天津市促進(jìn)秸稈綜合利用財(cái)政政策研究

李偉 張少超

摘要：黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)宜居對(duì)天津市鄉(xiāng)村環(huán)境提出了新的更高要求。近年來(lái)，天津市財(cái)政部門設(shè)立專項(xiàng)資金，大力支持秸稈綜合利用與禁燒，秸稈綜合利用率由2013年的76.6%逐年提升到2017年的97%以上，取得了顯著成效。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；秸稈；財(cái)政；研究

近年來(lái)，天津市財(cái)政部門認(rèn)真貫徹落實(shí)市委、市政府的決策部署要求，深入實(shí)施“美麗天津一號(hào)工程”建設(shè)，積極推進(jìn)清新空氣行動(dòng)，設(shè)立專項(xiàng)資金，大力支持秸稈綜合利用與禁燒，秸稈綜合利用率由2013年的76.6%逐年提升到2017年的97%以上，取得了顯著成效，天津市空氣質(zhì)量明顯改善。黨的十九大提出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興的發(fā)展戰(zhàn)略，生態(tài)宜居對(duì)天津市鄉(xiāng)村環(huán)境提出了新的更高要求。如何更好地發(fā)揮市財(cái)政政策資金的導(dǎo)向作用，補(bǔ)齊當(dāng)前秸稈綜合利用與禁燒工作中的短板，持續(xù)推進(jìn)秸稈綜合利用，加快秸稈利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提高秸稈綜合利用經(jīng)濟(jì)效益，是需要我們認(rèn)真調(diào)研思考的問(wèn)題。日前，我們會(huì)同相關(guān)部門就這一課題深入鄉(xiāng)村、企業(yè)、農(nóng)戶進(jìn)行了深入調(diào)研。

一、天津市秸稈綜合利用基本情況

（一）秸稈資源量。天津市農(nóng)作物秸稈以玉米、小麥、水稻、棉花秸稈為主，另有少量高粱、大豆等作物秸稈。隨著“一減三增”農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，秸稈資源量根據(jù)每年農(nóng)作物播種情況動(dòng)態(tài)變化。2017年，全市主要農(nóng)作物種植面積合計(jì)563.8萬(wàn)畝，其中小麥167.59萬(wàn)畝，玉米311.629萬(wàn)畝，水稻50.48萬(wàn)畝，棉花27.66萬(wàn)畝，高粱、大豆等作物6.45萬(wàn)畝；共產(chǎn)出農(nóng)作物秸稈252.1萬(wàn)噸，其中可利用量約218萬(wàn)噸。農(nóng)作物秸稈在10個(gè)涉農(nóng)區(qū)的分布情況見(jiàn)表1。

（二）秸稈綜合利用總體程度。近年來(lái)，在各區(qū)政府、各相關(guān)部門的緊密配合、通力協(xié)作及有效推動(dòng)下，天津市農(nóng)作物秸稈綜合利用率大幅提升，位居全國(guó)前列。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)保部和中組部于2017年底聯(lián)合發(fā)布的《2016年生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)結(jié)果公報(bào)》，2016年天津市秸稈綜合利用率達(dá)到95%，位列全國(guó)第四。2017年，各責(zé)任部門積極落實(shí)資金支持、技術(shù)指導(dǎo)、行政推動(dòng)等行之有效的工作措施，大力推進(jìn)秸稈粉碎還田、離田外運(yùn)及商品化加工，促使全市農(nóng)作物秸稈綜合利用率進(jìn)一步提高，基本從源頭上“堵”住了秸稈田間焚燒現(xiàn)象。截至2017年12月底，全市完成秸稈綜合利用548.57萬(wàn)畝，秸稈利用率達(dá)到97.3%，比2013年提高20個(gè)百分點(diǎn)。其中：小麥秸稈基本實(shí)現(xiàn)全量化綜合利用（157萬(wàn)畝為粉碎還田利用，10萬(wàn)畝為打捆離田原料化、能源化利用）；317.4萬(wàn)畝玉米（及雜糧）秸稈通過(guò)還田、離田實(shí)現(xiàn)綜合利用；41.5萬(wàn)畝水稻、22.1萬(wàn)畝棉花實(shí)現(xiàn)離田綜合利用。各類作物秸稈年度內(nèi)的綜合利用率如圖1所示。

（三）秸稈綜合利用主要途徑。近年來(lái)，根據(jù)現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，天津市在秸稈綜合利用工作方面進(jìn)行了積極探索，確立了“農(nóng)業(yè)優(yōu)先，多元利用”的秸稈綜合利用路徑，基本形成以秸稈還田肥料化利用為主，逐步擴(kuò)大飼料化、燃料化、原料化、基料化利用比重的“五化”利用格局，初步形成了具有天津特色的秸稈綜合利用模式。2017年，全市秸稈綜合利用結(jié)構(gòu)如圖2所示。

1.秸稈肥料化利用。秸稈肥料化利用是天津市小麥、玉米秸稈綜合利用的主要方式，主要采取在小麥、玉米聯(lián)合收獲機(jī)上加裝粉碎還田裝置，在機(jī)械化收獲糧食同時(shí)實(shí)現(xiàn)小麥、玉米秸稈直接粉碎還田。在此基礎(chǔ)上，天津市還積極引進(jìn)示范將秸稈與畜禽糞便混合，經(jīng)過(guò)發(fā)酵、干燥、除菌等工藝生產(chǎn)商品有機(jī)肥的新技術(shù)；開(kāi)展秸稈快速腐熟還田技術(shù)示范6萬(wàn)畝。秸稈肥料化利用可形成“土地—秸稈—土地”的生態(tài)循環(huán)鏈條，改善土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)和保水、吸水、黏接、透氣、保溫等理化性狀，增加土壤肥力和有機(jī)質(zhì)含量，有利于改良鹽堿土壤，促進(jìn)耕地可持續(xù)發(fā)展。

2.秸稈飼料化利用。秸稈飼料化利用主要是通過(guò)青貯、黃貯、揉搓等處理技術(shù)，改善秸稈的營(yíng)養(yǎng)價(jià)值，為牲畜養(yǎng)殖戶（場(chǎng)）提供粗飼料供給。天津市飼料化秸稈主要包括飼料型玉米、黃貯玉米及水稻、小麥秸稈等，是支撐節(jié)糧型畜牧業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.秸稈燃料化利用。秸稈燃料化利用主要是以棉花、水稻、玉米等秸稈為原料進(jìn)行生物質(zhì)發(fā)電、生物質(zhì)燃料加工等。隨著天津市及周邊地區(qū)秸稈發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程的加快，天津市秸稈燃料化利用占比逐年增加。

4.秸稈原料化利用。秸稈原料化利用是指秸稈目前主要是用作造紙、加工草毯、編織等工業(yè)領(lǐng)域原料，其中水稻秸稈以造紙等工業(yè)原料為主。

5.秸稈基料化利用。秸稈基料化利用是指用秸稈制作食用菌、育苗花木種植等基料，目前天津市以做食用菌基料及基質(zhì)育秧為主。

（四）秸稈綜合利用組織模式。近年來(lái)，天津市因地制宜探索總結(jié)出適宜不同種類作物秸稈的綜合利用機(jī)械化作業(yè)技術(shù)路線及組織模式（見(jiàn)表2）。

二、天津市促進(jìn)秸稈綜合利用和禁燒的相關(guān)政策

（一）落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策要求情況

上世紀(jì)九十年代末，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)連年豐收，農(nóng)作物秸稈產(chǎn)生量逐年增多，秸稈隨意拋棄、焚燒現(xiàn)象嚴(yán)重，帶來(lái)一系列環(huán)境問(wèn)題。為此，1998年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、鐵道部和中國(guó)民航總局六部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于嚴(yán)禁焚燒秸稈保護(hù)生態(tài)環(huán)境的通知》；1999年，六部委又聯(lián)合發(fā)布了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，首次對(duì)重點(diǎn)區(qū)域秸稈禁燒與綜合利用提出明確要求。2000年，國(guó)家頒布的《大氣污染防治法》中明確規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機(jī)場(chǎng)周圍、交通干線附近以及當(dāng)?shù)厝嗣裾?guī)定的區(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，違反規(guī)定的“由所在地、縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為；情節(jié)嚴(yán)重的，可以處二百元以下罰款”，為秸稈禁燒與綜合利用提供了強(qiáng)有力法律保障。在此基礎(chǔ)上，2003年、2005年和2007年國(guó)家分別印發(fā)了《進(jìn)一步做好秸稈禁燒和綜合利用工作的有關(guān)通知》，2008 年國(guó)務(wù)院辦公廳更是印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2008]105號(hào)），明確提出了秸稈綜合利用的目標(biāo)任務(wù)、重點(diǎn)和政策措施，為“堵”“疏”結(jié)合，從源頭上解決秸稈焚燒問(wèn)題指明了方向，使得秸稈綜合利用工作得到了有力推進(jìn)。此后，2014年9月30日國(guó)家發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部聯(lián)合制定了《京津冀及周邊地區(qū)秸稈綜合利用和禁燒工作方案（2014-2015年）》，對(duì)京津冀秸稈綜合利用和禁燒工作提出了新的更高的要求。

為深入貫徹落實(shí)國(guó)家政策要求，2013年天津市啟動(dòng)實(shí)施“美麗天津·一號(hào)工程”時(shí)，將秸稈禁燒與綜合利用工作列入《天津市清新空氣行動(dòng)方案》。自此，天津市統(tǒng)籌部署，精心組織，全力推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作。2015年初，市第十六屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《天津市大氣污染防治條例》，明確規(guī)定 “禁止露天焚燒落葉、秸稈、枯草等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)”，為堵疏結(jié)合，以用促禁，推進(jìn)秸稈禁燒與綜合利用工作提供了法律依據(jù)。2017年1月20日，市第十六屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)了《天津市人大關(guān)于農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，使天津市農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作步入了法治化軌道。2018年6月28日，市農(nóng)委印發(fā)《天津市秸稈綜合利用規(guī)劃（2018-2020年）》，從全面落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打好農(nóng)業(yè)面源污染和大氣污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，保護(hù)京津冀生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，就未來(lái)三年市秸稈綜合利用的總體要求、思路布局、主要任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目等進(jìn)行了全面部署

（二）天津市秸稈綜合利用和禁燒扶持情況

近年來(lái)，天津市充分發(fā)揮政府扶持引導(dǎo)作用，積極加大財(cái)政投入力度，對(duì)秸稈綜合利用和禁燒工作給予了適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金支持，2014—2017年，市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共投入專項(xiàng)資金2.4億元，具體情況見(jiàn)表3。

同時(shí)，天津市還積極利用農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購(gòu)置大型免耕播種機(jī)、秸稈粉碎還田機(jī)、撿拾壓捆機(jī)、摟草機(jī)、青飼料收獲機(jī)、飼草裹包機(jī)等秸稈生產(chǎn)作業(yè)機(jī)具進(jìn)行了重點(diǎn)傾斜補(bǔ)貼，在中央財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，給予10—20%的市財(cái)政疊加補(bǔ)貼。2014—2017年，共利用農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼資金2760萬(wàn)元，補(bǔ)貼相關(guān)機(jī)具2726臺(tái)套。

此外，2015年，市財(cái)政還撥付專項(xiàng)資金495萬(wàn)元，實(shí)施了寶坻區(qū)秸稈代煤封閉直燃供暖示范項(xiàng)目，探索秸稈綜合利用新途徑，得到了市人大張俊芳副主任的批示表?yè)P(yáng)。2017年，天津市還實(shí)施了農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)與成果推廣專項(xiàng)，安排市財(cái)政專項(xiàng)資金915萬(wàn)元，對(duì)秸稈廢棄物綜合處理與循環(huán)利用技術(shù)集成與示范、生物質(zhì)秸稈有機(jī)肥制備技術(shù)示范推廣、秸稈燃?xì)饣录夹g(shù)合作研發(fā)與示范等8個(gè)項(xiàng)目給予支持，目前已有3個(gè)項(xiàng)目啟動(dòng)實(shí)施。

天津市秸稈綜合利用和禁燒引導(dǎo)扶持政策覆蓋秸稈機(jī)械化還田、離田、收儲(chǔ)及加工利用等環(huán)節(jié)，為秸稈綜合利用在資金、技術(shù)裝備上提供了保障，取得了很好的實(shí)施效果。在引導(dǎo)扶持政策拉動(dòng)下，天津市秸稈肥料化利用率快速提高，成為最主要、最現(xiàn)實(shí)、最易于推廣操作的秸稈處理利用方式；秸稈商品化加工利用能力逐步提升，全市現(xiàn)有大型秸稈收儲(chǔ)場(chǎng)7個(gè)（寶坻區(qū)4個(gè)、寧河區(qū)2個(gè)、武清區(qū)1個(gè)），年秸稈收儲(chǔ)運(yùn)能力達(dá)35萬(wàn)噸，現(xiàn)有2萬(wàn)噸以上秸稈加工利用企業(yè)9個(gè)，其中寧河區(qū)生物質(zhì)發(fā)電廠年利用秸稈能力達(dá)20萬(wàn)噸，其余8個(gè)（濱海新區(qū)1個(gè)、寶坻區(qū)3個(gè)、寧河區(qū)2個(gè)，薊州區(qū)1個(gè)、靜海區(qū)1個(gè)）總加工能力可達(dá)16萬(wàn)噸，共計(jì)36萬(wàn)噸。

（三）天津市秸稈綜合利用和禁燒主要措施

1.強(qiáng)化行政推動(dòng)，完善管理機(jī)制。近幾年，天津市按照政府主導(dǎo)、規(guī)劃引領(lǐng)、政策扶持、科技支撐、疏堵結(jié)合、依法治理的原則，積極組織推進(jìn)秸稈綜合利用和禁燒工作。在市農(nóng)委主要負(fù)責(zé)引導(dǎo)秸稈綜合利用，各區(qū)政府具體負(fù)責(zé)秸稈綜合利用和禁燒工作的明確分工下，逐步形成了各區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、組織、推動(dòng)、監(jiān)管的秸稈綜合利用工作機(jī)制，建立了分工協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)，一級(jí)抓一級(jí)的秸稈綜合利用工作體系，實(shí)現(xiàn)了秸稈綜合利用網(wǎng)格化管理，為全市秸稈綜合利用和禁燒工作高效開(kāi)展提供了有力的組織保障。每年，由市農(nóng)委與市財(cái)政局聯(lián)合制定印發(fā)全市秸稈綜合利用年度工作方案，將秸稈綜合利用目標(biāo)任務(wù)分解到區(qū)，并指導(dǎo)各區(qū)制定區(qū)級(jí)實(shí)施方案，層層壓實(shí)目標(biāo)任務(wù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街、村，將責(zé)任落實(shí)到部門、落實(shí)到人、落實(shí)到地塊。

2.發(fā)揮機(jī)械優(yōu)勢(shì)，落實(shí)技術(shù)措施。每年“三夏”、“三秋”關(guān)鍵農(nóng)時(shí)，依托在本市作業(yè)的8000余臺(tái)小麥聯(lián)合收割機(jī)、玉米聯(lián)合收獲機(jī)，通過(guò)網(wǎng)格化管理要求其加裝秸稈切碎拋撒裝置，在機(jī)械化收獲的同時(shí)實(shí)現(xiàn)秸稈粉碎還田，做到成熟一畝、收獲一畝、利用一畝、播種一畝；同時(shí)依托全市300余臺(tái)青飼收獲機(jī)，實(shí)現(xiàn)青飼玉米全株回收飼料化利用；從而在短時(shí)間內(nèi)完成秸稈大規(guī)模、快捷化處理，不給秸稈焚燒留時(shí)間、留空間。此外，各級(jí)農(nóng)機(jī)管理部門還制定秸稈綜合利用技術(shù)路線，發(fā)布技術(shù)要求，組織召開(kāi)各類秸稈綜合利用現(xiàn)場(chǎng)會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街科學(xué)開(kāi)展秸稈綜合工作；組織農(nóng)機(jī)合作社、秸稈經(jīng)紀(jì)人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街對(duì)接，高效開(kāi)展秸稈粉碎還田、秸稈收儲(chǔ)運(yùn)作業(yè)；并督促指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街積極開(kāi)展秸稈滯留田間隱患排查清理工作，全力消除秸稈焚燒隱患。

3.加強(qiáng)督導(dǎo)檢查，保持高壓態(tài)勢(shì)。為切實(shí)督促各區(qū)抓好秸稈綜合利用和禁燒工作，天津市從2014年起，每年均制定印發(fā)市級(jí)督察方案。由市農(nóng)委農(nóng)機(jī)辦組成若干個(gè)市級(jí)督導(dǎo)組，在冬春季節(jié)、“三夏”、“三秋”重點(diǎn)農(nóng)時(shí)和重污染天氣預(yù)警期間，分片包區(qū)，組織開(kāi)展秸稈綜合利用和禁燒督導(dǎo)巡查工作。不僅集中對(duì)各區(qū)縣秸稈綜合利用工作進(jìn)行督導(dǎo)，而且入鄉(xiāng)、進(jìn)村、深入田間地頭開(kāi)展實(shí)地巡查，從而使秸稈綜合利用工作始終保持高壓態(tài)勢(shì)。

4.廣泛宣傳引導(dǎo)，營(yíng)造社會(huì)氛圍。每年，市區(qū)兩級(jí)都開(kāi)展高頻度、多元化、持續(xù)性的秸稈綜合利用和禁燒宣傳活動(dòng)，提高全社會(huì)尤其是農(nóng)民群眾的認(rèn)識(shí)，為秸稈綜合利用與禁燒工作營(yíng)造了良好的輿論氛圍和社會(huì)環(huán)境。以2017年為例，一方面，結(jié)合《天津市人大關(guān)于農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒的決定》，在全市范圍內(nèi)組織開(kāi)展了“秸稈綜合利用法規(guī)宣傳日”活動(dòng)，各區(qū)制作宣傳標(biāo)語(yǔ)、展牌、布標(biāo)超過(guò)3000幅，發(fā)放宣傳資料2萬(wàn)余份，參與群眾超過(guò)5000人。另一方面，在“三夏”期間，組織各級(jí)農(nóng)機(jī)部門開(kāi)展下鄉(xiāng)進(jìn)村宣傳80次，印發(fā)宣傳材料28000多份，張貼、懸掛、刷涂標(biāo)語(yǔ)口號(hào)6400條、投放公益廣告、媒體宣傳報(bào)道50余次。

三、天津市秸稈綜合利用存在的突出問(wèn)題及成因

（一）存在問(wèn)題

1.產(chǎn)業(yè)化程度較低，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯。當(dāng)前，粉碎還田肥料化利用是天津市農(nóng)作物秸稈綜合利用的主要模式，在“五化”結(jié)構(gòu)中占比達(dá)75.6%。但是，粉碎還田肥料化對(duì)土壤的改良是一個(gè)長(zhǎng)期緩慢漸進(jìn)的過(guò)程，直接經(jīng)濟(jì)效益不明顯。同時(shí)，受本地養(yǎng)殖規(guī)模的局限，玉米秸稈飼料化利用比例難以擴(kuò)大；而現(xiàn)有秸稈加工企業(yè)普遍規(guī)模小，生產(chǎn)同質(zhì)化，生產(chǎn)水平低，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)困難。這就造成天津市秸稈綜合利用率雖然較高，但高效利用率低，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程還處于較低水平，存在產(chǎn)業(yè)鏈條短，產(chǎn)品附加值低，秸稈商品化利用水平低的問(wèn)題。

2.“小散邊”地塊秸稈處理難，存在焚燒隱患。雖然得益于天津市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化程度高，在“三夏”、“三秋”兩季，隨著小麥、玉米聯(lián)合收獲機(jī)機(jī)械化作業(yè)，絕大部分秸稈能夠同步粉碎還田。但是，仍然存在部分面積小、分散、地處邊角的“小散邊”地塊，不適宜進(jìn)行規(guī)模化、機(jī)械化作業(yè)，秸稈處理主要依靠人工進(jìn)行，費(fèi)時(shí)、費(fèi)工、費(fèi)力。這就造成上述地塊的秸稈因?yàn)樘幚聿患皶r(shí)而滯留在田間地頭的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為秸稈焚燒的重大隱患。這部分秸稈以玉米為主，每年約有7萬(wàn)畝。

（二）主要原因

1.高效利用技術(shù)推廣不夠。秸稈作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)副產(chǎn)物，綜合利用的產(chǎn)業(yè)鏈越長(zhǎng)價(jià)值越高。但是，當(dāng)前天津市農(nóng)作物秸稈主要用于附加值相對(duì)較低的秸稈還田、低質(zhì)燃料、飼料等，能夠提高秸稈附加值的高效綜合利用技術(shù)，如秸稈快速腐熟還田技術(shù)、秸稈有機(jī)肥加工技術(shù)、高效秸稈飼料化加工技術(shù)及秸稈固化成型、清潔制漿等新型產(chǎn)業(yè)化技術(shù)應(yīng)用不足。

2.秸稈收儲(chǔ)運(yùn)能力不足。當(dāng)前，天津市雖然已經(jīng)初步形成了由農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、秸稈經(jīng)紀(jì)人、收儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)（場(chǎng)）等多元化主體構(gòu)成的秸稈收儲(chǔ)運(yùn)體系。但是，仍然存在缺乏配套的大型收集、運(yùn)輸機(jī)械設(shè)備，收儲(chǔ)場(chǎng)所規(guī)模不夠，收集儲(chǔ)運(yùn)成本較高等問(wèn)題。從而使得面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件復(fù)雜多變，秸稈分布分散、產(chǎn)出量大、體積蓬松、收集外運(yùn)農(nóng)時(shí)緊張的實(shí)際情況，相關(guān)主體的秸稈收儲(chǔ)運(yùn)能力不能高效滿足秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化需要。

3.作業(yè)影響因素復(fù)雜。受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際限制，天津市農(nóng)作物秸稈收集離田普遍存在時(shí)間緊、任務(wù)重、作業(yè)難度大的問(wèn)題。一方面，“三夏”作業(yè)時(shí)間短，造成絕大部分小麥秸稈難以實(shí)現(xiàn)打捆外運(yùn)。另一方面，水稻秸稈作業(yè)影響因素復(fù)雜。天津市年水稻實(shí)際種植面積約為50萬(wàn)畝，以寶坻區(qū)為主，又以黃莊、八門城、林亭口三鎮(zhèn)為主產(chǎn)區(qū)，該地區(qū)常年水稻種植30多萬(wàn)畝，其中20余萬(wàn)畝稻地的性質(zhì)為水泡田，退水緩慢。水稻收獲后田地松軟，打捆機(jī)器難以下地，秸稈打捆必須在12月中旬田地上凍后，機(jī)具方能下田開(kāi)始作業(yè)。又因經(jīng)常因?yàn)槎敬箪F、降雨（雪）等天氣影響，能正常作業(yè)的時(shí)間短、作業(yè)條件差，不可預(yù)計(jì)的因素多。相當(dāng)一部分水稻秸稈要在轉(zhuǎn)年1～2月份進(jìn)行打捆、外運(yùn)作業(yè)。

4.各區(qū)對(duì)財(cái)政扶持政策利用不足。農(nóng)作物秸稈綜合利用會(huì)產(chǎn)生很大的社會(huì)效益和生態(tài)效益。因此，加快推進(jìn)秸稈綜合利用，需要政府的大力扶持，讓“有形之手”更有力。近幾年，雖然天津市出臺(tái)了市財(cái)政秸稈綜合利用引導(dǎo)扶持政策，且扶持資金逐年遞增。但是，從各區(qū)對(duì)市財(cái)政秸稈綜合利用引導(dǎo)扶持資金的使用情況看，扶持的主要環(huán)節(jié)仍是機(jī)械化還田、離田作業(yè)，對(duì)于秸稈收集、貯運(yùn)、加工等薄弱環(huán)節(jié)的扶持相對(duì)較少。同時(shí)，各區(qū)財(cái)政對(duì)秸稈綜合利用的扶持力度普遍不夠大，且存在區(qū)域之間不平衡的現(xiàn)象。

四、進(jìn)一步促進(jìn)秸稈綜合利用與禁燒的政策建議

黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中生態(tài)宜居對(duì)天津市鄉(xiāng)村環(huán)境提出了新的更高要求。全面推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和禁燒工作，對(duì)于全面貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展重大國(guó)家戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、農(nóng)民生活更加富裕、鄉(xiāng)村更加美麗宜居具有十分重要的意義。

依據(jù)天津市秸稈資源稟賦、利用現(xiàn)狀和發(fā)展?jié)摿?，今后，我們?yīng)該因地制宜、合理布局，補(bǔ)齊當(dāng)前秸稈綜合利用工作的短板，持續(xù)推進(jìn)秸稈逐步全量化利用。為此，根據(jù)市財(cái)政、市農(nóng)委等部門平時(shí)調(diào)查研究，特別是本次績(jī)效評(píng)價(jià)工作所掌握的情況，對(duì)進(jìn)一步促進(jìn)秸稈綜合利用與禁燒提出如下政策建議：

（一）落實(shí)主體責(zé)任，加強(qiáng)部門協(xié)作。各區(qū)政府是推進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒工作的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)建立健全行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技等手段，實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物秸稈綜合利用和露天禁燒目標(biāo)。各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)根據(jù)本市農(nóng)作物秸稈資源和利用現(xiàn)狀，合理確定農(nóng)作物秸稈肥料化、飼料化、燃料化、原料化和基料化的發(fā)展目標(biāo)，統(tǒng)籌安排農(nóng)作物秸稈綜合利用項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)布局。城市管理綜合行政執(zhí)法部門和各區(qū)人民政府要加強(qiáng)農(nóng)作物秸稈禁燒的執(zhí)法力度，以堵促疏，促進(jìn)綜合利用。各區(qū)財(cái)政部門也應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)作物秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展需要，將農(nóng)作物秸稈綜合利用資金納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，加大財(cái)政投入力度。發(fā)展改革部門要推進(jìn)農(nóng)作物秸稈燃料化利用，積極爭(zhēng)取中央預(yù)算內(nèi)資金支持秸稈綜合利用項(xiàng)目?？萍疾块T要將農(nóng)作物秸稈綜合利用作為市級(jí)重點(diǎn)科研及推廣應(yīng)用項(xiàng)目，鼓勵(lì)支持高等院校、科研單位和企業(yè)開(kāi)展農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)與設(shè)備的研究開(kāi)發(fā)，加快國(guó)內(nèi)外成熟適用技術(shù)的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，建立科技示范基地，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)作物秸稈綜合利用水平。

（二）穩(wěn)定“五化”格局，提高質(zhì)量效益。鑒于目前天津市秸稈綜合利用率已經(jīng)處于較高水平，且已經(jīng)探索形成行之有效的綜合利用技術(shù)路線、組織模式及較為穩(wěn)定的利用結(jié)構(gòu)。因此，今后要繼續(xù)穩(wěn)定“五化”格局，加快秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化，重點(diǎn)提升秸稈綜合利用質(zhì)量效益。比如：要穩(wěn)步推進(jìn)秸稈肥料化利用。堅(jiān)持就地處理、循環(huán)利用、方便快捷的原則，推進(jìn)玉米、小麥秸稈直接粉碎還田，同時(shí)大力推廣秸稈腐熟還田、堆漚還田及秸稈有機(jī)肥應(yīng)用技術(shù)；要擴(kuò)大秸稈飼料化利用規(guī)模。積極引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展飼料型玉米種植，推廣應(yīng)用青飼機(jī)械化收獲技術(shù)和裝備，支持秸稈青貯、黃貯、顆粒飼料加工產(chǎn)業(yè)化，鼓勵(lì)秸稈外運(yùn)到其他地區(qū)進(jìn)行飼料化利用；要拓寬秸稈工業(yè)化利用渠道。充分挖掘現(xiàn)有秸稈燃料化、原料化利用項(xiàng)目潛能，大力支持新建生物質(zhì)發(fā)電等秸稈產(chǎn)業(yè)化利用項(xiàng)目建設(shè)，同時(shí)積極推廣秸稈固化成型技術(shù)，鼓勵(lì)生產(chǎn)以秸稈為原料的非木纖維漿、包裝材料、建筑材料等產(chǎn)品，提高秸稈高值化、產(chǎn)業(yè)化利用水平；要強(qiáng)化秸稈收儲(chǔ)運(yùn)支撐能力。鼓勵(lì)農(nóng)戶、農(nóng)機(jī)服務(wù)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及秸稈經(jīng)紀(jì)人、收儲(chǔ)運(yùn)企業(yè)、加工企業(yè)配備秸稈撿拾打捆、田間轉(zhuǎn)運(yùn)等設(shè)備，提高秸稈機(jī)械化收集離田作業(yè)能力，促進(jìn)秸稈應(yīng)收盡收。積極利用現(xiàn)有扶持政策，建設(shè)規(guī)范化的秸稈儲(chǔ)運(yùn)場(chǎng)所，穩(wěn)定現(xiàn)有收儲(chǔ)運(yùn)體系，完善相關(guān)設(shè)施設(shè)備配置，構(gòu)建高效、專業(yè)化的秸稈收儲(chǔ)運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，保障秸稈產(chǎn)業(yè)化利用有效供給。

（三）用好扶持政策，引導(dǎo)多元利用。各區(qū)政府是秸稈綜合利用責(zé)任主體，按照現(xiàn)行政策規(guī)定，對(duì)市級(jí)扶持引導(dǎo)資金也可以結(jié)合本地區(qū)實(shí)際統(tǒng)籌安排利用。因此，各區(qū)要進(jìn)一步加大財(cái)政支持力度，同時(shí)充分利用市級(jí)扶持引導(dǎo)資金，全面支持農(nóng)作物秸稈綜合利用的科研開(kāi)發(fā)和適用技術(shù)應(yīng)用，農(nóng)作物秸稈機(jī)械化還田離田作業(yè)、收集儲(chǔ)運(yùn)以及農(nóng)作物秸稈資源化利用項(xiàng)目，切實(shí)拓展秸稈綜合利用渠道和模式，不斷延伸綜合利用的產(chǎn)業(yè)鏈，努力提升秸稈利用附加值。要積極鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本投入，建立政府扶持、市場(chǎng)主導(dǎo)、社會(huì)參與的多元化投入機(jī)制，為天津市構(gòu)建科學(xué)穩(wěn)定長(zhǎng)效的秸稈綜合利用格局提供政策支撐。同時(shí)，市、區(qū)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)落實(shí)國(guó)家關(guān)于促進(jìn)農(nóng)作物秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投資、用地、用電、信貸、保險(xiǎn)等扶持政策。

（作者單位：天津市財(cái)政局）

責(zé)任編輯：凌玉