梧州市河東區(qū)歷史風貌保護區(qū)實施舊城改造存在的問題及實施思路分析

陳彥辰

（梧州市萬秀區(qū)棚戶區(qū)改造辦公室 廣西梧州 543002）

引言

城市的發(fā)展戰(zhàn)略以推動經(jīng)濟社會進步、改善人居環(huán)境為目標，而隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，梧州市這座歷史文化名城舊城區(qū)中的歷史風貌保護區(qū)，其現(xiàn)有的城市格局、經(jīng)濟模式及生活方式已明顯暴露出與現(xiàn)代社會的不適應。本文即以梧州市河東區(qū)項目為例，積極探索歷史風貌保護區(qū)環(huán)境綜合整治與更新發(fā)展的新模式。

1 歷史風貌保護區(qū)舊城改造基本情況

1.1 城市歷史風貌保護工程

歷史風貌是指反映歷史文化特征的城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村景觀和自然、人文環(huán)境的整體面貌，而城市歷史風貌是一個城市區(qū)別于其他城市的個性特征，是城市歷史、文化、經(jīng)濟和社會發(fā)展的集中體現(xiàn)，是城市形象的客觀展示。保持和延續(xù)歷史風貌是社會進步、文明的表現(xiàn)，是建設社會主義先進文化和構建社會主義和諧社會的必然要求，是保持城市歷史文化特色的基礎，具有重要意義。

1.2 舊城改造是復雜的系統(tǒng)工程

由于歷史、政治和經(jīng)濟等方面的原因，梧州市河東區(qū)存在著各種各樣的通病，直接影響著城市經(jīng)濟和社會的和諧發(fā)展。舊城改造不可回避，卻相當棘手。其中政府需要合理控制投入并達到理想的城市形象及環(huán)境，原住民希望保留過往記憶并實現(xiàn)未來期許，舊城改造必然成為復雜的社會系統(tǒng)工程。

1.3 梧州市河東區(qū)基本情況

河東區(qū)又稱萬秀區(qū)，萬秀區(qū)隸屬廣西壯族自治區(qū)梧州市，位于梧州市區(qū)東部，萬秀區(qū)是廣西東大門的橋頭堡，又是我國西部大開發(fā)12?。ㄊ校﹨^(qū)中最靠近粵港澳的城區(qū)。萬秀區(qū)屬亞熱帶季風氣候區(qū)，總面積為438.92km2，總人口為31.32萬，現(xiàn)轄城東、龍湖、夏郢3個鎮(zhèn)，城東、城南、城中、城北、角嘴、東興、富民7個街道辦事處，有49個社區(qū)居委會（其中1個鎮(zhèn)街道居委會），31個村民委員會。擁有白云山、龍母太廟、騎樓城、孫中山紀念堂和中共廣西特委舊址等景點。目前，萬秀區(qū)存在如下特點：①人口密度大、建筑密度大、建筑質(zhì)量差、生活居住環(huán)境惡劣，存在許多不安全因素，很多街區(qū)綠地率為零，整個舊城市管理難度大，城市管理工作挑戰(zhàn)極大；②文物資源豐富，風貌破壞嚴重；③絕大多數(shù)建筑密集，建筑間距很小，完全達不到防火要求。位于沖里面的巷道里面狹窄，完全沒有消防通道；④許多歷史建筑未能得到有效的發(fā)掘與保護，未能充分利用良好的自然、歷史景觀資源；⑤一些街道路面年久失修，坑坑洼洼，路燈不明，市政設施欠缺，廣告牌雜亂無章。排水系統(tǒng)不完善，局部采用明渠排水，污水橫流，架空線路嚴重影響景觀和安全；⑥建筑自然老化及歷年損毀破壞較嚴重，建筑立面及內(nèi)部結構日漸殘破。違章建筑、亂搭亂蓋現(xiàn)象嚴重，威脅路人生命安全；⑦城市建設缺乏城市設計的指導。一些建筑的體量過大，風格、位置不當，成為城市空間上的敗筆；⑧山?jīng)_違章建筑較多，原有的地形地貌和山體等自然環(huán)境受到較大的破壞，造成水土流失，甚至滑坡。

1.4 歷史風貌保護區(qū)舊城改造實施模式

歷史風貌保護區(qū)舊城改照就是在對歷史風貌實現(xiàn)保護、整治的前提下，通過改造那些落后的、不利于城市經(jīng)濟與社會發(fā)展的環(huán)境結構，通過意識形態(tài)到空間格局的重塑全面恢復舊城區(qū)在城市發(fā)展中的固有活力，實現(xiàn)歷史風貌保護與舊城改造的和諧統(tǒng)一。一般來說，舊城改造實施模式主要有“全面改造”與“綜合整治”兩大類型。“全面改造”模式主要通過對現(xiàn)狀建筑的拆除重建來實現(xiàn)對土地使用、空間格局及開發(fā)強度等方面的調(diào)整。“綜合整治”則基本不涉及大范圍的拆建，以完善設施配置、環(huán)境改造、房屋修繕及景觀整治等為主。

2 歷史風貌保護區(qū)舊城改造存在的問題

2.1 總體規(guī)劃問題

為切實保護河東區(qū)城市歷史風貌，整體片區(qū)舊城改造的風格應與城市規(guī)劃相協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，必須由政府主導，通過城市設計統(tǒng)一風格與規(guī)劃后才能進一步實施舊城改造。而舊城居住片區(qū)拆遷實施的不確定性與規(guī)劃設計工作本身又相互制約，城市設計的可落地性無法完全保證。

2.2 房屋權屬問題

舊城區(qū)土地產(chǎn)權的歷史最復雜盤根錯節(jié)，由若干個當時的行政文件、法規(guī)，以及很多特殊的情況，舊改工作需要做很多歷史研究與梳理的工作。以河東區(qū)為例，區(qū)域內(nèi)除個人私產(chǎn)房屋外，還存在著大量的直管公房、單位產(chǎn)、文保產(chǎn)。同時直管公房的歷史特殊性，導致相關配套政策非常滯后，很多方面都沒有可操作性的政策。

2.3 拆遷補償問題

歷史風貌區(qū)舊城改造難在拆除，關鍵在于其中盤結了各方的利益博弈。要根據(jù)公平與效益兼顧的原則，同時堅持公共利益優(yōu)先，但又不能以犧牲舊城區(qū)原住民利益為代價，不能因改造而使原住民這些弱勢群眾喪失居住權，甚至失業(yè)而陷入貧困。而現(xiàn)實中原住民幾代人共同居住小面積房屋或自建房屋太大或期望值太高以至于要求補償?shù)膬r格遠遠高于市場價格等情況極為普遍，具體情況具體分析與公開、公正、公平補償之間的矛盾最容易使拆遷的實施陷入僵局。

2.4 資金投入問題

舊城核心區(qū)人口密度大，拆遷工作量多，核心區(qū)拆遷特有的拆安比和拆建比使得舊改成本居高不下，尤其是歷史風貌保護核心區(qū)因其獨特的地理位置及產(chǎn)權屬性使得投資問題更為突出。政府全部以城市公共事務投入不大現(xiàn)實，所以需要引入企業(yè)或社會資本實現(xiàn)。如何實現(xiàn)資金整體平衡、創(chuàng)新資金籌措模式成為拆遷工作需解決的首要難題之一。

2.5 安置房源問題

與投入資金問題的原因類似，要滿足大量原住戶的居住改善目的，一大部分居民只能在區(qū)域外改善，因此需要大量的安置房源，且核心區(qū)原住民對安置房源的區(qū)位也比較挑剔。原主戶的懷舊情結也是致使區(qū)域外安置房源不受歡迎的主要原因之一。

3 歷史風貌保護區(qū)舊城改造實施思路

3.1 依法推動保護及整治規(guī)劃

保護工作是核心。結合我國城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例等相關明確規(guī)定，具體工作中應加強對城市文化遺產(chǎn)的保護力度，針對特定區(qū)域按照其自身歷史制定規(guī)劃導則。比如南鑼鼓巷歷史文化街區(qū)風貌保護管控導則及圖則，在規(guī)劃類約束編制的同時在區(qū)域及分項等城市設計中加強了政府規(guī)劃督察工作，但還需強化執(zhí)行落實。同時要重點加強單體文物的騰退保護，改變文物不合理占用的現(xiàn)狀，實現(xiàn)更多文物建筑的對外開放、利用。綜合整治是基礎。上位規(guī)劃需與整治細部相結合，要強調(diào)落地，這要考驗政府的宏觀把控及實施決心，項目的實施需配以一定的政府違法建設消除行動。同時要重點研究拆除與保護的關系問題，哪些區(qū)域該保留，哪些建筑該改造。比如涉及醫(yī)院、學校等社會配套設施也不宜全部搬出舊城區(qū)而形成純住宅區(qū)，應做到城市功能的完整配套。

3.2 完善補償方案并創(chuàng)新資金、房源籌措

政策環(huán)境是保障。通過舊城改造能實現(xiàn)降低人口密度、改善整體環(huán)境、拓展發(fā)展空間的目標，舊改補償過程中應堅持公共利益有保障的原則，具體靈活推進。比如結合居住現(xiàn)狀針對性分析，對外部安置房源實施產(chǎn)品定制化設計予以靈活調(diào)節(jié)；比如在內(nèi)部通過靈活運用政策解決部分家庭因上學、就醫(yī)、居住情節(jié)等原因不愿搬遷出本地區(qū)的問題等。在房源籌措上，需政府在全市宏觀角度加強產(chǎn)權房屋調(diào)配力度，也可結合國有企業(yè)在市區(qū)內(nèi)比較優(yōu)質(zhì)的自有土地和項目資源，通過合理規(guī)劃調(diào)整進行定向安置房建設。

3.3 明確實施模式，把控實施節(jié)奏

運營管理是重點。要逐步清退現(xiàn)有低端業(yè)態(tài)，推動生活性服務業(yè)規(guī)范化、特色化發(fā)展。通過深入梳理區(qū)域歷史文化脈絡并充分發(fā)掘區(qū)域特色文化，注重區(qū)域歷史文化融合，打造更多有內(nèi)涵的城區(qū)地段。結合政府購買服務方式，引入物業(yè)公司實現(xiàn)統(tǒng)一與個性兼顧的管理。在具體實施中，項目周期必然是一個長期過程，宜遵循“漸進式”原則，先易后難地推進舊城改造的各項工作。

4 結語

綜上所述，筆者認為推動類似河東區(qū)這種金名片性質(zhì)的歷史風貌保護區(qū)舊城改造，以政府為主導，通過引入具備房地產(chǎn)開發(fā)、運營能力及具備自有用地及房源存量的國有企業(yè)展開政企合作，還是很有必要的。政府層面支持及企業(yè)措施創(chuàng)新必須統(tǒng)籌到位，逐步實施、穩(wěn)步推進，才可最終探索出歷史風貌保護區(qū)環(huán)境綜合整治與更新發(fā)展的新模式。