā)現(xiàn)政府機(jī)會(huì)主義行為研究還是有推進(jìn)空間。

其一，研究者們當(dāng)前還沒有對(duì)政府機(jī)會(huì)主義形成明確清晰的界定，一般都將領(lǐng)導(dǎo)干部機(jī)會(huì)主義或官員機(jī)會(huì)主義、官場(chǎng)機(jī)會(huì)主義、政府機(jī)會(huì)主義都宏闊地涵括到政府機(jī)會(huì)主義范疇之中。從邏輯上講，雖然政府機(jī)會(huì)主義的行為主體從“市場(chǎng)中的企業(yè)與個(gè)人”轉(zhuǎn)為“政府、領(lǐng)導(dǎo)干部與官員”，政府機(jī)會(huì)主義還是具備機(jī)會(huì)主義的基本屬性與特征的，但政府機(jī)會(huì)主義的獨(dú)特性有待進(jìn)一步挖掘，而且如何界定政府機(jī)會(huì)主義行為與政府合理的自主性行為、創(chuàng)新行為以及腐敗行為的邊界，如何有效區(qū)分“機(jī)會(huì)主義性”與“靈活性”“自主性”“創(chuàng)新性”“腐敗性”之間的差別也是當(dāng)前研究沒有涉及的。

其二，研究者們當(dāng)前基于不同的觀察思考視角形成了不同的政府機(jī)會(huì)主義類型與表現(xiàn)形式劃分，但比較混亂，而且由于在現(xiàn)代政治社會(huì)，政府職能及其行動(dòng)領(lǐng)域、空間已經(jīng)有了極大的擴(kuò)張，政府在任何領(lǐng)域、空間中都可能機(jī)會(huì)主義式行動(dòng)，這致使政府機(jī)會(huì)主義的表現(xiàn)形式更加多變、復(fù)雜，難以把握，增加了以一種更宏闊的視角統(tǒng)合或整合細(xì)化、碎化、散化的政府機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)形式的難度，所以，尋求一種更宏闊的視角統(tǒng)合或整合細(xì)化、碎化、散化的政府機(jī)會(huì)主義表現(xiàn)形式是繼續(xù)完善、補(bǔ)充、深化政府機(jī)會(huì)主義研究的可行選擇，也正好凸顯對(duì)政府機(jī)會(huì)主義進(jìn)行類型分析的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

其三，大多數(shù)研究者選擇從一種制度視角出發(fā)解釋政府機(jī)會(huì)主義的生成，制度供給不足或者制度的權(quán)威性不足以及制度設(shè)計(jì)的偏差、漏洞都成為誘發(fā)政府機(jī)會(huì)主義的重要因素甚至是首要因素，在中國，集權(quán)體制、壓力型體制、科層制、“威權(quán)彈性”等體制性因素以及在上述體制限定下的任期制度、任職制度、考核制度、人事制度、監(jiān)督制度等制度性因素是經(jīng)常獨(dú)立或聯(lián)合地出現(xiàn)在對(duì)政府機(jī)會(huì)主義生成機(jī)理的解釋中，而在從特定制度視角出發(fā)尋求對(duì)政府機(jī)會(huì)主義生成機(jī)理的解釋成為一種共識(shí)之余，鑒于制度的多元構(gòu)成以及制度之間的關(guān)聯(lián)性，到底何種制度的供給不足或權(quán)威性不足以及偏差、漏洞能最大限度地誘發(fā)政府機(jī)會(huì)主義，或者說不同制度之間是如何共同作用于政府機(jī)會(huì)主義的生成的等問題并沒有獲得充分關(guān)注。所以我們?cè)谕七M(jìn)關(guān)于中國地方政府機(jī)會(huì)主義研究過程中，除了以一種“分立”或“并聯(lián)”視角解釋不同的體制、制度單元如何作用于地方政府機(jī)會(huì)主義生成的同時(shí)，還努力以一種“串聯(lián)”的視角，尋求對(duì)地方政府機(jī)會(huì)主義生成的“制度鏈”解釋。

其四，雖然制度視角的政府機(jī)會(huì)主義生成機(jī)理解釋成為大多數(shù)研究者的選擇，但也應(yīng)該有解釋政府機(jī)會(huì)主義生成的其他取向，即是說，除了從特定制度視角出發(fā)，還可以從其他維度出發(fā)尋求對(duì)地方政府機(jī)會(huì)主義生成機(jī)理的更豐富、更全面、更完整、更立體的解釋。比如，在當(dāng)前中央倡導(dǎo)“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事”以及政策試驗(yàn)成為中國國家治理的基本環(huán)節(jié)與工具的情景下，容錯(cuò)機(jī)制和政策試驗(yàn)是否會(huì)為地方政府機(jī)會(huì)主義生成創(chuàng)設(shè)出新的制度空間？這也是極具現(xiàn)實(shí)質(zhì)感的研究選擇。

其五，當(dāng)前研究都從一種負(fù)面與消極向度看待政府機(jī)會(huì)主義行為帶來的后果與影響，那么，是否完全無法從政府機(jī)會(huì)主義行為中發(fā)掘出一些正面與積極的要素，是否存在為政府機(jī)會(huì)主義行為適當(dāng)辯護(hù)的可能，這些都有待于進(jìn)一步的思考和研究。

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