新加坡組屋制度對(duì)廣州住房的啟示

彭小京

（華南理工大學(xué)建筑學(xué)院）

1 新加坡社會(huì)住房制度產(chǎn)生的背景

新加坡是一個(gè)人口稠密、土地稀少、資源短缺的多民族國家，但是卻成為了世界上國民住宅自有率最高的國家。從建國開始，新加坡的公共住房就被執(zhí)政者上升為一個(gè)重要的國家戰(zhàn)略。新加坡政府通過四五十年的努力，領(lǐng)先于世界的其他國家解決了住房問題。迄今，新加坡獲得的榮譽(yù)數(shù)不勝數(shù)，各項(xiàng)指標(biāo)都處于世界領(lǐng)先水平，被評(píng)為“國家競(jìng)爭(zhēng)力第一”的國家。目前新加坡約有314萬人口居住在組屋里，約占居民人口總數(shù)的82%。

1959年新加坡成立自治政府，社會(huì)面臨著嚴(yán)重的貧困、失業(yè)與房荒三大問題。許多人居住在衛(wèi)生條件極差的破舊住房和窩棚里，大多數(shù)人都還是共用一個(gè)廚房，一個(gè)廁所，人均面積極小，居住環(huán)境臟亂差。人口增長與土地和房屋的緊缺之間的供求矛盾是一個(gè)在新加坡獨(dú)立之前就存在的由來已久的歷史遺留。第一個(gè)人口增長時(shí)期是新加坡作為一個(gè)天然港口，成為英國殖民地后發(fā)展成重要的貿(mào)易港口，帶來了大量的移民。第二個(gè)人口暴增時(shí)期是兩次世界大戰(zhàn)尤其是二戰(zhàn)之后，主要由于二戰(zhàn)期間的戰(zhàn)爭(zhēng)移民、“嬰兒潮”和戰(zhàn)后的低死亡率。戰(zhàn)爭(zhēng)期間對(duì)房屋的破壞以及大量房屋建造工程的停滯更加激發(fā)了房屋供求關(guān)系的矛盾。

除了人和地的矛盾，新加坡成立之初的另外一個(gè)社會(huì)難題就是人與人，也就是多元族群之間的沖突，極大地影響著新加坡社會(huì)住房的分布。新加坡歷史上先后淪為英國和日本的殖民地，殖民時(shí)期的新加坡居住形態(tài)最重要的一個(gè)特色就是各個(gè)族群分割居住，都有各自的聚集地，造成族群之間的隔閡與沖突不斷，這種分地而居的形態(tài)的形成有歷史文化的因素也有殖民地政府的人為干預(yù)的因素，后者是主要的因素。

2 新加坡組屋政策的實(shí)施與效果

2.1 組屋政策的實(shí)施階段

新加坡的組屋政策作為公共政策主要經(jīng)歷了五個(gè)階段：第一階段主要以興建低成本住房和出租房為主，用以迅速地應(yīng)對(duì)住房危機(jī)，不夠重視住房的質(zhì)量或其它標(biāo)準(zhǔn)；第二階段通過公共住房實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”計(jì)劃，主要是得到了中央公積金制度的支持，開始清理市中心的貧民區(qū)轉(zhuǎn)而建設(shè)公共設(shè)施齊備的現(xiàn)代公寓；第三階段是實(shí)現(xiàn)公共住房的商品化，建屋發(fā)展局逐漸自負(fù)盈虧，公共住房開始擴(kuò)展給中產(chǎn)階級(jí)家庭；第四階段公共住房成為社會(huì)工程和經(jīng)濟(jì)政策的工具，此時(shí)住房作為基本生活需求已基本得以解決，公共住房更加著重體現(xiàn)種族融合和家庭價(jià)值觀的強(qiáng)化；第五階段公共住房開始出現(xiàn)了政治化特征，住房問題作為一種公共福利的形式已經(jīng)深入人心，如何進(jìn)行住房升級(jí)已經(jīng)是政黨爭(zhēng)取支持的必經(jīng)之路。

組屋的建造原則也隨著政策的不同階段而不斷完善：一開始主要采取高度密集的方式，建立高層實(shí)用住宅，以中小戶型為主；隨后融入了“以人為本”的理念，開始建造較大戶型的現(xiàn)代住房，并且重視配套設(shè)施建設(shè)；逐漸以組屋為核心進(jìn)行新城鎮(zhèn)建設(shè)，這些城鎮(zhèn)的選址避開市中心的密集區(qū)，依靠捷運(yùn)站點(diǎn)連接城鎮(zhèn)中心；除此之外，新加坡的城市建設(shè)還有完善的生態(tài)人文保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃、水資源規(guī)劃等城市整體科學(xué)規(guī)劃。

2.2 組屋政策的主要特色

組屋政策得以有效的實(shí)施主要依賴于以下的幾個(gè)方面：

2.2.1 政府嚴(yán)格控制的土地資源

土地是組屋建設(shè)的基礎(chǔ)和命脈所在，對(duì)國家而言是財(cái)富之源。新加坡的土地資源分為國家所有和個(gè)人所有兩種，其中國有土地占土地總數(shù)的80%左右。正因?yàn)樾录悠抡畬⑼恋刭Y源牢牢地掌握在手里，才可以確保土地的供應(yīng)。1966年，政府頒布了《土地征用法令》，規(guī)定政府有權(quán)征用私人土地用于國家建設(shè)，可在任何地方征用土地建造公共組屋，政府有權(quán)調(diào)整被征用土地的價(jià)格，價(jià)格規(guī)定后，任何人不得隨意抬價(jià)，也不受市場(chǎng)影響。根據(jù)該項(xiàng)法令，新加坡政府協(xié)助建屋發(fā)展局以遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格的價(jià)格獲得開發(fā)土地，保證了大規(guī)模建設(shè)公共住屋所需的土地。

2.2.2 設(shè)立建屋發(fā)展局

新加坡是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，但是從一開始，新加坡就把所有與住房有關(guān)的項(xiàng)目都集中在建屋發(fā)展局的統(tǒng)一管理之下，也就是說住房的建設(shè)并不完全通過市場(chǎng)來實(shí)現(xiàn)，而是由政府主導(dǎo)。初期，高密度的住宅方式并不能被民眾很快地接受，1961年5月突然發(fā)生的一場(chǎng)大火災(zāi)改變了這種狀況?；鹫輾Я藬?shù)以千計(jì)的住房，造成了超過16000人物價(jià)可歸，建屋發(fā)展局組織了快速而有效的消防和難民安置行動(dòng)，在民眾中建立了公信。新加坡政府也十分明確自身解決住房問題的責(zé)任，根據(jù)國情特定制定相應(yīng)的每個(gè)五年計(jì)劃。

2.2.3 中央公積金制度

1955年，新加坡建立了中央公積金制度。這是一項(xiàng)全面的強(qiáng)制儲(chǔ)蓄制度，規(guī)定雇主和雇員都必須以雇員的薪金為基數(shù)，按照法定的公積金繳納率將個(gè)人月薪的一部分存入中央公積金局的個(gè)人賬戶，用于退休、住房、醫(yī)療、教育、投資增值等諸多方面。中央公積金制度一方面成功地運(yùn)用人民的儲(chǔ)蓄積累為國家提供取之不盡的住宅建設(shè)資金，另一方面也有效地解決了居民購買力不足的難題。

2.2.4 健全的分配制度與法律法規(guī)

新加坡政府一直致力于制定各種預(yù)購制度、準(zhǔn)入政策等來保證組屋的合理配售，保障低收入家庭的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)公平、有序的市場(chǎng)分配原則。同時(shí)政府出臺(tái)一系列的激勵(lì)政策來實(shí)現(xiàn)公共住房租購的調(diào)控，例如小戶型、二手組屋轉(zhuǎn)購、便于贍養(yǎng)父母的組屋等都給予很大的優(yōu)惠力度。在制度與激勵(lì)下，新加坡政府還出臺(tái)了嚴(yán)格的法律來限制炒賣組屋，確保組屋政策能健康、有序地進(jìn)行。

3 新加坡組屋政策的價(jià)值觀分析

新加坡政府成立之初，積貧積弱，既面臨著新興國家的鞏固，又面臨著復(fù)雜的國內(nèi)外形勢(shì)，為何能下那么大決心解決住房問題呢？新加坡這樣一個(gè)因移民發(fā)展而來的多元種族社會(huì)，各民族共同認(rèn)同的國家歷史基礎(chǔ)還相當(dāng)薄弱，靠民族主義無法形成共同的國家理念，必然要突破狹隘的民族主義才能有效建構(gòu)國民對(duì)新生國家的認(rèn)可。新加坡的領(lǐng)導(dǎo)層有著獨(dú)特的見解，他們認(rèn)為，要把全國人民團(tuán)結(jié)起來，熱愛新加坡，共同努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的首要問題，就是要讓新加坡居民都擁有自己的住房。

在組屋制度實(shí)施過程中政府一直遵循的是“以人為本”的原則。從建造實(shí)施到分配與管理。地方政府堅(jiān)持先保障低收入人群的住房問題，制定了詳細(xì)的準(zhǔn)入規(guī)則，使建設(shè)的公共住房首先滿足最迫切的需求。他們清楚認(rèn)識(shí)到人民的潛在需求，“人們不僅僅是需要一個(gè)居住的地方，更為重要的是他們想要一個(gè)真正屬于自己的家?！背俗≌|(zhì)量，在新加坡城市建設(shè)過程中，對(duì)資源、歷史、生態(tài)、文化等的尊重也使整個(gè)城市維持在一個(gè)良好品質(zhì)下運(yùn)作。

公共住房作為一項(xiàng)公共福利，構(gòu)成了一種社會(huì)保障機(jī)制，有利于提升人們的滿足感與幸福程度。在住房服務(wù)的供應(yīng)與分配上，地方政府堅(jiān)持推廣亞洲價(jià)值觀，如強(qiáng)調(diào)家庭在住房分配上的優(yōu)先權(quán)，促進(jìn)子女住房與老人住房之間的空間接近等，既分擔(dān)解政府的公共義務(wù)又能更好地維系社會(huì)穩(wěn)定。

4 從新加坡組屋政策到廣州住房

4.1 廣州的住房背景特點(diǎn)

4.1.1 管治結(jié)構(gòu)

新加坡政府強(qiáng)有力的管治市公共住房干預(yù)政策得以順利實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵。新加坡住房建設(shè)是一個(gè)完全由國家主導(dǎo)的項(xiàng)目，由建屋發(fā)展局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌與實(shí)施，采取中央的精英模式管理。雖然在決策當(dāng)中公眾缺少話語權(quán)，但在地方層面公眾參與發(fā)揮著重要作用。在廣州，保障性住房的建設(shè)工作由市長率領(lǐng)保障性住房建設(shè)管理領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行監(jiān)督，廣州市保障性住房辦公室負(fù)責(zé)執(zhí)行，但是人力比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于新加坡的管理機(jī)構(gòu)。

4.1.2 土地制度

新加坡雖然是奉行市場(chǎng)自由經(jīng)濟(jì)政策，但是卻在土地供應(yīng)商采取了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的模式管控。而大規(guī)模的土地為公共住房提供充足的土地來源。并且出臺(tái)相應(yīng)的法律使政府能夠以低價(jià)征用土地用于公共住房建設(shè)，鞏固了國家在住房市場(chǎng)中的主導(dǎo)地位，提現(xiàn)了“國家資本主義”的發(fā)展方式。中國土地歸國家所有，土地市場(chǎng)上交易的僅為使用權(quán)。然而，這并非意味著保障性住房建設(shè)的土地供應(yīng)沒有限制。雖然地方政府被授權(quán)收購集體所有土地，但是要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律公平交易，無權(quán)因?yàn)榻ㄔO(shè)保障性住房而以低價(jià)回購已出讓或劃撥的土地。

4.1.3 財(cái)政政策

新加坡的居民住房擁有率高達(dá)90%，這在很大程度上歸功于其財(cái)政政策的巨大支撐，其中公積金政策的強(qiáng)有力實(shí)施是關(guān)鍵。新加坡的公積金制度實(shí)質(zhì)上是政府為維護(hù)職工的福利而強(qiáng)制推行的一種儲(chǔ)蓄制度。該項(xiàng)制度的實(shí)施既使市民能夠承擔(dān)購買公共住房的支出，又保障了政府有充足的資金來源進(jìn)行公共住房的建設(shè)和提供。在中國，住房公積金在城市保障性住房建設(shè)中的支撐作用并不顯著。以廣州為例，當(dāng)前政府建設(shè)保障性住房的資金主要源于地方政府的專項(xiàng)財(cái)政撥款，其中政府土地拍賣的收入占較大份額，而非住房公積金的遞增收益。

4.2 組屋政策帶來的啟示

新加坡住房戰(zhàn)略的成功啟示我們：必須始終把民生問題的解決提升到關(guān)系國家生存與長治久安的戰(zhàn)略高度給予重視。參照新加坡的組屋政策，結(jié)合我們自己的固有國情，可以為我們的可支付住房建設(shè)帶來一些啟發(fā)：

（1）土地來源。雖然沒有有利的土地征用政策，但是有一部分土地是十分適合用于公共住房改造的，也就是上文所說的城中村用地。廣州市城中村是一個(gè)亟待改善的地方，以此作為一個(gè)契機(jī)，征用村集體土地或者回購部分村民自宅超過規(guī)定面積的部分，并予以整改。將城中村改善為可支付健康住房主要有以下幾點(diǎn)推動(dòng)力：一般而言城中村周邊商圈對(duì)低價(jià)勞動(dòng)力有龐大的需求，因此有巨大的市場(chǎng)需要；村自宅用地原擁有者可以持續(xù)獲得租金收益，或者把原來超面積的用地適當(dāng)?shù)亓魅胧袌?chǎng)；改造是伴隨生活配套的建設(shè)，改善城市居住環(huán)境，去除貧民窟空間；成為政府住房保障體系中的重要一環(huán)，維持社會(huì)穩(wěn)定。

（2）管理體系。廣州很難照搬新加坡的精英模式管理，但是我們有更好的集體和公眾參與基礎(chǔ)。地方政府的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)該從經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步轉(zhuǎn)移到民生保障上。政府管理保障性住房的機(jī)構(gòu)應(yīng)該擁有更大的自主權(quán)力，并且實(shí)現(xiàn)財(cái)政上的獨(dú)立，直至可以達(dá)到自負(fù)盈虧。利用好村集體的自治關(guān)系，搭建改造中村民、村集體、開發(fā)商和政府等多方的溝通橋梁，引導(dǎo)村民們自下而上地尋求改造。

（3）保障制度。一旦可支付健康住房定義為保障性住房工程，那其受眾就應(yīng)該被明確限制在低收入人群。應(yīng)該有相應(yīng)的能夠得以實(shí)施的政策來甄別住房申請(qǐng)及分配名單，保證公共住房是租售給最迫切需要的剛性需求的居民。嚴(yán)格限制流入商品房市場(chǎng)，在初期可以全部為租賃模式，一定年限后可以按照流程在監(jiān)管下出售。

（4）合理規(guī)劃。保障性住房的建設(shè)不是“埋頭種房子，然后把人塞進(jìn)去”，不僅要讓越來越多的居民享受到居住的權(quán)利，還要讓他們能體面地生活?？梢詤⒖夹录悠鲁鞘锌傮w設(shè)計(jì)，讓一個(gè)城市不僅是能居而是變得宜居。與中產(chǎn)階級(jí)追求的私密性與獨(dú)特性不一樣，低收入群體往往更需要交流，以及鄰里交往，而在新加坡的例子當(dāng)中也反應(yīng)出生活品質(zhì)的提高能有助于維持一個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

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