歐洲公共交通的戰(zhàn)略研究

VOYAGER是歐盟資助的一項(xiàng)有關(guān)歐洲公共交通的研究計(jì)劃，由國際公共交通聯(lián)合會（UITP）負(fù)責(zé)，8個(gè)歐洲機(jī)構(gòu)參加。該計(jì)劃分兩個(gè)階段，第一階段是分析歐洲公共交通的現(xiàn)狀，第二階段是有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的討論，提出建議。目標(biāo)是2020年在歐洲實(shí)現(xiàn)清潔、安全、高效，具有吸引力和財(cái)政上可行的公共交通系統(tǒng)。參加討論的有各方面的代表，包括營運(yùn)企業(yè)、制造工業(yè)、主管部門、研究機(jī)構(gòu)等，總共約100位專家。

歐洲公共交通的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)狀分析按照世界銀行對可持續(xù)性的分類進(jìn)行。

1.公共交通與經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的可持續(xù)性

首先是分析公共交通在整個(gè)交通市場中的定位，對交通市場和出行模式的調(diào)查研究是規(guī)劃公交服務(wù)供應(yīng)的基礎(chǔ)，而且要定期進(jìn)行，以便及時(shí)反映情況的變化。

公交行業(yè)引入競爭機(jī)制，實(shí)行專營權(quán)合同，有利于提高效率。但是因競爭而產(chǎn)生降低成本的壓力對關(guān)注社會和更廣大群體的需求會帶來影響。公交市場如果沒有足夠數(shù)量的有潛力的競爭者參加，而是由少數(shù)經(jīng)營者，如原來的公營企業(yè)或國際集團(tuán)主宰市場的話，就會造成不利的市場環(huán)境。

經(jīng)營合同的主要問題是如何使合同的約束性和靈活性相結(jié)合，使經(jīng)營者提供更好的服務(wù)。較長的合同期對經(jīng)營者來說可以有更加穩(wěn)定的安全感，而較短的合同期對主管部門來說則更為靈活。

在多家經(jīng)營的公交市場中，統(tǒng)一票制和收費(fèi)系統(tǒng)給營收的分配帶來困難，而財(cái)政補(bǔ)貼和其他財(cái)政上的獎(jiǎng)勵(lì)，也會在經(jīng)營者之間的分配帶來不公。

2.公共交通與社會的可持續(xù)性

公共交通應(yīng)當(dāng)為市民創(chuàng)造良好的出行條件，滿足日?；顒?dòng)的需要，從而減少對私人汽車的依賴。對于行動(dòng)不便的人或居住在邊緣地區(qū)的人來說，可達(dá)性尤為重要，以防止造成與社會“隔離”。公共交通是社會需求與經(jīng)濟(jì)利益相兼顧的事業(yè)，對推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和改善市民生活質(zhì)量起重要作用。公共交通需要滿足不同的需求和期望，市政府為了平衡各方面的利益，需要加強(qiáng)管理和給予扶持。改善公共交通服務(wù)質(zhì)量的總政策應(yīng)當(dāng)使所有市民受益，為社會可持續(xù)性作出貢獻(xiàn)。

換乘方便是提高公交系統(tǒng)效率的關(guān)鍵。多模式交通系統(tǒng)的整合需要不同經(jīng)營者之間的緊密配合。創(chuàng)新的服務(wù)方式，例如按需供應(yīng)的服務(wù)，可以滿足特殊群體的出行需求。

公共交通的安全和治安對社會有不可忽視的影響。日常的安全措施，包括反恐措施，要求公交經(jīng)營者與其他公共部門相互配合?；A(chǔ)設(shè)施和車輛設(shè)備也需要從安全角度的要求加以改進(jìn) 。

3.環(huán)境的可持續(xù)性

發(fā)展公共交通對環(huán)境和生態(tài)的可持續(xù)性起重要的作用。車輛技術(shù)和燃料技術(shù)的改進(jìn)使能源消耗降低，減少對石油資源的依賴，并且能降低污染排放，改善空氣質(zhì)量。代用燃料的推廣，由于價(jià)格和維修成本較高的原因，經(jīng)營者大量使用的自覺性還不夠，需要政策上的引導(dǎo)。

除了公共交通對城市環(huán)境產(chǎn)生有利的直接影響以外，土地使用規(guī)劃、交通總體規(guī)劃和嚴(yán)格交通管理的戰(zhàn)略性行動(dòng)對環(huán)境會產(chǎn)生間接的，但是更大的影響。土地使用政策要防止因城市擴(kuò)散而大量使土地資源和財(cái)政資源用于道路基礎(chǔ)設(shè)施和交通網(wǎng)的建設(shè)，導(dǎo)致更多的出行需求，因而增加出行距離和出行成本，對環(huán)境帶來不利的影響。但是歐洲有些國家還沒做到。

交通需求控制的措施，如智能交通系統(tǒng)、公共交通優(yōu)先、道路擁擠收費(fèi)、泊車管理等，可以創(chuàng)造更好的交通環(huán)境，有利于城市環(huán)境的可持續(xù)性。

大環(huán)境的發(fā)展趨勢

在制定公共交通的發(fā)展戰(zhàn)略和政策時(shí)，不僅要考慮現(xiàn)狀的分析研究，而且要考慮大環(huán)境的發(fā)展趨勢，包括經(jīng)濟(jì)、科技、人口和社會現(xiàn)象等方面的發(fā)展趨勢。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢

經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化對公共交通發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。首先反映在制造工業(yè)，為了追求集中批量生產(chǎn)的成本效益，開始將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到生產(chǎn)成本較低的國家。公共交通的運(yùn)行服務(wù)具有地方性和地區(qū)性的特征，但是管理專家在任何地方都能發(fā)揮作用。實(shí)力雄厚的交通集團(tuán)都在尋求到其他國家拓展市場。全球化形成的金融市場使得公共交通的投資，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施的投資，可以有更多的融資渠道，如國際貸款等。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的制訂，通過歐洲立法，可以使公共交通市場中開展公平競爭。在運(yùn)行服務(wù)方面，政府的作用在降低，而開展市場競爭，確保社會和環(huán)境利益方面，政府的組織和監(jiān)督作用在加強(qiáng)。

個(gè)人財(cái)富的增加促使小汽車的擁有率增加。與此同時(shí)，土地使用傾向于向城市外圍擴(kuò)散，市民更多地使用小汽車，而擴(kuò)大的公共交通網(wǎng)使運(yùn)行成本增加。

政府掌握的公共資金雖然會因經(jīng)濟(jì)增長而有所增加，但就業(yè)、教育、保健等方面對公共資金的需求也在增加。公共交通需要尋求更多的資金渠道，公私合作制會得到發(fā)展，但投資項(xiàng)目是有選擇性的。

2.科技進(jìn)步的機(jī)遇

信息和通信技術(shù)的發(fā)展對市民的日常生活產(chǎn)生巨大的影響，無線通信、互聯(lián)網(wǎng)、智能卡，以及衛(wèi)星定位系統(tǒng)等技術(shù)，對提高公共交通的運(yùn)行管理水平和服務(wù)質(zhì)量可以發(fā)揮重大作用，使人們的出行更加方便。

另一方面，電子商務(wù)會減少購物等社會活動(dòng)，而遠(yuǎn)程辦公會減少工作出行，其影響程度將隨著人們生活習(xí)慣的變化而加大。

清潔能源的應(yīng)用和發(fā)動(dòng)機(jī)技術(shù)的改進(jìn)，可以使公共交通的環(huán)境影響大大改善。今后公交的優(yōu)勢將更體現(xiàn)在城市空間占用方面。

3.人口結(jié)構(gòu)的變化

在歐洲國家，出生率的降低和壽命的延長，加快老齡社會的形成，對公共交通會產(chǎn)生很大的影響。根據(jù)歐洲的預(yù)測，65歲以上人群占人口的比例將從2000年的16%提高到2020年的21%，2050年甚至?xí)_(dá)到28%。目前老人使用公交的比重已超過人口的平均數(shù)。將來老年人會更加活躍，如果沒有特殊的公交服務(wù)，將會選擇自己駕車。

另一個(gè)趨勢是家庭小型化，單人家庭的比例從2000年的30%增加到2015年的36%，其日?；顒?dòng)產(chǎn)生更多的出行次數(shù)，更多地依賴私人汽車。

4.社會現(xiàn)象的影響

今后生活方式的變化將反映在新的工作方式，不同的消費(fèi)行為和多種多樣的休閑活動(dòng)，隨之而來的需求是個(gè)性化的服務(wù)。傳統(tǒng)的公交服務(wù)著重于家庭與工作地點(diǎn)之間的固定時(shí)刻表會顯得不合適。如果不能及時(shí)作出反應(yīng)，就會造成公交客流的下降。

建 議

VOYAGER研究計(jì)劃在分析歐洲公共交通的現(xiàn)狀，研究大環(huán)境的發(fā)展趨勢后，認(rèn)為如果要使公共交通在未來社會中發(fā)揮重要作用的話，必須努力滿足乘客日益增加的期望，提高公交服務(wù)供應(yīng)的效率和服務(wù)水平。決策者必須充分認(rèn)識公交的價(jià)值，在公平的政治框架下支持公共交通不斷發(fā)展，增加吸引力。為此提出了8個(gè)方面的建議。

1.更好地響應(yīng)乘客的需求和期望

公共交通要取得成功，最重要的是最大限度地滿足乘客的需求和期望。出行方式的變化要求公交系統(tǒng)改進(jìn)出行調(diào)查的方法，充分運(yùn)用信息與通信技術(shù)，使相關(guān)指標(biāo)和數(shù)據(jù)采集的方法標(biāo)準(zhǔn)化，以保證獲得信息的可比性。

為乘客提供所需的信息要全面完整，但要使乘客能獲得有選擇性的有用資料，而不是一大堆難以消化的信息。信息服務(wù)要使乘客只要通過通用設(shè)備便能獲得，而不要求使用專門的特殊設(shè)備。

出行的方便性和舒適性要充分考慮老年人的需要，不僅是個(gè)別的環(huán)節(jié)，而是整個(gè)系統(tǒng)。

交通規(guī)劃要重視多模式一體化的服務(wù)。換乘樞紐和重點(diǎn)車站是公交與城市外圍的重要結(jié)點(diǎn)，一體化的票制，以及付費(fèi)系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和標(biāo)準(zhǔn)化，有利于實(shí)現(xiàn)全歐洲通用的付費(fèi)系統(tǒng)。

2.改進(jìn)管理體制

主管部門應(yīng)負(fù)責(zé)相關(guān)決策層次的垂直整合和有關(guān)公交政策的水平整合。政治家要參與戰(zhàn)略決策，而戰(zhàn)術(shù)和運(yùn)行層面上的決定要非政治化。經(jīng)營合同中有關(guān)質(zhì)量和服務(wù)水平的標(biāo)準(zhǔn)，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)辦法要能激勵(lì)經(jīng)營者充分發(fā)揮其專業(yè)知識來改進(jìn)其系統(tǒng)。

要重視公共交通與外部的戰(zhàn)略聯(lián)盟，例如與非機(jī)動(dòng)化交通方式的聯(lián)合可以形成合理的門到門服務(wù)，而不是去花費(fèi)昂貴的代價(jià)，完全依靠公交本身來達(dá)到門到門服務(wù)。與能源機(jī)構(gòu)和保健機(jī)構(gòu)的合作可以顯示公交在節(jié)約能源消耗和促進(jìn)體力活動(dòng)方面的可持續(xù)形象。

3.提升公交的形象

對于廣大市民來說，公交系統(tǒng)要通過提高服務(wù)水平來樹立良好的形象。與市民保持聯(lián)系，加強(qiáng)溝通，妥善處理各種投訴，可以使市民更加關(guān)心公交。一線職工尤其要重視公共關(guān)系的重要性，使自己成為公交對外的“大使”。

對領(lǐng)導(dǎo)層來說，公交系統(tǒng)要爭取建立與決策者的經(jīng)常性對話，說服決策者重視公交的價(jià)值，給予有力的支持。同時(shí)要與社會各方面和媒體保持經(jīng)常性的聯(lián)系。

4.提高公交系統(tǒng)的效率

在基礎(chǔ)設(shè)施方面要重視換乘樞紐和重要車站的設(shè)置，以方便乘客的出行，有利于公交的運(yùn)行，與私人交通的換乘可以擴(kuò)大公交系統(tǒng)的服務(wù)范圍。

在車輛設(shè)備方面，主體與部件的標(biāo)準(zhǔn)化可以使車輛從購置到使用的生命周期總費(fèi)用達(dá)到合理的水平。同時(shí)車身和內(nèi)部布置要有靈活性，以適應(yīng)不同的使用要求。對歐洲市場來說，公共汽車和有軌電車需要達(dá)到歐洲水平的標(biāo)準(zhǔn)。

在運(yùn)行方面，地面交通的公交專用道和優(yōu)先通行權(quán)是提高運(yùn)行效率的有效措施。專用道的公共汽車路線適用于高質(zhì)量的快車服務(wù)。智能交通系統(tǒng)、無人駕駛的自動(dòng)化公交系統(tǒng)等先進(jìn)技術(shù)，對于提高公交系統(tǒng)的效率可以發(fā)揮很大的潛力。

5.改進(jìn)資金籌集的體制

交通領(lǐng)域的財(cái)政結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)規(guī)劃需要協(xié)調(diào)。最重要的原則是將其外部成本內(nèi)部化，使所有的交通模式處于公平的地位。要研究通過稅收和受益者付費(fèi)等措施，使發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施得到更多的資金。還需要研究交錯(cuò)融資或交錯(cuò)補(bǔ)貼的方法，公共交通需要一定程度的社會補(bǔ)償。

對于公交經(jīng)營者本身來說，也需要重新考慮其內(nèi)部結(jié)構(gòu)，機(jī)構(gòu)重組是降低成本和提高效率的途徑。

6.提高員工素質(zhì)

歐洲公交系統(tǒng)一般都有高素質(zhì)的員工隊(duì)伍。從今后發(fā)展來看，人口老齡化，生活方式個(gè)性化，行業(yè)競爭加劇的趨勢，對不同層次員工的技能有新的、更高的要求。新技術(shù)的應(yīng)用要求員工掌握現(xiàn)代化的知識。人力資源和培訓(xùn)經(jīng)理要開發(fā)電子學(xué)習(xí)計(jì)劃，調(diào)查不同管理層次必須掌握的專門技能，重視對年輕管理人員的培訓(xùn)。

7.改善安全和治安環(huán)境

公交系統(tǒng)除了要對付涂鴉、騷擾等問題以外，現(xiàn)在更重視對恐怖襲擊的預(yù)防。基礎(chǔ)設(shè)施和車輛的設(shè)計(jì)要考慮如何防止各種事故，減輕可能造成的影響。探測和監(jiān)控系統(tǒng)，以及現(xiàn)代信息與通信技術(shù)可以發(fā)揮很好的作用。

危險(xiǎn)狀況的處理要建立明確的管理程序，有關(guān)的員工和組織在緊急處理的程序中要明確自己的責(zé)任。第三方的參與和合作，如消防、醫(yī)療救援等，要有詳細(xì)的約定。對乘客也要做好預(yù)防的宣傳工作。

8.改善環(huán)境質(zhì)量

在節(jié)約能源和減少排放方面，公交系統(tǒng)要與汽車工業(yè)密切合作。混合動(dòng)力系統(tǒng)、超級電容器等，正在公共汽車和軌道交通車輛上試用，目前成本還比較高。代用燃料，尤其是氫燃料的開發(fā)應(yīng)用，需要在成本效益方面作出努力。車輛的設(shè)計(jì)要考慮其部件可以再生利用。

對市民生活質(zhì)量產(chǎn)生影響的交通噪聲愈來愈受到關(guān)注。需要進(jìn)一步規(guī)定噪聲測量規(guī)范和噪聲的容許標(biāo)準(zhǔn)。提倡公共交通以降低道路交通的流量是降低交通噪聲的方向。

VOYAGER的戰(zhàn)略研究最后指出，公共交通要成為以乘客為主導(dǎo)，更為靈活的服務(wù)行業(yè)，既要符合總體政策目標(biāo)，也要滿足公眾的個(gè)性化需求。這個(gè)領(lǐng)域有很大的創(chuàng)新和改進(jìn)的潛力。