業(yè)主委員會制度與城市居民自治的關(guān)系研究

摘 要 業(yè)主委員會制度，為一類與所有業(yè)主公共事務(wù)管理工作相關(guān)的法律制度，而城市居民委員會，它是一種傳統(tǒng)的基層群眾性自治組織，二者對于城市的和諧社會建設(shè)有著不同程度的重要意義。但在實踐中，由于業(yè)主委員會缺乏代表業(yè)主參與訴訟的主體地位，出現(xiàn)業(yè)主維權(quán)難等問題，因此，深度解讀業(yè)主委員會與城市居民自治兩者間的相關(guān)性，能夠探尋出一個處理業(yè)主委員會與城市居民委員會間現(xiàn)存問題之雙贏路徑就顯得十分必要。

關(guān)鍵詞 業(yè)主委員會制度 居民委員會制度 城市居民自治 業(yè)主自治

作者簡介：榮川豆，陜西省銅川市耀州區(qū)人民檢察院新區(qū)檢察室，科員，主要從事民行工作。

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.321

業(yè)主委員會制度，實質(zhì)上是指定物業(yè)管理區(qū)段中的所有業(yè)主，依照相關(guān)法律法規(guī)選舉生成的業(yè)主委員會，進(jìn)行實現(xiàn)對所有業(yè)主公共事務(wù)進(jìn)行管理的一類法律制度。不可否認(rèn)，業(yè)主委員會制度能夠起到實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)居民自治的作用。但是，在我國現(xiàn)有的居民自治制度中，無論沿襲多年的城市居民委員會制度，抑或新起的業(yè)主委員會制度都不能夠很好的發(fā)揮民主自治的作用。而事實上，在司法實踐中需要即時解決的物業(yè)管理糾紛是相當(dāng)多的。因此，探究業(yè)主委員會與城市居民自治的關(guān)系是頗具理論意義與現(xiàn)實意義的。

一、我國業(yè)主委員會制度運行現(xiàn)狀

業(yè)主委員會，也被叫做居住小區(qū)物業(yè)管理委員會，其是小區(qū)中產(chǎn)權(quán)人、使用人在產(chǎn)權(quán)人大會選舉過程中形成的，能代表該物業(yè)區(qū)域中產(chǎn)權(quán)人、使用人主體權(quán)益的物業(yè)管理主體。 從法律視角出發(fā)，業(yè)主委員會作為業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其主要負(fù)責(zé)業(yè)主大會決定的具體事務(wù)的執(zhí)行與管理。在本世紀(jì)初期，我國相關(guān)部門頒布了《物業(yè)管理條例》，首次在行政法規(guī)級別的規(guī)范性法律文件中使用了“業(yè)主委員會”一詞，進(jìn)而在法律層面上創(chuàng)建了中國的業(yè)主委員會制度。

（一）我國業(yè)主委員會

我國法律理論界普遍對業(yè)主委員會做出如下定義，即其是物業(yè)管理區(qū)域中的業(yè)主群體，結(jié)合業(yè)主大會議事相關(guān)規(guī)則，通過選舉而產(chǎn)生并維護(hù)、代表所有業(yè)主主體利益的基層群眾自治組織。業(yè)主委員會是業(yè)主大會的常務(wù)機(jī)構(gòu)及建筑區(qū)劃內(nèi)建筑物的管理機(jī)構(gòu)。法律規(guī)定業(yè)主委員會的性質(zhì)，它既不是法人，也不是獨立的非法人組織（非法人團(tuán)體）而僅僅是特定的民事主體，即業(yè)主團(tuán)體的代表機(jī)構(gòu)。在《物業(yè)管理條例》中，業(yè)主委員會被定義為是業(yè)主大會的主要運行機(jī)構(gòu)，而對于業(yè)主委員會的法律地位和性質(zhì)的定性十分模糊，在理論界也有不同表述，顯然法律并未明確賦予業(yè)主委員會代表全體業(yè)主參與訴訟的主體資格。

（二）業(yè)主委員會的職責(zé)及其與業(yè)主大會的關(guān)系

結(jié)合《物業(yè)管理》中的相關(guān)內(nèi)容，業(yè)主委員會業(yè)務(wù)在運行過程中主要承擔(dān)的職責(zé)有：匯集相關(guān)人員并召開業(yè)主大會，對物業(yè)管理工作運行實況做出詳細(xì)報告；全權(quán)代表業(yè)主和業(yè)主大會，聘用具有一定社會資質(zhì)的物業(yè)管理服務(wù)企業(yè)簽訂物業(yè)服務(wù)合同；及時了解業(yè)主、物業(yè)使用人的意見和建議，監(jiān)督和協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)并簽署相關(guān)合同條約；監(jiān)管合同中各規(guī)定的實施情況等。

業(yè)主大會是由同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)的建筑物區(qū)分所有權(quán)人，實質(zhì)上就是業(yè)主參加構(gòu)成的會議機(jī)構(gòu)，其通過會議的方式進(jìn)行運轉(zhuǎn)，是同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)所有業(yè)主組成的自治機(jī)構(gòu)，是同一物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，其所作出的決定對全體業(yè)主具有約束力，同時對業(yè)主委員會也具有約束力。因此，根據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定，我國《物業(yè)管理條例》將業(yè)主委員會規(guī)定為業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。雖然業(yè)主委員會也能做出有關(guān)物業(yè)管理的意思表示，但這都是以業(yè)主大會的授權(quán)為前提和實現(xiàn)物業(yè)管理的需要，類似于公司法中股東會與董事會的關(guān)系。這樣規(guī)定并不必然約束了業(yè)主委員會的活動空間，業(yè)主委員會可以在業(yè)主大會的授權(quán)及按管理規(guī)約的規(guī)定行使自身職責(zé)。因此，相對于業(yè)主大會的意思決定機(jī)構(gòu)而言，業(yè)主委員會僅是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)及日常管理機(jī)構(gòu)。業(yè)主委員會應(yīng)向業(yè)主大會及業(yè)主負(fù)責(zé)并報告工作，受業(yè)主大會及業(yè)主的監(jiān)督，以保證業(yè)主自治機(jī)構(gòu)的有效運作。因此，在我國，業(yè)主委員會就是業(yè)主大會的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

大體上分析，業(yè)主與業(yè)主委員會兩者在發(fā)展過程中重點關(guān)注如下兩方面問題：（1）住宅維護(hù)、檢修與相關(guān)服務(wù)項目；（2）小區(qū)的公共事務(wù)，包括如何設(shè)置物業(yè)小區(qū)的公共活動場所和設(shè)備，如何維護(hù)小區(qū)治安，如何制定公共費用標(biāo)準(zhǔn)，及對業(yè)主委員會自身的各類意見與建議等。維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益，是業(yè)主委員會將自體職責(zé)有效發(fā)揮的重要形式之一。

（三）我國業(yè)主委員會的運行現(xiàn)狀及面臨的困境

業(yè)主委員會在組建方面時常舉步維艱，目前成立業(yè)主委員會的小區(qū)在所有物業(yè)小區(qū)中所占比例很小，而且各個地區(qū)發(fā)展業(yè)主委員會的數(shù)量也很不均衡；業(yè)主委員會建立以后，在實際運作中也飽受挫折，維護(hù)業(yè)主的合法權(quán)益乃業(yè)主委員會的主要職責(zé)，但在實際運作中，業(yè)委會維權(quán)的成功率非常低，據(jù)統(tǒng)計，目前70%以上的小區(qū)都存在維權(quán)難的問題。很多業(yè)委會在與開發(fā)商和物業(yè)公司的對抗中，甚至出現(xiàn)了暴力沖突的現(xiàn)象。業(yè)委會的居民參與也嚴(yán)重不足，其成員構(gòu)成多為老、弱、病類居民；此外，業(yè)主對業(yè)委會成員行使權(quán)力方面多為不滿的現(xiàn)象也很普遍。根據(jù)業(yè)主委員會目前的運行情況，不難看出，其所存在的問題主要有以下幾個方面：

第一，業(yè)主委員會組建艱難。召集符合法定人數(shù)的業(yè)主參加業(yè)主大會十分不易，而業(yè)主委員會又由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，加之，大部分業(yè)主因互不了解相熟而敷衍了事的行使或放棄選舉權(quán)，故而使業(yè)主委員會的組建變得異常艱難。

第二，業(yè)主委員會的職、權(quán)、責(zé)界定失衡。很多本應(yīng)由業(yè)主大會決定的事務(wù)最后都由業(yè)主委員會代為決定并執(zhí)行，使得業(yè)主委員會擔(dān)任裁判員與運動員雙重角色，致使業(yè)主委員會的職、權(quán)、責(zé)界定不清。

第三，業(yè)主委員會權(quán)利行使?fàn)顩r令人堪憂。現(xiàn)實中的業(yè)主委員會行使權(quán)利時或濫用權(quán)利或完全擱置。

第四，居民參與不足。目前新建的小區(qū)中，有些業(yè)主對小區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心，主要表現(xiàn)為：一方面，不關(guān)心業(yè)主委員會的工作，而存在更多的是搭便車的心理；另一方面，對業(yè)主委員會的工作橫加指責(zé)，這往往挫傷了投入大量精力和熱情于業(yè)主委員會工作的業(yè)主。

二、我國城市居民委員會制度存在的問題

我國城市居民委員會是基層群眾性自治組織，它在民主政治、市場經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展及城市治理中承載著巨大的社會功能，發(fā)揮著不可替代的作用。

居民委員會要實現(xiàn)其管理職能，需有三個基礎(chǔ)：一是政府支持，主要體現(xiàn)在“良法的制定與執(zhí)行”等方面；二是社區(qū)工作，主要是居民及其他組織對居委會工作的參與；三是居委會自身、即工作人員的自治與法律意識等綜合素質(zhì)等。只有三者合理配置，良性互動，居委會的管理居民自治之功能才能充分發(fā)揮出來。然而，實然與應(yīng)然之間總是差距較大，居委會的管理現(xiàn)狀并不理想， 其在運行中面臨著重重困境：（1）居民委員會缺乏“群眾自治”的可操作性和可行性。（2）居民委員會委員缺乏與社區(qū)居民的直接權(quán)利義務(wù)的關(guān)聯(lián)性和代表性。（3）在接受監(jiān)督制約層面，居民委員會作為一個管理居民自治的組織，缺乏配套的監(jiān)督制約機(jī)制。 （4）居民自治法制建設(shè)中現(xiàn)行法制體系嚴(yán)重之后于居民自治實踐。其總體上還處在主要依靠政策法規(guī)運作的階段。 （5）居民委員會濫用自治權(quán)。常常超越居民，而以管理者自居。 （6）業(yè)主自治是居民自治的一種重要形式，然而二者的關(guān)系至今仍未理順。

三、將業(yè)主自治納入居民自治之構(gòu)想

現(xiàn)行法律將業(yè)主委員會、居民委員會均確立為自治組織，其二者有著同樣的致力于居民自治的功能及目的，但由于種種原因和障礙，二者又不能很好的發(fā)揮其自治功能，因而，重新確立居委會的法律地位，優(yōu)化業(yè)委會和業(yè)主大會的結(jié)構(gòu)體系，進(jìn)而將其納入到居委會的自治體系中，實現(xiàn)二者的一體化，已顯得十分必要：

（一）澄清居委會的性質(zhì)及職能

明確居委會的法律地位與性質(zhì)。能動發(fā)揮其監(jiān)督和制約雙作用，這樣一來，消除了業(yè)委會與居委會同作為自治組織而具有平等地位的情況，便于將其納入居委會的自治體系。

（二）改革居委會體制，將業(yè)委會納入居委會自治體系

將業(yè)委會納入居委會自治體系，一方面，避免了業(yè)委會無人指導(dǎo)與監(jiān)管的尷尬局面，發(fā)揮其在所屬小區(qū)的自治功能，更好的維護(hù)業(yè)主權(quán)利，服務(wù)于居民，另一方面，使居委會有了下一級的自治管理對象，豐富居委會工作內(nèi)容中的自治事項，使其在自治方面有事可做?？蓪⒛軌蜣D(zhuǎn)讓的事務(wù)，以有償方式盡可能地轉(zhuǎn)讓給社區(qū)服務(wù)站和社會組織。從而弱化職能行政化的傾向，加強(qiáng)自治職能。

（三）提高居民參與意識，加強(qiáng)居民參與體制改革

一是將志愿精神發(fā)揚出來，重視并加大社區(qū)志愿者團(tuán)隊的建設(shè)力度，采用宣傳教育等形式去培養(yǎng)居民參與意識與主動性，舉辦各類能夠增強(qiáng)居民歸屬感的活動；二是認(rèn)真做好居民參與體制的革新，采用多樣渠道將居民參與整合至制度化線路。持續(xù)完善社區(qū)居委會直選體制，以社區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀為基點，革新并健全居民參與決策體制，拓展居民參與的業(yè)務(wù)范疇，可以居民會議、社區(qū)領(lǐng)袖的培養(yǎng)等為基礎(chǔ)，摸索民主自治、民主管理及居委會和業(yè)委會規(guī)范管理的新方法。

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