論依法治國(guó)視角下的畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法

張芳榮，孫志征，李太英，陶長(zhǎng)城，孫德武，張力，鄢桂華

（1.河南省信陽(yáng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，信陽(yáng) 464000；2.信陽(yáng)師范學(xué)院法與社會(huì)學(xué)院，信陽(yáng) 464000；3.河南省信陽(yáng)市畜牧工作站，信陽(yáng) 464000）

1 綜合執(zhí)法的定義及其在全面依法治國(guó)中的定位

畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法是畜牧獸醫(yī)主管機(jī)關(guān)將其依法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定實(shí)施的行政處罰權(quán)通過法定的方式交由畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)統(tǒng)一承辦行使的行為。畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法綜合的是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，綜合執(zhí)法職能承辦者是畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，權(quán)力的最終責(zé)任主體是法定的各級(jí)畜牧獸醫(yī)主管行政部門，而行政監(jiān)督、行政檢查、行政許可仍由原法定機(jī)關(guān)承擔(dān)行使，由此可見，農(nóng)業(yè)部推行的綜合執(zhí)法是狹義上的綜合執(zhí)法，即可等同于《行政處罰法》上規(guī)定的行政處罰。當(dāng)然具體行使行政執(zhí)法（行政處罰）職能的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)還要負(fù)責(zé)《動(dòng)物防疫法》授權(quán)開展的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督是地方動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的本職工作和法定職責(zé)，為了便于梳理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的關(guān)系，筆者把動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法放置到綜合執(zhí)法的序列中進(jìn)行討論。2008年農(nóng)業(yè)部印發(fā)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法扎實(shí)推進(jìn)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)征發(fā)[2018]2號(hào)），穩(wěn)步推行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法，從畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的角度審視，目標(biāo)是要建立一支專業(yè)化、高效化的畜牧獸醫(yī)執(zhí)法隊(duì)伍，最終實(shí)現(xiàn)“依法治牧、執(zhí)法為民”的目的。2013年中共中央《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題決定》規(guī)定，根據(jù)不同層級(jí)政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法資源，重點(diǎn)在食品藥品安全、農(nóng)林水利等領(lǐng)域內(nèi)推進(jìn)綜合執(zhí)法[1]。決定作出了“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的宏觀部署，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法當(dāng)然置身于推進(jìn)全面依法治國(guó)的進(jìn)程中，因此綜合執(zhí)法工作被賦予了新的時(shí)代內(nèi)涵，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員是踐行依法行政的基本力量，是決定法治政府如期建成的先鋒隊(duì)和生力軍，執(zhí)法人員更應(yīng)該負(fù)荷新時(shí)代的擔(dān)當(dāng)，在習(xí)近平中國(guó)特色社會(huì)主義思想的指引下，依法積極行政，自覺成為實(shí)施法律的模范標(biāo)兵。

2 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法中動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的幾個(gè)問題探討

2.1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性

從現(xiàn)實(shí)的情況來看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是依法成立的具有法人獨(dú)立地位的、隸屬于本級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門領(lǐng)導(dǎo)的事業(yè)單位。《動(dòng)物防疫法 》第八條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府設(shè)立的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定，負(fù)責(zé)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫工作和其他有關(guān)動(dòng)物防疫監(jiān)督執(zhí)法工作?！睆谋疽?guī)定窺見，在行政組織法層面上，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)由相應(yīng)的地方人民政府設(shè)立，應(yīng)該受其設(shè)立的人民政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，但問題是，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是本級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，從這點(diǎn)看出，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行承辦畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作，是沒有條件的。

2.2 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的行政處罰行政相對(duì)人的復(fù)議途徑

據(jù)筆者了解，動(dòng)物監(jiān)督機(jī)構(gòu)作出的行政處罰決定書，給予行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑，規(guī)定的只能向主管動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的上一級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，而不能向人民政府申請(qǐng)復(fù)議救濟(jì)[2]。《行政復(fù)議法》第二十五條以列舉的方式對(duì)海關(guān)、金融、外匯管理、國(guó)稅垂直管理的部門向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)其他非垂直的機(jī)構(gòu)，法律給予行政相對(duì)人有2種救濟(jì)途徑，向本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議和上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議，行政相對(duì)人法定復(fù)議權(quán)利是依法受保障的。從行政理論上看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)是本級(jí)人民政府設(shè)立的職能機(jī)構(gòu)，依照《行政復(fù)議法》第十條二項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)向設(shè)立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人民政府申請(qǐng)復(fù)議。從現(xiàn)實(shí)看，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)隸屬于本級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門，是相對(duì)獨(dú)立的二級(jí)機(jī)構(gòu)，類似于稅務(wù)、公安等派出機(jī)構(gòu)，其開展動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，是以自己的名義作出的具體行政行為，因此依照《行政復(fù)議法》第十五條一款（二 ）項(xiàng)的規(guī)定，申請(qǐng)人復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)是上一級(jí)畜牧獸醫(yī)主管部門或是本級(jí)人民政府下的畜牧獸醫(yī)主管部門。

2.3 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法在畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法中的地位

廣義的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主要包括動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品的檢疫、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督管理、監(jiān)督執(zhí)法3個(gè)方面?！秳?dòng)物防疫法》的立法目的的一個(gè)重要方面是保護(hù)人體健康，《食品安全法》的立法目的是保障公眾身體健康和生命安全，不可否認(rèn)的是，沒有畜產(chǎn)品的質(zhì)量安全，食品安全終將是一句空話，兩法在保障公眾人體健康方面是有共同焦點(diǎn)的，是體現(xiàn)“人民性”的，畜牧獸醫(yī)其他方面綜合類執(zhí)法的歸宿點(diǎn)也是人民的身體健康，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法蘊(yùn)含了畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的根本目的，對(duì)于整個(gè)畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法而言是基礎(chǔ)性的地位。

3 畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的漸進(jìn)性形式違法

習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色主義思想提出了全面依法治國(guó)和一切為了人民的主題思想，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法也應(yīng)該緊緊圍繞這一主題，依法行政，在全面依法治國(guó)進(jìn)程中，行政合法是應(yīng)有之義，根據(jù)農(nóng)業(yè)部辦公廳《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法的意見》（農(nóng)辦牧[2010]4號(hào)）的精神，畜牧獸醫(yī)主管部門要與畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)簽署書面委托，其依據(jù)是《行政處罰法》第十八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以在法定權(quán)限內(nèi)委托符合本法第十九條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。農(nóng)業(yè)部辦公廳意見的本旨是委托執(zhí)法須符合外在形式客觀要件，但是委托的本源依據(jù)還有賴于實(shí)體法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)，即是書面委托的合法是建立在規(guī)范明確規(guī)定之上的。2012年12月1日施行的《行政強(qiáng)制法》堵住了委托執(zhí)法，《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施不得委托?！睆男姓幜P的委托看，一般是包括行政強(qiáng)制措施的打包委托，強(qiáng)制措施是執(zhí)法的手段，行政處罰是執(zhí)法手段施行的結(jié)果，2012年12月1日以后，行政強(qiáng)制措施不得委托的禁止性規(guī)定堵住了所有的行政處罰委托，因?yàn)闆]有行政強(qiáng)制措施的委托是不可以想象的，同時(shí)也與推行綜合執(zhí)法的初衷違背[3]。

4 畜牧獸醫(yī)執(zhí)法漸進(jìn)性違法的扶正

《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四條二款：“農(nóng)業(yè)行政主管部門依法設(shè)立的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)農(nóng)業(yè)行政處罰工作?！痹摋l款表明農(nóng)業(yè)行政（畜牧）一個(gè)部門承擔(dān)所有的行政處罰工作，這個(gè)規(guī)定符合推進(jìn)綜合執(zhí)法的精神，契合了專業(yè)、高效、為民的執(zhí)法原則。該條第二款規(guī)定：“未設(shè)立農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的，農(nóng)業(yè)行政主管部門根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托符合《行政處罰法》第十九條規(guī)定的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)實(shí)施行政處罰?！钡胤絼?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，當(dāng)然獨(dú)立地實(shí)施動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，其實(shí)施的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督之外的其他類型的執(zhí)法，是職責(zé)的輻射與放大，基于地方（畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)）畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)并不具有嚴(yán)格人事、管理意義上的獨(dú)立性，其身份也是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)與畜牧主管部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與二級(jí)機(jī)構(gòu)的混合，其承擔(dān)辦理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法類案件，可以也應(yīng)當(dāng)視為自己本身的職責(zé)。

從地方機(jī)構(gòu)現(xiàn)實(shí)組織而言，執(zhí)行畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)從未真正獨(dú)立過，其承辦畜牧獸醫(yī)行政處罰工作，并不定基于所謂的委托，而是作為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使自己的法定職責(zé)。由此畜牧獸醫(yī)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在辦理畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法時(shí)，需要完成2個(gè)轉(zhuǎn)換：其身份是名義上獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)向畜牧主管機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員也向畜牧主管部門人員轉(zhuǎn)換，2個(gè)轉(zhuǎn)換完成，畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法便是名實(shí)相符的執(zhí)法，具體在細(xì)節(jié)上，執(zhí)法人員的工作證件上可標(biāo)注：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所、某某畜牧局”如此才是依法行政，才能經(jīng)得住法理和現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)。

[1] 王方明．如何依法推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作[J]．鄉(xiāng)村科技，2016（24）：27．

[2] 蘇書科．扎實(shí)推進(jìn)基層畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法工作[J]．農(nóng)技服務(wù)，2017（15）：128．

[3] 萬思敬．加強(qiáng)依法行政能力，提高畜牧獸醫(yī)綜合執(zhí)法水平的建議[J]．當(dāng)代畜牧，2013（2）：25-26．