基于行政法屬性的權(quán)力清單研究

摘 要 本文以行政法屬性作為研究限制，首先分析了權(quán)力清單的基本含義與特征，其次則對(duì)權(quán)力清單的地位進(jìn)行了深入的研究分析。最后，文章對(duì)權(quán)力清單和行政法之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系進(jìn)行了深入的研究敘述。望文中內(nèi)容能夠?yàn)闄?quán)力清單相關(guān)研究人員提供一些基礎(chǔ)可用的參考材料。

關(guān)鍵詞 行政法 法律屬性 權(quán)力清單

作者簡(jiǎn)介：張小濤，河南警察學(xué)院，副教授，教研室主任，研究方向：行政法學(xué)、警察法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.264

權(quán)力清單是中央、國(guó)務(wù)院所推行的一種控制手段，其通過(guò)限制行政職權(quán)的輸出形式來(lái)達(dá)到監(jiān)管效果。同時(shí)權(quán)力清單的設(shè)定既取決于中央，也取決于來(lái)自己基層以及專家學(xué)者的意見(jiàn)。權(quán)力清單是提升行政法權(quán)力實(shí)施有效性的必要手段，將其投入使用能夠提升法律實(shí)施的穩(wěn)定性和公平性特征。故針對(duì)此，若以研究國(guó)家行政部門的發(fā)展作為根本目標(biāo)，本文所選擇的這一研究方向便具有切實(shí)的研究?jī)r(jià)值。

一、權(quán)力清單的含義以及特征分析

（一）權(quán)力清單的含義

權(quán)力清單是一種統(tǒng)計(jì)清單，清單內(nèi)容為各個(gè)部門所掌握的公共權(quán)力。同時(shí)設(shè)置權(quán)力清單的根本目的為對(duì)各個(gè)工作部門進(jìn)行完善的監(jiān)管。理論上，國(guó)內(nèi)各個(gè)工作部門的工作以為人民服務(wù)為主，因此對(duì)于一切具有法律效力的公共權(quán)力，我國(guó)公民均擁有知情權(quán)。故權(quán)力清單也同樣具有對(duì)外公開的屬性，民眾可以在官方渠道中隨時(shí)查詢權(quán)力清單的內(nèi)容，隨時(shí)對(duì)國(guó)家工作部門行使社會(huì)監(jiān)督的權(quán)力。因此我們可知，基于行政法屬性的權(quán)力清單既是對(duì)行政部門的有效控制，也是民眾對(duì)行政部門實(shí)施社會(huì)監(jiān)督的重要工具。在國(guó)家內(nèi)部，或許權(quán)力清單并未被完善的列出，但實(shí)際上如若各個(gè)工作部門能夠設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)且全面的行為規(guī)范，規(guī)范內(nèi)包含一切行使權(quán)力時(shí)應(yīng)該注意的行為要點(diǎn)。那么在工作部門內(nèi)部所使用的行為規(guī)范，實(shí)際上就屬于另一種形態(tài)的權(quán)力清單，其既具有文本清單的特征，又能夠限制和監(jiān)管行政權(quán)的輸出形式。

（二）權(quán)力清單的特征

首先，權(quán)力清單的應(yīng)用方式相對(duì)活躍，一方面其可以作為法律語(yǔ)言而被使用，也就是在各種法律實(shí)踐工作中被引用。另一方面其也可以不作為法律語(yǔ)言而被使用。歸屬于行政部門內(nèi)部工作時(shí)會(huì)使用到的范疇類詞匯。但實(shí)際上，權(quán)力清單的產(chǎn)出目的為對(duì)行政權(quán)力的合理性進(jìn)行監(jiān)管，因此其應(yīng)該屬于法律語(yǔ)言，應(yīng)該被行政部門嚴(yán)肅應(yīng)用。但從當(dāng)前行政部門的工作態(tài)度上來(lái)看，距離權(quán)力清單成為真正的法律語(yǔ)言僅在于時(shí)間上的限制。其次，權(quán)力清單具有文本形態(tài)，其也可以同時(shí)被應(yīng)用到內(nèi)外部?jī)蓚€(gè)層級(jí)中。內(nèi)部文本的含義為，權(quán)力清單的內(nèi)容取自行政部門行政權(quán)力的已有內(nèi)容，是對(duì)已有內(nèi)容的整理和精化。因此從權(quán)力清單屬性上看，權(quán)力清單的確具有內(nèi)部文本的基本特征。但轉(zhuǎn)換視角進(jìn)行研究也可發(fā)現(xiàn)，權(quán)力清單需要對(duì)行政部門進(jìn)行直接監(jiān)管，其更多的是要成為民眾手中的監(jiān)管工具，故其也具有外部文本的實(shí)際作用。從應(yīng)用的角度來(lái)看，確認(rèn)其特征需要從實(shí)用性的角度考慮，因此以其監(jiān)管作用為主可以判定，權(quán)力清單的外部文本屬性作用更強(qiáng)。最后，權(quán)力清單存在兩個(gè)合理的制定方，即一方面可以通過(guò)控制權(quán)主體來(lái)實(shí)現(xiàn)制定，另一方面則可由國(guó)家以及地方的行政系統(tǒng)負(fù)責(zé)制定。當(dāng)前我們國(guó)家在成立權(quán)力清單的過(guò)程中基本都是由行政系統(tǒng)自身制定而成，這是因?yàn)樾姓块T自身也具有自主監(jiān)管的需求。但實(shí)際上，如若權(quán)力清單長(zhǎng)期由行政部門自身進(jìn)行制定和實(shí)行，那么從民眾的角度來(lái)看其監(jiān)控的效用便會(huì)大打折扣。因此實(shí)際上無(wú)論是國(guó)家還是民眾，都更加傾向于將由控權(quán)主體將其進(jìn)行制定，這也是提升權(quán)力清單實(shí)際效用的重要手段。

二、行政法范圍中權(quán)力清單的地位分析

（一）權(quán)力清單可有效控制行政法的實(shí)施

首先，行政法的實(shí)施必須要具有切實(shí)的作用，而觀察一些無(wú)效和效果較差的案例可知，當(dāng)控權(quán)對(duì)象存在模糊特征時(shí)，行政法便無(wú)法發(fā)揮切實(shí)的作用。而權(quán)力清單則可以盡可能的避免控權(quán)對(duì)象模糊的這一現(xiàn)象。若要發(fā)揮權(quán)力清單的作用，那么行政過(guò)程中的主體必然是清晰的，這是權(quán)力清單產(chǎn)生作用力的必然條件。在傳統(tǒng)的行政管理模式中，行政系統(tǒng)主要起到控權(quán)的作用，但行政系統(tǒng)卻并未得到完善的監(jiān)控。而在應(yīng)用權(quán)力清單的過(guò)程中，行政系統(tǒng)本身便受到了清單內(nèi)容的全力制衡。這種制衡方式并不是縮減行政系統(tǒng)的行動(dòng)力度，而是需要行政系統(tǒng)保證自身做出的所有行政舉動(dòng)均具有合理性，且必須有法可依。因此行政系統(tǒng)的行政行為便逐漸具體化，民眾可以隨時(shí)對(duì)行政行為進(jìn)行驗(yàn)證，隨時(shí)確認(rèn)其是否具有合理性。

其次，當(dāng)前存在于行政部門中的最核心問(wèn)題即為，行政部門開展工作的過(guò)程中，所有的工作時(shí)間、工作順序以及工作特征均以固定程式而呈現(xiàn)。對(duì)于行政部門來(lái)說(shuō)，這種工作模式是具有實(shí)際意義的，他們需要按照固定的規(guī)章制度來(lái)開展工作。即使在工作過(guò)程中面對(duì)不同性質(zhì)的工作對(duì)象，其工作的程式也不可能發(fā)生改變。故從民眾的角度來(lái)看，行政部門的工作并未展現(xiàn)出“調(diào)節(jié)”功能。但權(quán)力清單的應(yīng)用能夠直接變更這一現(xiàn)狀。權(quán)力清單會(huì)通過(guò)公開的方式令民眾清晰的得知行政行為產(chǎn)生的根本原因，令其明確行政行為的調(diào)節(jié)舉動(dòng)已經(jīng)在實(shí)施前便已完成。這樣能夠?qū)⑿姓?quán)力的可操作性清晰化，令民眾可更加深入的理解行政部門的工作模式。

最后，在傳統(tǒng)的行政部門工作模式中，各個(gè)部門面對(duì)不同工作時(shí)的行為尺度并未被完善標(biāo)定，這也為一些以公謀私者提供了違法犯罪的可乘之機(jī)。但權(quán)力清單則直接將行政部門所擁有的一切權(quán)力清晰化，標(biāo)識(shí)了從行政系統(tǒng)到自治團(tuán)體中所有可行的權(quán)力內(nèi)容。同時(shí)也只有當(dāng)其面臨權(quán)力清單中標(biāo)明的行政現(xiàn)象時(shí)，其自身的行政權(quán)力才有資格得以輸出。因此權(quán)力清單在面臨行政法實(shí)施時(shí)，其處在直接管制的地位中。

（二）權(quán)力清單可成為行政組織的活動(dòng)規(guī)則

基于行政法屬性的權(quán)力清單也可以成為行政組織的行為規(guī)則。行政組織指的是行政系統(tǒng)中的活性元素，即行政人員以及行政編制等。行政組織管理的實(shí)際效果也能夠適當(dāng)干預(yù)行政系統(tǒng)的工作質(zhì)量。當(dāng)前，面向行政組織管理的行政組織法雖然存在，但卻并未得到充分的完善。尤其在立法方面，行政組織法的立法思路仍然存在一定的欠缺點(diǎn)。因此一些不合法或不符合社會(huì)工序的行為便會(huì)出現(xiàn)在監(jiān)管漏洞中。但權(quán)力清單的產(chǎn)生改變了這一現(xiàn)狀，權(quán)力清單直接為行政部門標(biāo)定了行為準(zhǔn)則，也規(guī)定了實(shí)行行為準(zhǔn)則的控權(quán)者的身份。這樣一來(lái)，在權(quán)力清單的監(jiān)管下，一些不具備行政權(quán)力的人便無(wú)法實(shí)施行政權(quán)。故我們也可以說(shuō)，權(quán)力清單最大程度的補(bǔ)全了行政組織管理中的缺陷，令行政組織同樣可以在社會(huì)監(jiān)管的背景下完善運(yùn)行，因此從維護(hù)行政穩(wěn)定性和行政部門社會(huì)評(píng)價(jià)的角度來(lái)看，權(quán)力清單具有維護(hù)行政部門社會(huì)評(píng)價(jià)的實(shí)際作用，對(duì)于國(guó)家行政相關(guān)法律的完善也具有一定的輔助作用。

（三）權(quán)力清單可成為行政行為的監(jiān)督者

面向行政行為的監(jiān)督主體數(shù)量較多，高等級(jí)的行政部門可以對(duì)低等級(jí)的行政工作室進(jìn)行監(jiān)管，而人民法院也可以對(duì)所有的行政部門進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督。國(guó)家行政系統(tǒng)內(nèi)部也擁有對(duì)行政行為和行政組織進(jìn)行監(jiān)管的宏觀權(quán)利。因此從被監(jiān)管的角度來(lái)看，行政行為所面對(duì)的監(jiān)管體系十分復(fù)雜，這種復(fù)雜若能夠按照既定的規(guī)則而呈現(xiàn)，那么行政體系便能夠穩(wěn)定運(yùn)行。但實(shí)際上，當(dāng)前我們國(guó)家所使用的行政監(jiān)督制度仍然處在亟待完善的狀態(tài)下，因此行政行為的監(jiān)督方向基本十分復(fù)雜和滯后。但權(quán)力清單的產(chǎn)生直接改良了這一現(xiàn)狀，所有的行政權(quán)行使形式都已經(jīng)在清單中被清晰列出。各個(gè)官方監(jiān)管方只需要依照權(quán)利清單，對(duì)具體的行政行為進(jìn)行比對(duì)即可得出結(jié)論。因此在利用權(quán)力清單來(lái)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，監(jiān)管方可以同時(shí)保護(hù)行政相對(duì)人和關(guān)系人的行為有效性，也能夠令監(jiān)管程序更加簡(jiǎn)便，繼而高度維護(hù)整個(gè)行政監(jiān)管法律的實(shí)施質(zhì)量。

（四）權(quán)利清單可以成為程序規(guī)則

國(guó)內(nèi)各個(gè)行政部門之間擁有固定關(guān)聯(lián)的關(guān)系，他們需要在固定的時(shí)間點(diǎn)內(nèi)交流工作，或?qū)ι霞?jí)匯報(bào)工作。產(chǎn)生關(guān)聯(lián)交流的所有節(jié)點(diǎn)都以行政職權(quán)作為核心，因此當(dāng)上下級(jí)必須通過(guò)互相交流來(lái)開展工作時(shí)，那么一旦清除掉行政職權(quán)這一關(guān)聯(lián)點(diǎn)，雙方的工作便無(wú)法繼續(xù)開展。這種依照一些必然條件來(lái)開展工作的規(guī)律實(shí)際上就是行政程序的基本規(guī)則。規(guī)則的制定需要建立在實(shí)際工作的基礎(chǔ)上，也就是說(shuō)，只有行政部門能夠正常開展工作，他們才能夠在工作過(guò)程中總結(jié)出一定的程序規(guī)則。規(guī)則以實(shí)際工作作為依托，因此一旦行政部門在工作過(guò)程中產(chǎn)生了一些不合理的變動(dòng)，那么程序規(guī)則也會(huì)隨之發(fā)生改動(dòng)。如若工作模式朝著正面的方向發(fā)展，那么程序規(guī)則也會(huì)具有更加合理和科學(xué)的效用。相反，一旦工作模式中隱藏著一些不健全的內(nèi)容，那么程序規(guī)則也會(huì)呈現(xiàn)出不合理的特征。但權(quán)力清單的產(chǎn)生則避免了這種現(xiàn)象的發(fā)生，權(quán)力清單中直接標(biāo)明了所有正確的程序規(guī)則，各個(gè)行政部門進(jìn)行交流時(shí)依照權(quán)力清單即可正常完成工作，其支持合理的行政行為，卻不能為暗藏的不合理行為提供實(shí)施空間，因此當(dāng)中央需要清查行政部門交流過(guò)程中的程序規(guī)則時(shí)，權(quán)力清單可以成為最有利的清查工具。故綜上所言，權(quán)力清單在于行政部門相關(guān)的各個(gè)工作環(huán)節(jié)和監(jiān)管環(huán)節(jié)中均可以起到有力的輔助作用，因此其具有最為核心的監(jiān)管地位。

三、權(quán)力清單與行政法的作用關(guān)系

首先，權(quán)力清單能夠令行政法的實(shí)施更加具體。對(duì)于行政體制內(nèi)部成員來(lái)說(shuō)，一切法律詞語(yǔ)的作用和應(yīng)用情境都可以十分清晰的展現(xiàn)在其眼前。但這種思維模式僅僅針對(duì)于專業(yè)者而言。在一般民眾的視角中，他們無(wú)法快速的理解一些抽象化詞語(yǔ)的含義，以及其在行政事件中的應(yīng)用意義，他們只能夠根據(jù)行政部門的處理辦法以及處理結(jié)果對(duì)行政部門的工作產(chǎn)生最直觀的印象。因此行政部門若想要在實(shí)施行政行為的過(guò)程中獲取到民眾的認(rèn)可，其便必然要將抽象的行政行為具現(xiàn)化。而這時(shí)權(quán)力清單所具有的文本清單形式便可成為最優(yōu)秀的呈現(xiàn)途徑。權(quán)力清單可以將行政行為分為三個(gè)要點(diǎn)，即維護(hù)憲法的權(quán)威屬性、以人為本和政令暢通。清晰的達(dá)成以上三點(diǎn)，能夠最大限度的降低行政行為的理解難度，令民眾在行政法治具體化背景下清晰的明確行政行為的合理性。

其次，權(quán)力清單完全取材于行政法律。權(quán)力清單中所包含的所有內(nèi)容均與行政法律密切相關(guān)，所有的社會(huì)民眾和行政人員都有權(quán)利介入到行政法治工作中，發(fā)揮民主管理的責(zé)任和義務(wù)。同時(shí)，權(quán)利清單也可以將行政行為的重點(diǎn)放置到過(guò)程中。傳統(tǒng)的行政行為觀念為，根據(jù)不同的事件選擇不同的處理程序，依照程序完成行政行為即可。而權(quán)力清單則會(huì)令行政行為更加注重過(guò)程。其會(huì)盡可能的依照法律逐步推導(dǎo)事件的具體操作，進(jìn)而保障行政行為從開始到結(jié)束都能夠受到法律的管制，能夠切實(shí)發(fā)揮行政法的實(shí)際作用。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上，權(quán)力清單的主體為文字，文字內(nèi)容則圍繞在行政法內(nèi)部。權(quán)力清單實(shí)際上就是行政法中所有具有法律依據(jù)的職權(quán)內(nèi)容，且清單內(nèi)部所有職權(quán)內(nèi)容的分類十分清晰。本文以行政法為背景，對(duì)基于行政法屬性的權(quán)力清單進(jìn)行了深入的研究分析。希望文中內(nèi)容能夠?yàn)楦鱾€(gè)研究人員提供一些參考材料。

參考文獻(xiàn)：

[1]宋飛.論檔案行政權(quán)力清單的行政法屬性.檔案管理.2016（5）.

[2]關(guān)保英.權(quán)力清單的行政法構(gòu)造.鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2014，47（6）.