對監(jiān)理實(shí)際工作中遇到一些問題的思考

施德新（南通中房工程建設(shè)監(jiān)理有限公司， 江蘇 南通 226011）

0 引 言

近年來，工程建設(shè)監(jiān)理行業(yè)得到了長足發(fā)展，取得了較好業(yè)績，政府和社會各界對工程建設(shè)監(jiān)理行業(yè)也給予了較好的評價(jià)并寄予很大期望，這些都對工程監(jiān)理事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。然而，從另一角度看，各方（包括監(jiān)理人員本身）在對監(jiān)理工作的認(rèn)識和具體執(zhí)行方法上，還存在一些偏差和誤區(qū)。如何準(zhǔn)確地依照國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度并借鑒 FIDIC 有關(guān)條款，吸收其有益理論、規(guī)則和方法，進(jìn)一步規(guī)范工程建設(shè)各方行為，促進(jìn)和提高我國監(jiān)理水平，無疑具有十分重要的意義。

1 對承包商相關(guān)方案審核等服務(wù)的規(guī)責(zé)問題

在工程實(shí)施中，監(jiān)理工程師對承包商申報(bào)的文件等進(jìn)行審核、審查。這不僅是有關(guān)法規(guī)、規(guī)范中明確要求的，也是監(jiān)理工程師對工程開工和實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)控制所采取的必要措施、方法和手段。在實(shí)際工作中，監(jiān)理工程師在審核、審查這些文件時(shí)究竟應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任，業(yè)內(nèi)往往眾說紛紜。結(jié)論大抵包含以下 3 個(gè)方面。

一是既然監(jiān)理工程師已經(jīng)對這些文件進(jìn)行了審核與審查，按照其實(shí)施，一旦出了問題，就要承擔(dān)責(zé)任。

二是監(jiān)理工程師僅對文件提出了監(jiān)理審核與審查意見，只需承擔(dān)要求承包商進(jìn)行具體修改與補(bǔ)充的那部分責(zé)任，而對承包商編制的施工措施方案和進(jìn)度計(jì)劃等正確與否不負(fù)任何責(zé)任。

三是承包商應(yīng)對編制的文件的正確性和合適性負(fù)責(zé)，而監(jiān)理工程師的審核與審查僅是例行程序，因而并不承擔(dān)任何責(zé)任。

針對監(jiān)理工程師因?qū)徍伺c審查承包商編制的施工措施方案和進(jìn)度計(jì)劃等所產(chǎn)生的規(guī)責(zé)問題，筆者提出以下見解。

（1）按照國家關(guān)于監(jiān)理所處的地位和所承擔(dān)工作的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合監(jiān)理合同中所明確監(jiān)理的權(quán)利與義務(wù)，監(jiān)理方屬受托方，是受業(yè)主委托代表委托方開展監(jiān)理活動(dòng)，提供的是服務(wù)而不是工程任務(wù)。按照國際慣例，此類服務(wù)應(yīng)歸入工程咨詢類服務(wù)（行業(yè)屬性），屬于業(yè)主方項(xiàng)目管理范疇。項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)依照工程建設(shè)的法律、法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定以及合同的要求，盡一切努力承擔(dān)監(jiān)理職責(zé)（實(shí)際上是業(yè)主的職權(quán)），使承包方的合同行為和結(jié)果受控，但不能保證承包合同目標(biāo)一定實(shí)現(xiàn)。監(jiān)理工程師并不是生產(chǎn)者，他對這些文件的審核與審查，只能起到減少承包方某些失誤或失職的作用。

（2）FIDIC 有條款指出：“工程師的任何批準(zhǔn)、校驗(yàn)、同意、證書、檢查、檢驗(yàn)、指示、通知、整改、要求、試驗(yàn)或者類似行動(dòng)（包括未表示不批準(zhǔn)），不應(yīng)解除承包商根據(jù)合同應(yīng)承擔(dān)的任何責(zé)任，包括其錯(cuò)誤、遺漏、誤差和未遵守合同的責(zé)任。”換句話說，承包商應(yīng)該按照工程承包合同的約定承擔(dān)義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)，包括編制施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、措施和進(jìn)度計(jì)劃的正確性、完備性和可行性，不能因有專業(yè)監(jiān)理工程師的監(jiān)督而推卸任何責(zé)任。因此，業(yè)主方和承包商不需認(rèn)清：任何承包商都不可以隨便將不符合要求的、不切實(shí)際的、甚至是錯(cuò)誤的施工組織設(shè)計(jì)、施工方案、措施和進(jìn)度計(jì)劃提交給監(jiān)理工程師進(jìn)行審核與審查，不得對事中、事后發(fā)生的情況置若罔聞。特別要強(qiáng)調(diào)遵循“誰施工，誰負(fù)責(zé)”的基本原則，正確履行好合同條款。

（3）監(jiān)理工程師對這些文件的審核與審查提出建議與要求，其宗旨是幫助承包方把關(guān)，至于正確或采納與否以及采納程度，都應(yīng)由負(fù)責(zé)編制的承包商自主決斷。承包商在滿足合同和相關(guān)法規(guī)的情況下決定是否修改、調(diào)整和優(yōu)化這些文件，并承擔(dān)相應(yīng)編制、執(zhí)行結(jié)果的責(zé)任。

（4）作為有經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理工程師，理應(yīng)按照監(jiān)理計(jì)劃審核與審查相應(yīng)文件。如若存在違法強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和要求以及明顯缺陷和錯(cuò)誤的施工方案，應(yīng)及時(shí)指出并要求承包商修改；否則，該監(jiān)理工程師被視為未盡審核與審查之責(zé)，是不稱職的，極有可能給業(yè)主帶來損失。這時(shí)，監(jiān)理方應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任，但也不解除追究承包商的責(zé)任。

2 對分包商工程的監(jiān)理問題

總承包商經(jīng)過業(yè)主方同意可以將部分工程進(jìn)行分包，如 FIDIC 條款中還有業(yè)主指定的分包。在我國，工程分包一般分為專業(yè)分包與勞務(wù)分包。無論是我國的有關(guān)規(guī)定還是 FIDIC 條款，對總承包商與分包商、業(yè)主方和監(jiān)理方與分包商相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系與工作關(guān)系，都要做出明確的規(guī)定和界定。各方都應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定和合同要求開展工作，否則被視為違約。例如，GF—2003-0213《建設(shè)工程施工專業(yè)分包合同》及 FIDIC 條款中都指出，總承包商承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)可以依據(jù)分包合同部分轉(zhuǎn)移給分包商；但對業(yè)主方來講，不能解除總承包商承擔(dān)的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，并就工程合同與分包商一起承擔(dān)連帶責(zé)任。同時(shí)也明確指出，總承包商對工程總負(fù)責(zé)并承擔(dān)管理、協(xié)調(diào)、審核、檢查等對分包商的監(jiān)督管理工作；分包商須服從總承包商轉(zhuǎn)發(fā)業(yè)主和監(jiān)理方與分包工程有關(guān)的指令等。未經(jīng)總承包商允許，分包商不得以任何理由與業(yè)主和監(jiān)理方發(fā)生直接工作關(guān)系，分包商不得直接致函業(yè)主和監(jiān)理方，也不得直接接受業(yè)主和監(jiān)理方的指令，否則被視為違約，須承擔(dān)違約責(zé)任。

然而，在實(shí)際工作中，有些業(yè)主方卻要求監(jiān)理方將分包商納入監(jiān)理工作范圍，直接對分包商進(jìn)行監(jiān)督管理。有的大集團(tuán)公司、監(jiān)管部門甚至發(fā)文明確提出工程監(jiān)理直接審核、審查和檢查分包商的施工行為和施工安全、進(jìn)度、質(zhì)量等，可直接向分包商發(fā)指令，而不是向總承包商。還有的總承包商沒有認(rèn)真履行應(yīng)負(fù)的職責(zé)，放松對分包商的監(jiān)管工作，要么放任自流，要么直接將責(zé)任推給監(jiān)理。例如，對分包工程質(zhì)量事先不進(jìn)行檢查驗(yàn)收，直接發(fā)令給監(jiān)理進(jìn)行驗(yàn)收；對監(jiān)理在檢查分包工程中發(fā)現(xiàn)的問題，要求監(jiān)理直接與分包商商議；對分包工程的各種簽證、資料等也要求分包商直接與業(yè)主和監(jiān)理方協(xié)商辦理；等等。

在實(shí)際工作中，監(jiān)理工程師應(yīng)如何處理好與分包商的關(guān)系，如何對分包工程進(jìn)行監(jiān)理，筆者提出以下見解。

（1）總承包商應(yīng)以整個(gè)工程合同（包含分包工程）與業(yè)主方簽訂承包合同。盡管某些工程被分包，但從法律和合同上看，合同主體的雙方是業(yè)主方和總承包商，分包合同主體的雙方是總承包商和分包商，業(yè)主方與分包商之間沒有合同關(guān)系。但從法律和合約上來講，相對業(yè)主方，總承包商對分包工程承擔(dān)責(zé)任。分包商的違約視為總承包商的違約并承擔(dān)連帶責(zé)任。因此，業(yè)主方和監(jiān)理方，不能越過總承包商，直接面對分包商發(fā)生工作關(guān)系。

（2）從法律和合同的交底來講，總承包商是工程總負(fù)責(zé)，即便不與相應(yīng)的管理費(fèi)用和利潤發(fā)生關(guān)聯(lián)，也要承擔(dān)分包商的管理、協(xié)調(diào)與檢查之責(zé)。一旦推卸或放任對分包商的監(jiān)管，直接將相應(yīng)的責(zé)任推向業(yè)主方和監(jiān)理方，即為違約。

（3）總承包商控制工程總目標(biāo)，必然要求分包工程從項(xiàng)目目標(biāo)的整體性、相關(guān)性、技術(shù)性和工藝性等方面進(jìn)行計(jì)劃安排、協(xié)調(diào)和控制。分包工程涉及到總體工程的方方面面，包括各工程施工安裝界面、接口的劃分和銜接，施工作業(yè)場地、用水用電、運(yùn)輸?shù)缆?、安全?shí)施、進(jìn)度安排等，都要從工程的全局出發(fā)進(jìn)行通盤考慮，統(tǒng)籌兼顧，這樣才能保證分包和總體工程協(xié)調(diào)有序進(jìn)行，使質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用、安全等得到控制。如果分包商不通過總包商而直接與業(yè)主方和監(jiān)理方發(fā)生工作關(guān)系接受其指令，那么總包商便不能及時(shí)了解情況，不利于總體協(xié)調(diào)和決策，甚至?xí)斐刹槐匾拿芎褪д`。這也是業(yè)主方和監(jiān)理方不能直接面對分包商進(jìn)行監(jiān)管的原因之一。

所以，對分包工程的監(jiān)理只能通過總包商進(jìn)行。要求監(jiān)理方直接面對分包商進(jìn)行監(jiān)管，既不符合有關(guān)法律、法規(guī)和合同管理的要求，也不符合工程建設(shè)的慣例和規(guī)律。

3 對工程費(fèi)用的監(jiān)控問題

在工程實(shí)施階段，工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、費(fèi)用和安全目標(biāo)控制是相輔相成的，不能將其分隔或?qū)α⑵饋怼Ｔ谝欢s束條件下，質(zhì)量好、進(jìn)度快、安全佳，勢必會增加費(fèi)用；反之，費(fèi)用少，則質(zhì)量、進(jìn)度、安全的目標(biāo)就難以實(shí)現(xiàn)。因此，項(xiàng)目監(jiān)理的核心任務(wù)是對項(xiàng)目目標(biāo)的監(jiān)控，這就必須要系統(tǒng)地從相關(guān)工程項(xiàng)目目標(biāo)的整體性、關(guān)聯(lián)性上加以監(jiān)控。但在實(shí)際工作中，有些項(xiàng)目業(yè)主方往往只委托監(jiān)理機(jī)構(gòu)對工程項(xiàng)目的質(zhì)量控制上進(jìn)行監(jiān)理或在質(zhì)量、進(jìn)度和安全方面進(jìn)行監(jiān)理，而費(fèi)用方面則由業(yè)主進(jìn)行控制；或者工程項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度和安全方面委托給一家監(jiān)理機(jī)構(gòu)，而工程項(xiàng)目費(fèi)用方面則交給另一家監(jiān)理機(jī)構(gòu)，進(jìn)行“投資監(jiān)理”或“跟蹤審計(jì)”等。有的工程項(xiàng)目施工的工程款支付不經(jīng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)審核，不管施工質(zhì)量優(yōu)劣情況，業(yè)主直接撥付給承包商。

其實(shí)，從工程項(xiàng)目投資控制角度看，相對設(shè)計(jì)階段，施工階段投資對整個(gè)工程項(xiàng)目投資的影響僅占20%～30%。施工階段投資與其說是控制項(xiàng)目投資，不如說是控制工程施工的質(zhì)量、進(jìn)度、安全以及施工行為、狀況等費(fèi)用。

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確規(guī)定：“未經(jīng)總監(jiān)理工程師簽字，建設(shè)單位不得撥付工程款”。在 FIDIC 條款中也有類似規(guī)定且制定了可操作的相應(yīng)條款。對項(xiàng)目投資的控制，包括對費(fèi)用索賠的控制，其主要有如下手段。

（1）確保質(zhì)量合格，這也是支付的必要條件。

（2）符合合同條件。

（3）變更項(xiàng)目必須有工程師變更通知。

（4）支付金額必須大于期中支付證書規(guī)定的最小金額。

（5）承包人的工作使工程師滿意。

為了確保工程師在工程管理中的核心地位，利用經(jīng)濟(jì)手段約束承包人履行合同的各項(xiàng)責(zé)任和義務(wù)，F(xiàn)IDIC 條款充分賦予了工程師經(jīng)濟(jì)制約權(quán)力。即使達(dá)到了上述支付條件，但由于承包人在其他方面的工作未能令工程師滿意，工程師可通過任何期中支付證書對他簽發(fā)過的任何證書進(jìn)行修正或更改，也有權(quán)在任何期中支付證書刪去和減少該工作的價(jià)值，等等。

顯然，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，必須要用經(jīng)濟(jì)手段來管理和約束各方履行工程合同，才能確保項(xiàng)目目標(biāo)如期按約實(shí)現(xiàn)。唯有這樣，才能確保監(jiān)理工程師各種監(jiān)督管理權(quán)利、作用和價(jià)值得到體現(xiàn)，也才能改變目前監(jiān)理“有職無權(quán)、充當(dāng)配角”的尷尬。

4 與項(xiàng)目業(yè)主的關(guān)系問題

現(xiàn)在，監(jiān)理與項(xiàng)目業(yè)主的關(guān)系問題最為突出的是，有些項(xiàng)目業(yè)主夸大了自己所擁有的權(quán)利。他們認(rèn)為，既然花錢聘請了監(jiān)理，那么監(jiān)理就必須言聽計(jì)從，事事按業(yè)主的要求去辦，如若不然，動(dòng)輒以“不要你監(jiān)理了”等進(jìn)行訓(xùn)誡指責(zé)；有的業(yè)主方不通過監(jiān)理，直接對工程任意指揮或修改；還有的業(yè)主方在開展對施工工地進(jìn)行檢查活動(dòng)時(shí)，往往事先不通知監(jiān)理，完全打亂了正常的施工作業(yè)和工作，使監(jiān)理對工程管理處于十分困難的境地；等等。

事實(shí)上，監(jiān)理工程師雖受聘于項(xiàng)目業(yè)主方，為工程建設(shè)管理提供服務(wù)，但監(jiān)理工程師的工作是委托性質(zhì)，是委托合同中的受托人，因而與業(yè)主方處于平等的地位，這與在法律上既有共性又有個(gè)性的一般代理人有著本質(zhì)的區(qū)別。例如，有的業(yè)主方出于自己利益考慮，隨意壓縮合同有效工期或者刻意指定不符合要求的設(shè)備材料供應(yīng)商等，這時(shí)候，監(jiān)理工程師就必須維護(hù)合同實(shí)施的嚴(yán)肅性，按要求執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，不能按業(yè)主方意愿行事。這就是監(jiān)理服務(wù)的特殊性。

監(jiān)理工程師對工程建設(shè)管理享有監(jiān)督管理的權(quán)利，既要授權(quán)于業(yè)主方，又要遵循職業(yè)道德。而業(yè)主方的命令、意見、變更，也要經(jīng)監(jiān)理工程師同意方可執(zhí)行。否則，工程實(shí)行監(jiān)理制度絲毫沒有意義。由此可見，工程建設(shè)管理領(lǐng)域?qū)嵭斜O(jiān)理制度，不僅是項(xiàng)目業(yè)主方的需求，也是社會技術(shù)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和專業(yè)分工日益細(xì)化的產(chǎn)物，是社會效益和經(jīng)濟(jì)效益集約化、最大化的必由之路。

5 結(jié) 語

筆者在監(jiān)理實(shí)踐中遇到一些問題，集中表現(xiàn)在當(dāng)前社會各界對監(jiān)理認(rèn)知程度較低且不全面，監(jiān)理市場體系不夠健全，運(yùn)行機(jī)制還不夠完善等。這就需要監(jiān)理人在推行監(jiān)理制度時(shí)，無論是在監(jiān)理的理論方法，還是在實(shí)施過程和擴(kuò)大影響等方面，都要不懈努力和不斷完善。尤其要研究和借鑒 FIDIC 條款與規(guī)范，吸收其有益的理論方法，促進(jìn)和提高我國的監(jiān)理水平，這無疑是十分必要的，也是可行的。為此，筆者提出以下建議。

（1）要利用報(bào)刊、廣播、電視等媒體廣泛宣傳工程監(jiān)理的制度、理念、規(guī)定、方法、程序等知識和理論，可結(jié)合實(shí)際案例精選分析講解，以提高社會和公眾對監(jiān)理的認(rèn)識度，擴(kuò)大監(jiān)理在建設(shè)各行業(yè)中的影響力。

（2）按照 FIDIC 條款的主要特點(diǎn)，結(jié)合我國頒布的相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、制度和具體實(shí)踐，制定我國的工程施工合同應(yīng)用指南、業(yè)主/監(jiān)理工程師標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)協(xié)議等文件，并且達(dá)到全面性和可操作性，旨在指導(dǎo)和規(guī)范各方的工程建設(shè)行為。

（3）學(xué)習(xí)和宣傳《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》和《相關(guān)工程管理?xiàng)l例》等文件，主管部門、行業(yè)協(xié)會應(yīng)加強(qiáng)對項(xiàng)目法人、監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員等的宣傳培訓(xùn)教育工作。尤其是需要結(jié)合監(jiān)理實(shí)踐和具體案例編寫培訓(xùn)教材，深入細(xì)致地分析示范，切實(shí)掌握文件實(shí)質(zhì)，以提高監(jiān)理工作的水平和能力。

（4）主管部門、監(jiān)理行業(yè)協(xié)會可針對在監(jiān)理實(shí)踐中普遍存在的一些問題，制定和采取切實(shí)可行的計(jì)劃和措施，借助有關(guān)刊物、網(wǎng)絡(luò)、研討會等開展專題討論、答疑等活動(dòng)，著力提高監(jiān)理企業(yè)和監(jiān)理工程師的素質(zhì)和能力。

當(dāng)前，我國正在全面建設(shè)小康社會，堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀為監(jiān)理事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了廣闊的空間和良好的機(jī)遇，學(xué)習(xí)和借鑒國際公認(rèn)的、通用的權(quán)威性文件和實(shí)施工程管理準(zhǔn)則，加快總結(jié)出具有中國特色建設(shè)監(jiān)理的理論方法以指導(dǎo)監(jiān)理實(shí)踐，這對推動(dòng)監(jiān)理事業(yè)持續(xù)發(fā)展具有極其重要的意義。