司法責任制改革形勢下檢委會制度研究

朱躍鵬　先明瑩

摘 要 在現(xiàn)行司法體制改革的背景下，檢委會制度的存在有其必要性。當前，檢委會制度存在三方面的問題：第一，議事議案范圍單一；第二，檢委會定位與職責權限應在改革背景下進一步明晰；第三，需要進一步明確與檢察官聯(lián)席會議等制度的分工。為此，本文認為應從以下幾方面入手完善檢委會制度：一是要加強檢委會自身建設；二是要建立完備的檢委會標準化程序；三是要制定權力和責任相統(tǒng)一的考核管理機制。

關鍵詞 司法責任制 改革 檢委會制度

作者簡介：朱躍鵬，河南省靈寶市人民檢察院專職檢委會委員；先明瑩，河南省靈寶市人民檢察院研究室主任。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.299

隨著司法責任制改革，檢委會的職能作用也發(fā)生了相應的變化，檢察人員分類、檢察官獨立辦案等致使檢委會原有的運行機制不能適應新形勢的發(fā)展，因此，有必要梳理現(xiàn)行檢委會制度，進一步規(guī)范和完善，更好地適應司法責任制改革的需要，更好地履行檢察委員會職能、發(fā)揮檢察委員會作用。

一、司法責任制改革下基層檢委會存在的重要意義

首先，檢委會制度作為一種集體決策機制，能夠給當前的檢察官個人的辦案意見提供補充。員額檢察官辦案責任制倡導的是個人負責制，即員額檢察官在辦案過程的決定作用，有利于提升辦案效率，激發(fā)檢察官的辦案積極性。但檢委會制度是集體負責制，基于多名檢委會委員參加，從不同角度匯總信息、梳理信息，在多種意見中權衡比較，按照多數(shù)人意見，確保決策正確。與員額檢察官個人決定相比，檢委會更利于體現(xiàn)民主集中制，從而提高案件辦理質量。

其次，當前，人民群眾對司法公正有了更高的要求。新媒體時代也將大眾的眼光也將群眾的目光吸引到新型犯罪、涉眾型犯罪、高科技犯罪等犯罪領域，在案件辦理中，檢委會的集體決策制是一個必然的選擇。而目前面臨司法體制改革，員額檢察官的改革以專業(yè)化為主，所有員額檢察官都擁有較高的專業(yè)水準，還存在一個發(fā)展過程，在遇有社會關注的重大案件、證據(jù)認定和法律適用中存在分歧等情形時，還是需要檢委會集體討論決定。

最后，檢委會作為檢察機關內(nèi)部最高決策機構，為了防范風險、保障法律公正實施，在特定情況下對存在的問題進行集體研究把關，也是理性務實的選擇。

二、司法責任制改革形勢下現(xiàn)行檢委會制度存在的問題

（一）現(xiàn)行檢委會機制存在的問題

主要體現(xiàn)在以下三方面：一是議事議案范圍單一。高檢院頒布的《檢察委員會組織條例》中規(guī)定，檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題。但是沒有明確的標準來確定重大、疑難、復雜案件問題的標準。實踐中，一些承辦人為規(guī)避信訪等風險，將案件提交到檢委會討論，往往對檢委會制度產(chǎn)生不良影響。二是檢委會的議事程序有待于進一步規(guī)范。高檢院《關于改進和加強檢察委員會工作的通知》中要求：“在法定期限內(nèi)討論決定有關重大案件，各級人民檢察院檢察委員會可實行例會制度。”但在實踐中，絕大多數(shù)基層檢察院各類會議、學習任務很重，案件議題能專門開會討論，檢委會的學習制度和中心組學習相互搭車，因而檢委會的召開往往是臨時的，各委員往往沒有充分的時間作好會前準備，在討論時因不熟悉案件的事實和證據(jù)，議事質量難以保證。三是由于基層檢察機關檢委會會議程序不完善，甚至無法保證每半月舉行一次檢委會會議，討論案件和重大事項“臨時動議”情況較多，檢委會辦公室根本沒有審核案件的時間。

（二）改革背景下檢委會定位與職責權限有待于進一步明晰

檢委會作為業(yè)務指導機構，應該具備很強的專業(yè)性，但是在實踐中發(fā)現(xiàn)，基層檢察機關由于案多人少，檢委會的工作專職檢委會委員負責的更多。由于部分檢委會委員還有自己主責主業(yè)，造成了基層院檢委會只有專職委員負責。但是由于專職檢委會委員通常只有一到兩人，大部分工作精力放在提交案、事項的初審方面，需要進一步加強司法政策、法律法規(guī)和最新的立法、司法解釋等法律知識的學習，不能很好地發(fā)揮業(yè)務指導、監(jiān)督作用。

以員額檢察官制度保證辦案責任落實，是指通過對員額檢察官進行“放權”，加大其行使具有司法屬性的檢察職能的獨立性，真正實現(xiàn)案件的獨立辦理，承擔案件的終身責任，督促案件承辦人認真、審慎地行使司法權。但實際上對于檢委會與員額檢察官各自享有決定權的案件范圍，法律并沒有明確規(guī)定。在現(xiàn)有辦案環(huán)境下，絕大多數(shù)的案件都集中在基層檢察院，案多人少的矛盾和終身責任的壓力可能會導致員額檢察官不愿負責、害怕?lián)煻^多地將可能存在風險的案件提請檢委會討論決定，從而規(guī)避個人責任。

（三）需要進一步明確與檢察官聯(lián)席會議等制度的分工

最高人民檢察院要求建立和健全專家咨詢委員會等檢委會決策輔助機構，目的是完善檢委會咨詢制度，對檢委會決策能力進行補充。司法改革后，出現(xiàn)了員額檢察官聯(lián)席會議制度，也是用來解決疑難復雜案件，但是各自的研討范圍、相互的關系、標準、分工的不明晰，使得目前基層檢察院檢委會討論的案件中，很多都是先召開過檢察官聯(lián)席會議，增加司法成本，影響辦案效率。

三、完善檢委會規(guī)范化建設的建議和對策

（一）加強檢委會自身建設

通過設立專門的檢委會辦公室，同時選拔綜合素質過硬、業(yè)務能力較強的檢察干警負責檢委會辦公室工作，通過配齊配強檢委辦人員，提升檢委辦服務和保障檢委會工作的整體水平。其主要職責是：對需要提交檢委會討論的事項和案件進行初審；提出法律適用意見范圍，供檢委會委員討論時參考；督辦檢委會決定的落實情況；追蹤了解重特大和抗訴等案件的辦理；抓好檢委會決議的落實情況。要抓住檢察機關人員分類管理和內(nèi)設機構改革的契機，優(yōu)化整合檢委辦、案管辦和研究室等部門的職能和資源，建立新的檢委會業(yè)務管理部門。

（二）建立完備的檢委會規(guī)范化程序

第一，進一步明確檢委會議事范圍，并就提交檢委會討論決定的議題范圍作出明確具體的規(guī)定；第二，充分發(fā)揮檢委辦的過濾作用，對需要提交檢委會討論的案件和事項，由檢委辦進行初審，形成初步審查意見，最后連同審查意見一起報檢察長作出決定。

根據(jù)檢委會議題的不同屬性設置不同的議事程序。例如，在討論行政屬性的議題時，可以遵循現(xiàn)行檢委會的議事程序；而對重特大案件進行討論時，可以采用司法性的議事程序，即注重辦案人員對案件事實的親歷性和對案件事實和法律的判斷。這個過程要求檢委會委員更多地“親歷”案件，不能僅滿足于聽取案件匯報，必要時也要查閱案卷材料，對證據(jù)進行質證，甚至引入辯論機制，使司法性程序下的檢委會討論結果具備“準裁判”的效果，使檢委會在充分討論、發(fā)表意見的基礎上，做出科學的決定。建議增加檢委會會議的科技含量，要落實高檢院關于檢委會子系統(tǒng)運用，通過多媒體系統(tǒng)的演示，將檢委會轉變?yōu)閯討B(tài)的、立體的、雙向互動的模式，提升決策質效。

（三）制定權責相統(tǒng)一的考核管理機制

首先，要厘清檢委會委員和員額檢察官之間的權屬關系。司法責任制改革的重點，就是從原有的執(zhí)法辦案的檢察官隊伍中遴選出一批具有深厚的理論功底和豐富的辦案經(jīng)驗的優(yōu)秀檢察官，讓他們重回辦案一線，通過合理放權，將部分案件決定權交給辦案的員額檢察官，實現(xiàn)誰辦案誰決定、誰決定誰負責。在案件決策的程序性過程中，檢委會應履行指導和監(jiān)督的職權，通過適當授權，并給予辦案檢察官一定范圍的決定權。檢委會審議程序可依申請和依職權啟動，對承辦案件的員額檢察官提請審議的案件，經(jīng)檢察長同意后將案件提交檢委會討論。同時，針對案情疑難復雜、有重大社會影響的案件，也可以自行組織召開檢委會，聽取承辦檢察官的匯報，對承辦檢察官的辦案情況進行指導和監(jiān)督。

其次，要建立科學、客觀的追責體系。要改變檢委會“集體責任制”等于“無人負責制”的情況，在檢委會內(nèi)部建立具體明確、可操作的追責程序。應當從立法上明確劃分檢委會與承辦檢察官的責任。檢委會討論案件時，承辦案件的員額檢察官應當對討論案件事實的真實性、證據(jù)的確實性和充分性負責，檢委會應對案件所做的處理決定負責。除明確檢委會的集體責任外，還應該明確檢委會委員的具體責任，在對參加討論決議中發(fā)表錯誤意見的檢委會委員追究其個人責任，真正建立起有權必有責、有責要擔當、失責必追究的責任體系。

最后，要建立權責相一致的考核機制。通過設立檢委會委員履職津貼，暢通晉級渠道等方式完善檢委會委員的職業(yè)保障。同時，要加強對檢委會委員的考核，建立淘汰機制。根據(jù)檢委會委員在一定時間內(nèi)參會次數(shù)和審議案件時發(fā)表的意見進行綜合評價，對于不具備履職條件、排名靠后的委員堅決淘汰，以保證檢委會的整體業(yè)務的質量。