行政信息公開的適格性與公民知情權(quán)的衡平關(guān)系

摘 要 本文首先從相關(guān)理論進(jìn)行分析，對(duì)行政信息公開制度發(fā)展概括、行政信息公開的適格性簡析、公民知情權(quán)的分析，為后期分析奠定理論基礎(chǔ)，其次分析百白破事件行政信息公開的適格性與公民知情權(quán)問題，最后提出行政信息公開與公民知情權(quán)衡平關(guān)系的構(gòu)建措施，要完善行政信息公開法律制度，保障現(xiàn)有制度落實(shí)；構(gòu)建知情文化，保障公民知情權(quán)；擴(kuò)展知情渠道，提高本文的實(shí)際研究水平。

關(guān)鍵詞 行政信息公開 適格性 知情權(quán) 衡平關(guān)系

作者簡介：丁林偉，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，研究方向：法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.317

行政信息公開是指各種行政主體在行使行政權(quán)力的過程中，根據(jù)相關(guān)法律程序，向公眾或特定公民開放行政信息?？偠灾菍⑿姓畔V而告之的制度。公民知情權(quán)是一種“知道”的權(quán)利，即知悉權(quán)。公民知情權(quán)大致可認(rèn)為，是公民對(duì)國家制定的政策、政府信息和與公民利益密切相關(guān)的重要社會(huì)事件的權(quán)利。

一、行政信息公開制度理論分析

（一）行政信息公開制度發(fā)展概括

1.國外發(fā)展概況

國際上來看，行政信息公開制度起源于1766年瑞典的《新聞自由法》。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和第二次世界大戰(zhàn)之后，西方國家政府的行政模式由消極行政向積極行政轉(zhuǎn)變。在此趨勢(shì)下，政府行政權(quán)力日益膨脹，行政權(quán)力在國家權(quán)力架構(gòu)中日益占據(jù)中心地位。因此，隨著新一輪民主運(yùn)動(dòng)的興起，行政公開立法作為保障公民民主權(quán)利的重要手段也應(yīng)運(yùn)誕生。

2.國內(nèi)發(fā)展概況

我國行政信息公開這個(gè)概念最早可以溯及到1988年中央書記處會(huì)議和1989年時(shí)任國務(wù)院總理李鵬發(fā)表的政府工作報(bào)告中提出相關(guān)行政信息公開的概念，當(dāng)時(shí)被稱為“辦事公開”，“公開”的最大目的便是讓各級(jí)政府的權(quán)力嚴(yán)格遵守法律規(guī)范并且要置于人民監(jiān)督之下。而后在90年代相當(dāng)長的時(shí)間里，中央領(lǐng)導(dǎo)人都紛紛先后提出關(guān)于行政信息公開的看法，我國行政信息公開制度建設(shè)也初步走上正軌，最具代表性的成就便是2008年5月1日起正式施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》。這可謂是我國行政信息公開制度立法的標(biāo)志性成就，也是保障公民知情權(quán)的一項(xiàng)重要舉措。從行政信息公開的脈絡(luò)分析得出，我國行政信息公開走的是自上而下的道路，一言以蔽之就是政策導(dǎo)向型路線。

（二）行政信息公開的適格性簡析

適格性是訴訟法上經(jīng)常談到的話題，比如說證據(jù)適格，當(dāng)事人適格等等概念，其本質(zhì)是具備一種資格。行政信息公開的適格性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒吳經(jīng)熊教授的“法律三度論”來解讀。

1.時(shí)間度的適格要素

時(shí)間度要求行政信息公開遵循一定的時(shí)限，如果超出時(shí)限要件，那么行政信息公開就屬于程序瑕疵，公民就有權(quán)為此保護(hù)其正當(dāng)權(quán)益。我國政府信息公開條例第三十三條規(guī)定體現(xiàn)了關(guān)于行政信息公開的監(jiān)督機(jī)制，即行政主體不履行依法公開信息的義務(wù)，公民可以予以監(jiān)督。

2.空間度的適格要素

空間度要求行政信息公開的范圍界限必須清晰明白，從“有限權(quán)力原則”來看，政府公布信息既不能大而化之，泛泛而談，也不能匿影藏形，墨守信息“死角”。行政信息公開既要受到法律的限制，也要受到相應(yīng)公民知情權(quán)的限制。我國政府信息公開條例分橫向與縱向角度來明確行政信息主動(dòng)公開的情形。

3.事實(shí)度的適格要素

事實(shí)度要求行政信息的公開必須以客觀事實(shí)為基礎(chǔ)，信息的公開要全面、徹底與透明，從而充分保障公民的知情權(quán)利。在尊重事實(shí)的基礎(chǔ)上，我認(rèn)為行政信息的公開也需要考慮行政合理性原則，這對(duì)行政主體的公信力提出更高要求，行政信息公開除了合法以外，也要合乎人之常情，符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律，在社會(huì)輿論中禁得起評(píng)價(jià)。如果行政信息公開做到客觀，合法，合理，那么公民自然就會(huì)肯定政府的權(quán)威，行政行為的公定力與執(zhí)行力等就會(huì)得到切實(shí)提高。

二、公民知情權(quán)的分析

知情權(quán)首先在美國被提出。在1945年，美聯(lián)社的一位新聞編輯肯特·庫珀呼吁美國政府“尊重公眾的知情權(quán)”，并且積極主張將知情權(quán)上升到憲法性權(quán)利。此后，美國聯(lián)邦最高法院通過裁判保障了公民知情權(quán)，美國國會(huì)在1966年通過《情報(bào)自由法》來明確規(guī)定了公民知情權(quán)，此外，美國于1974年制定的《聯(lián)邦隱私權(quán)法》和于1976年制定的《陽光下的政府法》等法案中均涉及知情權(quán)保護(hù)的問題。

我國由于行政秘密主義盛行之久，在過去很長一段時(shí)間里人民并不享有知情權(quán)的相關(guān)保障，對(duì)國家行政信息了解及參政情況處于置身事外的尷尬局面。但隨著國家治理能力和治理水平的提高，我國社會(huì)主義政治民主化進(jìn)程加快，我國公民對(duì)行政信息的知悉程度也進(jìn)一步提高。再者，我國公民知情權(quán)也可以從《中華人民共和國憲法》中尋找到一些憲法基礎(chǔ)，《憲法》第二條就明確了人民當(dāng)家做主的原則，人民可以廣泛地參與到國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等各類事務(wù)管理中來。所以我們可以合理推斷出公民知情權(quán)也是對(duì)人民當(dāng)家做主的一種回應(yīng)，理應(yīng)得到法律保障。

三、百白破事件行政信息公開的適格性與公民知情權(quán)問題分析

百白破問題疫苗事件定性來看是一則藥品造假案件，由于問題疫苗牽涉使用者生命健康等權(quán)利，其影響范圍之廣，危害程度之深，已然引起全國范圍內(nèi)的高度關(guān)注，可以說此重大社會(huì)事件已經(jīng)涉及到公民知情權(quán)問題。長春長生公司和武漢生物公司的疫苗問題在2017年11月已初見端倪，2017年11月3日原國家食品藥品監(jiān)督管理總局就已經(jīng)發(fā)布公告，其中就提到長春長生公司和武漢生物公司生產(chǎn)的一批百白破疫苗效價(jià)指標(biāo)不符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。此外，在此公告發(fā)布前，原國家食品藥品監(jiān)管總局就不合格疫苗的處置問題對(duì)相關(guān)省市作出要求。在百白破疫苗問題之后，長春長生公司再被曝出生產(chǎn)的狂犬病疫苗造假問題。至此，關(guān)于疫苗造假事件便為公眾所知悉。

（一）制度不完善，落實(shí)不到位

我國法律明確對(duì)于知情權(quán)的保障是分散在許多部門法之中的，或者散落在效力更低的法規(guī)、規(guī)章等文件中。比如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》則確認(rèn)保護(hù)消費(fèi)者的知情權(quán)。《保險(xiǎn)法》也確立保護(hù)保險(xiǎn)者的知情權(quán)。而公眾對(duì)行政信息的知情，國家僅以《政府信息公開條例》來規(guī)范?？梢缘贸鑫覈壳安⑽创_立一部專門保障公民知情權(quán)的法律，而且在保障知情權(quán)方面只重視對(duì)私權(quán)利的知情保障，對(duì)公權(quán)力的知情保障則寥寥無幾。在本次案例當(dāng)中關(guān)于百白破疫苗問題通報(bào)過程中關(guān)于其行政處罰決定書的信息公開情況，在行政處罰決定書中，吉林省食品藥品基督管理局對(duì)于百白破問題疫苗一案已經(jīng)于2017年10月27日予以立案調(diào)查，但在時(shí)隔8個(gè)月長春長生生物科技有限公司公告稱并沒有收到立案調(diào)查通知書。而且在吉林省藥監(jiān)局行政處罰公示欄中，《2018年第六期食品藥品行政處罰案件信息公開表》顯示：對(duì)長春長生生物科技有限公司的行政處罰決定書的編號(hào)是吉食藥監(jiān)藥行政處罰[2017]16號(hào)，但簽發(fā)日期是2018年7月18日。除此以外，與長春長生公司一同被查的武漢生物公司于2018年5月29日被武漢市食品藥品監(jiān)督管理局依照《藥品管理法》有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)武漢生物公司作出沒收違法所得與罰款的行政處罰決定，但行政處罰決定書至今尚未公布。從這次疫苗事件來看，社會(huì)上關(guān)于疫苗的謠言層出不窮，對(duì)國民日常生活帶來負(fù)面影響，這就是信息不對(duì)稱、不準(zhǔn)確的后果。這也反映出行政信息公開的流程與制度建設(shè)“任重而道遠(yuǎn)”。

（二）知情權(quán)文化的薄弱

我國憲法學(xué)大家張千帆教授對(duì)近代中國憲政史總結(jié)道：“所有這些憲法制度都未能獲得實(shí)施，而其中一個(gè)重要原因就是憲法制度沒有一種憲政文化的支持。”同樣，我國公民知情權(quán)與行政信息公開存在的矛盾問題也是缺少一種知情權(quán)文化的支持。一方面，行政主體對(duì)于行政信息的公開“不顯山，不顯水”，行政機(jī)關(guān)人員意識(shí)仍舊受到行政機(jī)密主義的影響，還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部為了“烏紗帽”而對(duì)信息公布支支吾吾或者掩蓋隱藏真相，比如此次百白破疫苗事件中，武漢市武漢市食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)武漢生物公司的行政處罰決定書遲遲不公布就可以顯而易見了。另一方面，公民自身的權(quán)利意識(shí)仍舊淡薄，參與政治生活積極性不夠，相當(dāng)一部分供公眾對(duì)行政信息公開缺乏關(guān)注度，因?yàn)檫@是受到利己主義的影響，行政信息既然與自己沒有利害關(guān)系就沒有必要去關(guān)注了，故也就造成了“民可使由之，不可使知之”的社會(huì)狀態(tài)。正是由于知情權(quán)的權(quán)利主體和義務(wù)主體對(duì)知情權(quán)文化的構(gòu)建度不夠，才使得我國知情權(quán)制度建設(shè)“路曼曼其修遠(yuǎn)兮”。

在實(shí)際的行政信息公開過程當(dāng)中，相關(guān)部門并沒有有效發(fā)揮知情權(quán)文化的作用。對(duì)于長春長生公司的行政處罰信息公開情況來看，暴露了吉林省食品藥品監(jiān)督管理部門行政信息公開的兩大問題：一是為何2017年行政部門對(duì)該企業(yè)已經(jīng)立案，而該企業(yè)在2018年還不知情？二是根據(jù)行政處罰決定書的編號(hào)可以推定該處罰是2017年作出的，但為何經(jīng)過將近9個(gè)月的時(shí)間于2018年7月才簽發(fā)予以公開？對(duì)于武漢生物制品研究所有限責(zé)任公司的行政處罰信息公開來看，暴露了武漢市食品藥品監(jiān)督管理局行政信息公開的失當(dāng)問題。因此根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第十八條規(guī)定，政府公開行政信息的必要時(shí)限為20日。再者，在今年3月，原國家食品藥品監(jiān)管總局（現(xiàn)國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局）下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)食品藥品行政處罰案件信息公開實(shí)施細(xì)則的通知》明確提出：“食品藥品監(jiān)督管理部門適用一般程序作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)主動(dòng)公開行政處罰決定書。各級(jí)食品藥品監(jiān)管部門要主動(dòng)縮短行政處罰案件信息公開的工作時(shí)限，應(yīng)當(dāng)自行政處罰決定書送達(dá)之日起7個(gè)工作日內(nèi)公開行政處罰決定書?！蔽覈鴮?duì)于行政信息公開時(shí)限已經(jīng)作出具體規(guī)定，但吉林省和武漢市的食品藥品監(jiān)督管理局對(duì)于行政處罰信息的公開顯然不符合法定要件要求，而且更加不符合行政正當(dāng)程序原則。

（三）知情渠道的不完善

我國公民對(duì)行政信息公開的知情渠道大致有三種：政府主動(dòng)公布而知情、特定公民申請(qǐng)信息公開而知情以及新聞媒體的傳播而知情。從政府主動(dòng)公布來看，我國政府信息公開條例第十五條，對(duì)行政機(jī)關(guān)信息公開的渠道予以規(guī)定，通過肯定式列舉方式確定了：政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及電視、報(bào)刊、廣播等多種公開方式。此種情況在表面上雖然做到了信息公開，但實(shí)際操作中容易造成信息公開程序化、形式化的后果，信息公開這是淺層次的信息，公眾并不能了解到深層次的內(nèi)容。從特定公民申請(qǐng)信息公開來看，并不是知情權(quán)的行使一定會(huì)得到保障，知情權(quán)以外還有國家秘密、個(gè)人隱私等絕對(duì)權(quán)益需要保護(hù)，公民申請(qǐng)信息公開亦不得與這些絕對(duì)權(quán)利發(fā)生沖突。在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)也會(huì)濫用公務(wù)機(jī)密來對(duì)抗公民知情權(quán)，這就需要涉及到利益考量的過程，也是屬于公開與限制公開的平衡范疇問題。從新聞媒體的傳播來看，新聞媒體為了追求銷量與熱度，可能會(huì)將政務(wù)信息、社會(huì)事件失真報(bào)道出來，常常表現(xiàn)為大肆渲染負(fù)面消息，未將客觀情況公之于眾，還有錯(cuò)將國家機(jī)密而泄露出來等。這些情況帶來了信息公開的不對(duì)稱性、失真性等問題，容易滋生群眾的負(fù)能量情緒；容易引發(fā)“陰謀論”的傳播，使公眾不相信事件真相；甚者為國家?guī)聿豢晒懒康膿p失。此事件發(fā)生之后，在很長的時(shí)間里面，藥監(jiān)局及其相關(guān)部門，沒有一個(gè)完善的通知渠道，當(dāng)引起了一定的社會(huì)影響之后都是通過法律和公文的形式出現(xiàn)的，并沒有通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等各個(gè)方面的渠道進(jìn)行說明，因此知情渠道非常的不完善。

百白破問題疫苗事件充分暴露我國行政機(jī)關(guān)行政信息公開實(shí)踐中的一些問題，尤其是行政信息公開程序上的漏洞很明顯。學(xué)者孫笑俠就提到：“從公開的要求來看，程序活動(dòng)過程應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人、利害關(guān)系人及社會(huì)公眾公開進(jìn)行，并告知并保障其參加機(jī)會(huì)?！毙姓畔⒌墓_既是對(duì)行政權(quán)力的自我約束，也是對(duì)公民知情權(quán)的充分保障。無怪乎美國法學(xué)家戈?duì)柖≡谄洹斗烧軐W(xué)》一書中談到：“沒有事先通知其利益有可能因政府的決定而受到影響的人，一切其他程序權(quán)利便都可能毫無價(jià)值?！?/p>

四、行政信息公開與公民知情權(quán)衡平關(guān)系的構(gòu)建

從法的歷史發(fā)展規(guī)律來看，任何一項(xiàng)法律制度都從義務(wù)本位向著權(quán)利本位發(fā)展。故結(jié)合當(dāng)今我國全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略的角度來看，我們對(duì)于二者關(guān)系的選擇也應(yīng)當(dāng)以權(quán)利本位作為優(yōu)先考量因素，即衡平關(guān)系應(yīng)當(dāng)以公民知情權(quán)為本位，以行政信息公開為知情權(quán)的保障基礎(chǔ)。公民是知情權(quán)的權(quán)利主體，與此對(duì)應(yīng)的法律義務(wù)是行政信息公開。 行政信息公開從實(shí)然法角度分析得出是當(dāng)下我國政治、民主生活中不可或缺的成分，應(yīng)當(dāng)在實(shí)際操作中不斷去完善與規(guī)范，從而發(fā)揮信息公開切切實(shí)實(shí)的規(guī)制作用。公民知情權(quán)從應(yīng)然法角度分析可以得出是我國行政信息公開制度所要達(dá)到的理想高度，知情權(quán)的保障不應(yīng)該是空洞無序的，不應(yīng)該是束之高閣的，正是有公民知情權(quán)的前提存在下，行政信息公開法律制度才有價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，才會(huì)有信息公開法存在的終極理由的評(píng)判。因此，二者只有達(dá)到衡平關(guān)系，才會(huì)密不可分、相得益彰，才會(huì)有將“權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的可能。

（一）完善行政信息公開法律制度，保障現(xiàn)有制度落實(shí)

以行政信息公開為考量基礎(chǔ)，在立法上，由于目前《政府信息公開條例》法律位階過低，而且該條例已經(jīng)施行了十年，我國行政信息公開過程也已出現(xiàn)了諸多新問題與新矛盾，法律不應(yīng)當(dāng)明顯滯后于社會(huì)發(fā)展。再者，我國法律也規(guī)定對(duì)于已經(jīng)施行一段時(shí)間的行政法規(guī)處理結(jié)果就是要么被廢止，要么予以立法確認(rèn)。結(jié)合國際對(duì)于信息公開法典化的趨勢(shì)來看，我國也應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《信息公開法》，以法典化的形式可以更加全面規(guī)范信息公開的問題。在行政主體上，信息公開人員的素質(zhì)參差不齊，需要提高信息發(fā)布者的業(yè)務(wù)水平與業(yè)務(wù)能力。

另外要保障現(xiàn)有制度的落實(shí)。以打破平衡關(guān)系的責(zé)任追究機(jī)制為考量基礎(chǔ)，立法上，我國《行政訴訟法》中并未規(guī)定公民因申請(qǐng)信息公開而被拒絕的事由，而可以提起訴訟的權(quán)利，但就我國《政府信息公開條例》來看，公民對(duì)政府信息公開不服可以提出訴訟，這就體現(xiàn)出基本法與行政法規(guī)的矛盾之處，今后我國關(guān)于行政信息公開之訴也應(yīng)當(dāng)在專項(xiàng)立法中予以完善，明確法律追責(zé)的適用范圍。就行政主體而言，行政主體內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立起專門的信息公開監(jiān)督或?qū)彶闄C(jī)構(gòu)，通過事前信息公開的審查和事后的信息公開的監(jiān)督，雙重規(guī)范信息公開的流程，如果發(fā)現(xiàn)問題，行政責(zé)任可以追溯到個(gè)人，涉及犯罪應(yīng)移交到司法機(jī)關(guān)。就公民自身而言，公民因?yàn)樾姓黧w不履行或消極履行信息公開義務(wù)致使合法權(quán)益遭受到侵害，就可以提出侵權(quán)之訴；不僅如此，為了更好地保障公民知情權(quán)，公民可以擴(kuò)大信息公開之訴的適用情形。此外，如果公民故意扭曲行政公開的信息并且公開傳播，這類不正當(dāng)行使知情權(quán)的行為，行政主體也要予以追求責(zé)任，作出處罰，涉嫌違法犯罪，就需要刑法來進(jìn)行干預(yù)。

（二）構(gòu)建知情文化，保障公民知情權(quán)

以公民知情權(quán)為考量基礎(chǔ)，在立法上，雖然我國憲法中的一些條文映射出公民知情權(quán)的基本精神，但憲法中并未明確公民的知情權(quán)。所以有必要將知情權(quán)以公民基本權(quán)利的形式寫入我國憲法中。通過憲法的指導(dǎo)，為我國《信息公開法》的出臺(tái)奠定創(chuàng)制基礎(chǔ)。對(duì)于公民自身意識(shí)來看，我國公民應(yīng)當(dāng)投入知情權(quán)文化的建設(shè)中來，文化先行，為知情權(quán)的制度建設(shè)而奠定思想基礎(chǔ)。另外，國民需要進(jìn)一步提高參與政治生活的意識(shí)，關(guān)注政府信息的發(fā)布，打破“事不關(guān)己，高高掛起”的社會(huì)心態(tài)屏障，從而為我國的社會(huì)主義民主化進(jìn)程貢獻(xiàn)自己的力量。從知情渠道來看，新聞報(bào)道者要秉持客觀公正的態(tài)度來傳播真實(shí)、有效的信息，這樣有助于公民全面知悉政府信息，全面了解社會(huì)重大事件。國民對(duì)于行政信息的訴求也要樹立理性精神，提高信息鑒別的眼力和能力，不信謠，不造謠，客觀辯證地看待社會(huì)事件。

（三）擴(kuò)展知情渠道

公開渠道也有待進(jìn)一步改善，信息公開要尊重事實(shí)，全面依法合理地公開。在公布的信息上，行政信息公開標(biāo)準(zhǔn)并不明確，導(dǎo)致可以公開的政務(wù)信息與國家機(jī)密、個(gè)人隱私等存在沖突情況，故需要行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)利益平衡的甄別能力，落實(shí)以公開為原則，以不公開為例外的基本理念。

五、結(jié)語

盡管我國行政信息公開與公民知情權(quán)之間仍舊存在諸多急需解決的問題，但隨著我國行政體制、司法制度等全面深化改革，這些問題相信在未來架構(gòu)行政信息公開與公民知情權(quán)的衡平關(guān)系中予以進(jìn)一步完善。重視行政信息的公開，重視公民知情權(quán)的保障，從而達(dá)到人民民主的崇高理想。在新時(shí)代的號(hào)角下，彰顯民主精神，弘揚(yáng)法治文化。

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