改革開放四十年來我國的農村扶貧開發(fā)實踐

王衛(wèi)斌

摘要：中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)建之日起，就公開亮出了無產(chǎn)階級政黨的鮮明底色，確定了消滅私有制度、實現(xiàn)全民共富的目標。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，作出了以經(jīng)濟建設為中心、實行改革開放的歷史性決策。并決定改革首先從農村入手，推行聯(lián)產(chǎn)計酬生產(chǎn)責任制，提高農副產(chǎn)品收購價格，恢復農村集市貿易，給予農民充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，集中主要精力把國民經(jīng)濟的基礎農業(yè)搞上去，讓占人口百分之八十的社會主體農民富起來。由此，我國拉開了農村扶貧工作的序幕。本文回顧了扶貧開發(fā)的三個階段，展示了改革開放以來扶貧工作取得的顯著成效。

關鍵詞：改革開放；扶貧開發(fā)；精準施策；成效顯著

我國是一個傳統(tǒng)的農業(yè)大國，主要人口集中在農村，經(jīng)濟基礎源自于農業(yè)。由于農村地區(qū)遠離政治、經(jīng)濟和文化中心，農業(yè)生產(chǎn)深受自然條件和社會環(huán)境制約，再加上人均耕地不足、自然災害頻發(fā)的國情，決定了中國農民天然的弱勢地位。他們干著最苦最累最臟的活，貧困卻始終如影隨形揮之不去，正所謂“耕也餒在其中矣”。時至1978年，全國農民人均純收入只有133.6元，農村貧困人口高達2.5億，占農村總人口的30.7%，農民普遍貧困、絕對貧困已成不爭的事實。

中國共產(chǎn)黨自創(chuàng)建之日起，就公開亮出了無產(chǎn)階級政黨的鮮明底色，確定了消滅私有制度、實現(xiàn)全民共富的目標。1978年12月召開的黨的十一屆三中全會，作出了以經(jīng)濟建設為中心、實行改革開放的歷史性決策，并決定改革首先從農村入手，推行聯(lián)產(chǎn)計酬生產(chǎn)責任制，提高農副產(chǎn)品收購價格，恢復農村集市貿易，給予農民充分的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，集中主要精力把國民經(jīng)濟的基礎農業(yè)搞上去，讓占人口百分之八十的社會主體農民富起來。由此，我國拉開了農村扶貧工作的序幕。

一、改革開放獲新生，扶貧開發(fā)得溫飽

黨的十一屆三中全會契合國情、順應民心，形成了一整套全新的理論、路線和方針政策，猶如呼谷傳響、立竿見影，一下子激發(fā)出了億萬農民壓抑已久的生產(chǎn)積極性，釋放出了無窮無盡的創(chuàng)造潛能。短短幾年時間，糧食等主要農產(chǎn)品連續(xù)增產(chǎn)，個體私營經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，進而帶動了城市和整個經(jīng)濟體制改革的全面展開。到1985年年底，全國農民人均純收入上升到397.6元，農村貧困人口減少到1.25億，占農村總人口的比例下降到14.8%。

但城鄉(xiāng)、區(qū)域和群體之間的收入差距也在逐漸擴大，全國還有1.25億農民人均純收入低于206元，其中約4000萬農民入不敷出，不借助外援就無法維持最基本的生存。這些貧困人口大部分集中在中西部地帶，幾乎涵蓋了主要的革命老根據(jù)地、少數(shù)民族聚居地和陸地邊境區(qū)域，致貧因素相當復雜，政治影響極其敏感。

幫助貧困地區(qū)和貧困人口盡快解決溫飽、脫貧致富，趕上全國經(jīng)濟發(fā)展的步伐，既是一項重要的經(jīng)濟任務，也是一項重要的政治任務。1983年3月，國務院選擇“苦瘠甲天下”的甘肅河西、定西與寧夏西海固地區(qū)，設立“三西”農業(yè)建設專項補助資金，實行有償與無償使用相結合的原則，支持當?shù)厝罕娕d修農田水利、發(fā)展多種經(jīng)營和易地移民搬遷。1984年9月，中共中央、國務院發(fā)出《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，明確了依靠貧困地區(qū)群眾自己的力量、善用國家扶持資金因地制宜發(fā)展商品生產(chǎn)的指導思想。1986年4月，六屆全國人大四次會議把中西部和老少邊窮地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，分別單獨列入了“七五”計劃。隨后，國務院成立了貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，陸續(xù)確認了331個國家級貧困縣作為突破口和主戰(zhàn)場，正式啟動了區(qū)域性開發(fā)式扶貧的宏大工程。

開發(fā)式扶貧一改過去平均用力和單純救濟的作法，瞄準重點區(qū)域側重基礎設施和人力資本投入，變“輸血”為“造血”，明顯提高了扶貧資金的使用效益，增強了貧困地區(qū)和貧困人口自我發(fā)展的活力。1993年，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入增加到483.7元，全國農村貧困人口下降到8000萬。

1992年鄧小平南巡系列講話后，中央強調先富帶未富的問題從現(xiàn)在起就要進行研究，市場經(jīng)濟條件下的社會分配問題也需要提上全黨的日程。同年12月，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組更名為扶貧開發(fā)領導小組，正式列入政府行政序列。次年4月，國務院頒布《國家八七扶貧攻堅計劃》，明確了今后7年全國扶貧開發(fā)工作的任務目標、方針途徑和資金管理使用等具體細則。

國務院扶貧辦重新調整、確認了592個國家級貧困縣，大幅減少了東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)貧困縣份的比例，中央扶貧信貸資金和新增發(fā)展資金也不再向這些地區(qū)投放，傾力扶持中西部貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，著重解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

“八七”計劃實施期間，中央各項扶貧專項資金累計達到1127億元，三倍于首輪8年扶貧開發(fā)投入的總和。中央政府各有關部門、地方各級政府和東部地區(qū)、社會各界也充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，通過黨政機關定點幫扶、東西對口協(xié)作和希望工程、光彩事業(yè)等不同形式，從資金、物資和科教等方面向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。到2000年年底，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入上升到1337元，全國農村貧困人口銳減至3209萬，只占農村總人口的3%左右。全國絕大多數(shù)農民基本解決了溫飽問題，人民生活總體達到了小康水平。

二、多予少取放活路，統(tǒng)籌兼顧縮差距

進入21世紀，“三農”問題迅速成為全社會共同關注的焦點。2001年6月，國務院制定、頒布《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，決定今后十年繼續(xù)把扶貧開發(fā)放在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要位置，集中力量解決剩余貧困人口的溫飽問題，創(chuàng)造條件鞏固已經(jīng)取得的溫飽成果，加快貧困地區(qū)脫貧致富進程。

2002年11月，黨的十六大報告指出：“現(xiàn)在達到的小康還是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康?！?“能不能解決好發(fā)展問題，直接關系人心向背、事業(yè)興衰?！边@次黨代會確立了在本世紀頭二十年，全面建設受惠更廣、水平更高小康社會的奮斗目標，提出了“發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開放要有新局面，各項工作要有新舉措”的新要求。

自黨的十六大以來，解決“三農”問題，包括解決和鞏固農村貧困人口溫飽問題步步升級，上升到經(jīng)濟工作、全黨工作乃至全部工作重中之重的高度。中央從全面建設小康社會的戰(zhàn)略大局出發(fā)，秉承以人為本、統(tǒng)籌兼顧和科學發(fā)展的執(zhí)政理念，進一步確立了構建社會主義和諧社會、建設社會主義新農村的戰(zhàn)略任務，提出了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村和“多予少取放活”的戰(zhàn)略方針，制定采取了一系列更直接、更有力的強農惠農富農政策措施。值得大書特書的是，國家強力推進正稅清費、治亂減負的農村稅費改革，全面取消了村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和農村教育集資等專門針對農民的收費集資項目，一步到位免除了農村義務工和勞動積累工等無償勞務，徹底廢止了牧業(yè)稅、屠宰稅、農林特產(chǎn)稅和農業(yè)稅等“皇糧國稅”，并為農民種植糧食、使用良種、購買農資農機具，以及退耕還林提供補貼。

農村扶貧開發(fā)工作也是亮點紛呈，體制機制有了重大創(chuàng)新，手段方法更趨完善。國務院扶貧辦從農業(yè)部內設機構中單獨設置，升格為副部級，國家重點扶持貧困縣更名為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。國家把9422萬農村絕對貧困人口和低收入人口，作為扶貧開發(fā)的重點對象；把貧困人口最為集中的中西部老少邊窮地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域，并在重點區(qū)域除西藏之外的范圍內，再次調整、確定了592個重點縣。西藏作為一個特殊的貧困整體，由中央政府另作特殊安排。東部和中西部其他地區(qū)的貧困局部，主要由地方政府負責扶持。國家還在全國農村包括重點縣的范圍內，識別、確定了14.8萬個貧困村，形成了以整村推進為載體、以產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和勞動力培訓轉移為支點的“一體兩翼”新模式，開創(chuàng)了以扶貧開發(fā)促進脫貧致富、以社會保障維持基本生活的“兩輪驅動”新格局。

農村扶貧開發(fā)第一個十年綱要實施期間，中央和地方各級政府突出重點、把握差異，加快了農村扶貧開發(fā)政策與社會保障制度的有效銜接，先后啟動了農村貧困家庭勞動力技能培訓“雨露計劃”、貧困村互助資金試點和農村危房改造試點等工程，相繼建立了新型農村合作醫(yī)療、五保戶供養(yǎng)、最低生活保障和社會養(yǎng)老保險等制度。中央和地方各級財政量入為出、應扶盡扶，加大了對農村貧困地區(qū)和貧困人口的扶持力度，安排的專項扶貧資金逐年遞增，累計達到2043.8億元。僅中央財政安排的專項扶貧資金就高達1440.4億元，支持接受“雨露計劃”培訓的貧困家庭勞動力超過400萬人次，支持參與互助資金、危房改造試點的貧困村和貧困戶，分別擴大到1.36萬個和203.4萬戶，還支持286萬“一方水土養(yǎng)不活一方人”的極貧地區(qū)人口，完成了易地扶貧移民搬遷。

到2010年年底，中央和地方各級財政累計投入789億元，支持12.6萬個貧困村實施了整村推進扶貧開發(fā)規(guī)劃，村民人均純收入增幅高出同一縣域其他村民20%以上。592個重點縣縣域經(jīng)濟綜合實力驟然增強，人均地區(qū)生產(chǎn)總值增加到11170元，農民人均純收入增加到3273元，兩項年均增幅首次高于全國平均水平。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和物價指數(shù)變化情況，連續(xù)三次密集上調農村扶貧標準，從2000年的865元逐步提高到2010年的1274元。并且取消了絕對貧困人口與低收入人口的界限，區(qū)分了扶貧對象、低保對象以及扶貧與低保交叉對象。按照這個扶貧標準，我國農村貧困人口數(shù)量進一步減少到2688萬，占農村總人口的比例下降到2.8%，率先實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標中，在2015年之前減少極端貧困與饑餓人口一半的具體目標。

三、盡銳出戰(zhàn)真扶貧，精準施策真脫貧

面對國內外形勢的深刻復雜變化和重大風險挑戰(zhàn)，各級黨政進一步認識到“三農”問題的長期性、艱巨性和復雜性，增強了農村扶貧開發(fā)工作的危機感、緊迫感和責任感。2011年5月，國務院頒布農村扶貧開發(fā)第二個十年綱要，確立了到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房的新目標，布置了鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力和縮小發(fā)展差距的新任務。國家把扶貧標準大幅提高到2300元，把扶貧標準以下具備勞動能力的1.22億農村人口作為扶貧工作主要對象；把六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)等11個連片特困地區(qū)，與西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州，作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。繼實施西部大開發(fā)和促進中部地區(qū)崛起之后，國家還把支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展納入了區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一屆黨中央承前啟后、繼往開來，緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，把農村扶貧開發(fā)工作擺到了更加重要、更為突出的位置。習近平總書記身體力行、率先垂范，頻繁深入農村貧困地區(qū)第一線看真貧、知真貧，在各種場合反復強調“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”，一再要求“扶真貧、真扶貧、真脫貧”。

自黨的十八大以來，中央全面深化農村改革，著力創(chuàng)新扶貧開發(fā)工作機制，不再簡單以GDP論英雄，不再搞“大水漫灌”式的強刺激，也不再畫地為牢，自設“打醬油的錢不能買醋”之類的人為障礙，更加注重支農扶貧的精準性、實效性和可持續(xù)性。國務院扶貧辦組織了80多萬人的專業(yè)隊伍進村入戶，對12.8萬個貧困村、2948萬貧困戶和8962萬貧困人口進行了精準識別，并建檔立卡。全國組建了12.8萬個駐村工作隊，選派了48萬名駐村干部，對識別出來的貧困村和貧困戶逐一制定幫扶計劃，實施精準幫扶。320個中央、國家機關和有關單位主動請纓，跟592個重點縣建立了定點扶貧結對關系，選派掛職干部1670人次。國家還取諧音“邀您一起”之意，把每年的10月17日設立為法定“扶貧日”，表達了舉全黨全國之力繼續(xù)向貧困宣戰(zhàn)的決心和誠意。

“十二五”期間，中央財政頂住經(jīng)濟下行的壓力，安排的專項扶貧資金累計達1898.4億元，并向貧困革命老區(qū)安排專項彩票公益金50.25億元，向建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸1200億元。東部地區(qū)也帶著真情實意、拿出真金白銀，向西部貧困地區(qū)提供財政援助資金56.9億元，動員社會力量捐款3.8億元，引導企業(yè)實際投資1.2萬億元。與此同時，全國各地堅持“老虎”“蒼蠅”一起打，嚴格控制“三公”經(jīng)費支出，嚴厲查處扶貧民生領域的不正之風和腐敗問題。正因各項工作到位、措施得力，貧困地區(qū)農村居民收入連續(xù)3年保持兩位數(shù)增長，增幅連續(xù)4年保持高于全國平均水平。國家再次把扶貧標準上調到2855元，折合換算已經(jīng)略高于日消費1.9美元的新國際貧困標準。以此衡量，到2015年年底，我國還剩下5575萬農村貧困人口。

這些貧困人口雖然數(shù)量不算多，但規(guī)模依然不小，致貧受困因素更加復雜，屬于貧中之貧、困中之困，采用常規(guī)思路和一般辦法已經(jīng)很難奏效。2015年10月，黨的十八屆五中全會把扶貧攻堅改為脫貧攻堅，確立了今后五年我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧、貧困縣全部摘帽的硬性目標，提出了創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，并把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。同年11月，中央召開超高規(guī)格的扶貧開發(fā)工作會議，更加具體地作出了“六個精準”“四個問題”和“五個一批”的戰(zhàn)術安排，中西部22個省份的黨政主要負責人向中央簽訂了脫貧攻堅責任書，立下了軍令狀。隨后，中共中央、國務院頒布《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，十二屆全國人大四次會議把全力實施脫貧攻堅單獨成篇列入了“十三五”規(guī)劃綱要，正式吹響了脫貧攻堅戰(zhàn)的沖鋒號。

脫貧攻堅首戰(zhàn)兩年時間，中央各部出臺了200多個政策文件或實施方案，地方各級也出臺了“1+N”系列配套文件，基本形成了四梁八柱性質的頂層設計。全國各地動員了200多萬人開展建檔立卡“回頭看”，補錄了1060萬貧困人口，剔除了940萬非貧困人口，基本實現(xiàn)了扶貧對象有進有出的動態(tài)管理。各級機關單位增派了近百萬“最能打的人”，擔任貧困村和黨組織薄弱渙散村的第一書記和駐村干部，幫扶責任和舉措基本落實到村到戶。中央和省級財政安排專項扶貧資金2467億元，全國銀行業(yè)金融機構發(fā)放扶貧小額信貸4155億元，扶貧投入力度基本適應脫貧攻堅任務。中央還強力推進刀刃向內的“放管服”改革，賦予貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農資金的自主權，明確規(guī)定貧困縣不脫貧、不摘帽，黨政正職不調整、不調離，實行最嚴格的考核評估督查問責制度。

中國共產(chǎn)黨敢于面對曲折，勇于修正錯誤，團結帶領全國各族人民一茬接著一茬干，一棒接著一棒跑，成功地走出了一條中國特色扶貧開發(fā)道路。到2017年年底，已有150個貧困縣實現(xiàn)了整體脫貧摘帽，農村貧困人口僅剩3046萬，脫貧攻堅取得了決定性進展。習近平同志在黨的十九大報告中莊嚴宣告，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾?！靶邪倮镎甙刖攀保醒胍騽堇麑ё鞒隽藢嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的決策部署，并將每年農歷秋分設立為“中國農民豐收節(jié)”，鄭重承諾要讓農業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農民成為有吸引力的職業(yè)，讓農村成為安居樂業(yè)的美麗家園。全國上下盡銳出戰(zhàn)、精準施策，正以前所未有的力度氣勢，向“最后一公里”和“最后一群人”發(fā)起了最后沖刺！

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（作者單位：江西省瑞金市文學院）

責任編輯：欣文