中美國家公園不同管理體制對礦業(yè)權管理的影響*

靳 松 金 聰 張福良

(1.中國地質調查局發(fā)展研究中心；2.自然資源部礦產(chǎn)勘查技術指導中心；3.中國礦業(yè)大學(北京)地球科學與測繪工程學院)

自然保護區(qū)內礦業(yè)權管理一直是一個世界性難題，我國在自然保護區(qū)建設與管理上由于起步較晚，管理體制不夠健全，從而對公園內的礦業(yè)權管理產(chǎn)生了一定影響。美國是世界上最早建立國家公園的國家，一百多年的發(fā)展歷史使得體制建設趨于完善，并且建立了較為健全的礦業(yè)權管理體系。本研究通過對比分析中美兩國公園的不同管理體制對礦業(yè)權管理的影響，為相關研究提供有益參考。

1 中美國家公園管理體制

1.1 美國國家公園管理體制

美國國家公園建設最初由美國藝術家喬治·卡特琳(George Catlin)提出，建設國家公園是為了保護自然空間及生態(tài)環(huán)境，并為游客提供良好的游憩場所。自1872年世界上第一座國家公園——黃石公園由美國總統(tǒng)尤利西斯·辛普森·格蘭特簽署設立后，“國家公園”概念逐漸在世界范圍內流行，并衍生出“自然遺產(chǎn)”、“生物圈保護區(qū)”等相關概念，從單一的空間概念演變?yōu)橐惶桌砟铙w系[1]。美國國家公園管理體制屬于中央集權型。在管理單位體制上，美國國家公園體系和自然文化遺產(chǎn)體系的核心包括自然資源和文化資源，是美國保護國家遺產(chǎn)完整性、樹立國家認同感的關鍵途徑，國家公園內95%的土地產(chǎn)權歸國家所有，由內政部下屬的國家公園管理局自上而下進行垂直領導，加之相關部門的合作以及民間機構輔助。美國國家公園在資金機制上屬于政府主導體制，有比較充裕的政府資金作為公益性保障。資金主體來源于政府財政撥款，其他資金一部分來源于國家公園經(jīng)營收入，另一部分則是由企業(yè)、社會團體、環(huán)保組織以及個人名義捐贈。美國國家公園基金會(NPF)是由美國國會特許成立的為美國國家公園服務而設置的非盈利組織，主要職能是提供贈款、募集私人資金以及宣傳國家公園。在監(jiān)督機制方面，美國國家公園具有完善的法律法規(guī)制度對國家公園的各項行為，尤其是特許經(jīng)營行為進行監(jiān)督管理?！秶夜珗@管理局組織法》是針對國家公園監(jiān)督管理而頒布的法律，此外，還陸續(xù)頒布了《原野法》、《原生自然與風景游路法》、《國家風景與歷史游路法》等，形成了一整套針對國家公園管理的法律體系[2]。

1.2 中國國家公園管理體制

我國對于國家公園的研究起始于20世紀80年代，起初是由北京林業(yè)大學孫筱詳教授對美國國家公園進行分析，隨后國內相關學者陸續(xù)展開了對發(fā)達國度國家公園發(fā)展現(xiàn)狀的研討。我國于20世紀50年代開始引進國家公園理念及相關管理模式。目前，我國國家公園管理機構架構形式與美國截然不同，相當數(shù)量的保護地都存在空間交叉重疊、一地多牌、管理機構權責不清等問題。相對于美國垂直型管理體系，我國國家公園管理采用屬地管理和部門管理相結合的模式。管理架構一般有地方政府型、事業(yè)單位型和混合型[3]。在資金機制方面，我國國家公園形成了以政府投資為引導、社會投資作主體、外資作為重要組成部分的格局。在監(jiān)督機制方面，我國尚未建立針對各級自然保護區(qū)的監(jiān)督核查機制，國家級自然保護區(qū)的監(jiān)督核查機制以及《國家級自然保護區(qū)監(jiān)督檢查辦法》(2006年)等對國家級自然保護區(qū)的監(jiān)督核查工作提出了籠統(tǒng)要求，即以地方政府監(jiān)管為主、上級業(yè)務主管部門為輔。

2 中美國家公園在礦業(yè)權管理方面的差異

2.1 美國國家公園內礦業(yè)權管理

美國國家公園面積約占國土面積的2.19%，國家公園內不允許進行任何礦業(yè)活動[4]。美國國家公園內具有豐富的礦產(chǎn)資源，公園體系內有12個保護區(qū)內有油氣開發(fā)活動，15個保護區(qū)內共有1 100個高風險礦產(chǎn)的礦業(yè)權。該類礦業(yè)權的存在大多是因為在國家公園設立之前該礦業(yè)權便已存在或在1976年前一些特殊的國家公園內仍可以依據(jù)《普通礦業(yè)法》(1872年)進入公園內進行探礦、采礦活動。針對目前國家公園內礦業(yè)開發(fā)現(xiàn)狀，制定了較為完備的法律法規(guī)。其中，美國聯(lián)邦法規(guī)匯編第三十六編第九部分，共有A、B、D 3個子部分，共計51條。子部分A詳細包含了法規(guī)的目的與意義、定義、準入許可、權益的轉讓、評估工作、作業(yè)計劃批準、回填要求以及履約保證金等相關內容；子部分B以問答形式詳細敘述了國家公園內非聯(lián)邦石油和天然氣開采所需提交的作業(yè)計劃，以及進行地球物理勘探、生產(chǎn)作業(yè)所需的具體信息；子部分C詳細闡述了阿拉斯加州礦產(chǎn)資源的評估方案。從2000年開始，權利人應在2000年12月30日之前提交意向通知或年度評估工作證明，以符合《聯(lián)邦土地政策與管理法案》第314(a)條規(guī)定的年度備案要求，否則將喪失礦權。上述資料必須向土地管理局(BLM)的州辦公室和記錄產(chǎn)權的當?shù)卣k公室(通常是法院)同時提交，與此同時，還需要向美國國家公園管理部門提交一份完備的作業(yè)計劃書。國家公園負責人和公園工作人員將會認真研究該計劃，并將該計劃以及他們的建議一并轉交給相應的國家公園現(xiàn)場監(jiān)督辦公室?，F(xiàn)場主管在批準或拒絕計劃之前，應針對作業(yè)計劃進行環(huán)境分析，并出具環(huán)境報告。該報告必須包括的內容有：①受作業(yè)影響區(qū)域的環(huán)境狀況；②擬議作業(yè)對上述環(huán)境的影響；③采取措施確保最小程度的地表破壞；④處理所有垃圾及其他固體、液體廢物的方法；⑤替代性采礦方法和每種方法產(chǎn)生的環(huán)境影響；⑥為履行復墾計劃而采取的行動所導致的環(huán)境影響。由于聯(lián)邦機構負責批準作業(yè)計劃和發(fā)放準入許可證，故而有必要根據(jù)《國家歷史保護法案》和《瀕危物種法案》對聯(lián)邦機構的履職行為進行審查，以免對被列為受威脅或瀕危的動植物的歷史屬性或物種造成潛在影響。

2010—2013年，美國國家公園管理局對美國廢棄的礦產(chǎn)土地(AML)按照對人類和環(huán)境造成的危害程度進行了分類和評估。美國國家公園內遺存的廢棄土地問題由來已久，從歷史上看，相關公司和個人從目前屬于國家公園系統(tǒng)的土地中開發(fā)利用了多種金屬礦產(chǎn)資源、化石燃料和礦物材料，此外，公園內也有煤炭開采和石油、天然氣開發(fā)等礦業(yè)活動。開采場地通常有廢石堆、尾礦、廢棄道路、燃料儲罐、排水改道，建筑物有磨坊和化驗車間、老化支架、有軌電車、廢棄的重型設備等。廢棄礦點通常是聯(lián)邦或州法律、法規(guī)不要求經(jīng)營者進行回收處理時遺留下來的。目前，按照聯(lián)邦和州法律、法規(guī)要求對該類廢棄物進行回收。美國國家公園管理局致力于維護全國所有的遺留廢棄礦區(qū)，并與相關機構合作，解決廢棄礦山遺址引發(fā)的眾多安全、環(huán)境和文化問題。

2.2 中國國家公園內礦業(yè)權管理

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第二十條：“非經(jīng)國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家劃定的自然保護區(qū)、重要風景區(qū)、國家重點保護的不能移動的歷史文物和名勝古跡所在地開采礦產(chǎn)資源。此外，我國還有多部法律法規(guī)均規(guī)定不允許在國家公園內進行礦業(yè)活動。對于國家公園內礦業(yè)權處置，2017年7月國土資源部《自然保護區(qū)內礦業(yè)權清理工作方案》要求：保護區(qū)內已設立的礦業(yè)權應穩(wěn)妥有序退出，自然保護區(qū)內不再新設礦業(yè)權，使保護區(qū)的自然環(huán)境得到有效保護。國土資源管理部門對自然保護區(qū)內的礦業(yè)權處置方案為：與自然保護區(qū)重疊的探礦權不予辦理探礦權轉采礦權登記；重疊區(qū)域壓覆的資源禁止開采；若尚有少量資源未采盡，則采礦權人需要提出詳細工作方案，并在環(huán)保部門要求的整改日期前逐步關閉采選設備并已開展了礦山環(huán)境恢復治理與土地復墾工作，那么審批登記部門可依據(jù)礦山關閉時限辦理短期延續(xù)手續(xù)[5-6]。

3 討 論

(1)區(qū)域劃歸不夠明確導致保護區(qū)內礦業(yè)權管理難度大。目前，美國將地理信息系統(tǒng)(GIS)技術、遙感(RS)技術相結合，用于空間分析和制圖，為規(guī)劃方案設計和調整創(chuàng)造了條件。1992年，全美已經(jīng)完成1∶10萬地質填圖工作，目前已完成了1∶2.4萬比例尺基礎制圖數(shù)據(jù)并提供給了美國國家公園使用。我國國土資源部規(guī)劃司在組織編制全國及區(qū)域性國土規(guī)劃時，未能與環(huán)保部門劃定或調整的自然保護區(qū)信息有效結合，導致部分礦業(yè)權被劃歸于自然保護區(qū)內[7]。由于技術原因，我國市(縣)級礦產(chǎn)資源規(guī)劃比例尺一般多為1∶5萬、1∶10萬等大比例尺，省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃比例尺一般為1∶50 萬，大比例尺規(guī)劃往往會導致個別縣大范圍或整體被劃入自然保護區(qū)，從而影響到該類地區(qū)正常礦產(chǎn)資源開發(fā)工作[8]。要實現(xiàn)對國家公園內礦業(yè)權的有效管理，明確劃歸礦業(yè)權與國家公園的范圍至關重要，需要相關部門協(xié)調配合，盡可能提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃圖的精確度。

(2)資金機制不同導致國內國家公園監(jiān)管力度不夠、補償困難。美國國家公園在資金機制方面有24部聯(lián)邦法律以及2種規(guī)則、標準與執(zhí)行命令來確保國家公園在國家財政支出的地位，保障了國家公園管理和運行有充足的資金來源，從而得以維系其非營利性公益機構的管理模式，也使得國家公園內的礦業(yè)權得到了有效審批和監(jiān)管。我國國家公園資金來源主要為中央和地方財政撥款以及公園旅游收入，與美國相比，我國中央財政劃撥給國家公園的資金占比不高，遠遠無法滿足國家公園保護和管理工作需要。國家公園獲得的資金不足往往會導致相當一部分基礎設施建設不到位或停滯，管理也會受到影響。例如，2013—2017年，安徽省國家級自然保護區(qū)共獲得國家自然保護區(qū)專項資金投入7 780萬元，每年每個自然保護區(qū)僅能獲得200萬元資金，安徽省內由于尚未建立穩(wěn)定的資金投入機制，致使環(huán)保部門所屬的每個省級自然保護區(qū)每年僅能獲得20萬元管理以及維護經(jīng)費[9]。資金投入有限最終導致相關部門無法對國家公園內違法、違規(guī)的礦業(yè)活動進行有效監(jiān)管。目前，我國礦業(yè)權人普遍傾向于采用有償退出方式對其所有的礦業(yè)權進行處置，對異地置換的處置方式積極性不高。但資金投入不足導致建立礦業(yè)權退出補償機制難度較大，相當一部分省份地方政府財政難以負擔很多大型勘查項目退出的高額補償額。截至2017年，各省在礦業(yè)權退出補償機制方面仍處于摸索狀態(tài)，并未建立具體的、具有可操作性的補償標準。因此，建議由中央財政劃撥專項資金用于支持保護區(qū)內礦業(yè)權有序退出，支持和保障生態(tài)文明建設，也可以將特許經(jīng)營權交由社會經(jīng)營，經(jīng)營利潤通過稅收形式上交中央財政，中央財政作為資源保護資金返還給公園，并由國家審計部門定期審計資金的使用情況[10]。

(3)土地性質不同導致礦業(yè)權退出機制執(zhí)行困難。美國國家公園內的土地屬于國家級專項規(guī)劃土地，由聯(lián)邦政府管理。美國可以直接管理國家公園內的土地，從而對國家公園內的礦業(yè)權進行處置。美國國會和總統(tǒng)有權為保護區(qū)域內的自然資源、風景、歷史遺跡、生態(tài)環(huán)境等而預留該片區(qū)域的土地，并且國會有權通過立法規(guī)定哪些土地永久性限制礦業(yè)活動，并且決定保護區(qū)內礦業(yè)權的退出。《遺跡法》規(guī)定總統(tǒng)有權決定將哪些聯(lián)邦土地進行回收并且禁止采礦，美國內政部可以依據(jù)美國聯(lián)邦法典對某些區(qū)域暫停發(fā)放礦業(yè)權20 a。我國土地制度雖然是公有制，但很多土地都是承包到戶，尤其在農村地區(qū)，大部分土地為集體所有，且所有權和使用權分離[3]。我國相關法律規(guī)定，探礦權由國家和省級地質礦產(chǎn)主管部門管理，采礦權由國家、省、地、縣4級地質礦產(chǎn)主管部門管理。同時，根據(jù)礦區(qū)面積和礦區(qū)投資金額劃分探礦權、采礦權管理機構[11]。相對于美國，我國國家公園成立前區(qū)域內的礦業(yè)權退出相對困難和復雜，主要因為有條件建立國家公園的地區(qū)通常位于農村，政府所掌握的土地治權有限，不利于政府主導統(tǒng)籌管理，使得相當一部分政策落實難度較大。雖然土地性質有所不同，但美國采取的一部分削減園區(qū)內礦業(yè)權的舉措值得借鑒。首先通過礦業(yè)權重新登記清退無效礦業(yè)權，礦業(yè)權人需要提交嚴格的作業(yè)計劃書并且嚴格遵守，若有變化，必須提交修訂后的工作計劃，此外，還需制定更為嚴格的環(huán)境標準，勸導和鼓勵礦業(yè)權人放棄或縮減礦業(yè)權面積[12-13]。