農(nóng)民視角下農(nóng)村宅基地退出機(jī)制研究

魏曉華

（重慶工商大學(xué)融智學(xué)院財(cái)富管理學(xué)院，重慶 401120）

大量實(shí)踐表明，盡管宅基地退出機(jī)制在一定程度上推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)，有利于集約使用農(nóng)村土地。但是，由于行政色彩較濃厚，基本是由政府主導(dǎo)的宅基地退出模式，農(nóng)民在這一過(guò)程中并沒(méi)有發(fā)揮主體作用，農(nóng)民的權(quán)益受到了威脅。

1 農(nóng)村宅基地退出損害農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)

1.1 農(nóng)民的自主意愿被忽視

經(jīng)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不管推行哪種模式的宅基地退出機(jī)制，政府都處于主導(dǎo)地位。對(duì)于支持者而言，實(shí)行宅基地退出機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)土地的集約使用，降低城市的人口壓力；對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)，可用宅基地?fù)Q取財(cái)產(chǎn)，緩解其在城市生活中的經(jīng)濟(jì)壓力。從以上方面來(lái)講，政府主導(dǎo)的宅基地退出機(jī)制對(duì)各方人員都起到了積極作用。但在實(shí)際的宅基地退出改革過(guò)程中并沒(méi)有獲得預(yù)測(cè)效果，未得到農(nóng)民的積極響應(yīng)，有很多農(nóng)民不同意退出宅基地。導(dǎo)致農(nóng)民不愿意退出宅基地的原因有多方面，如農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入高低、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償多少、家庭人員結(jié)構(gòu)等［1］。從根本上來(lái)看，當(dāng)前實(shí)行的二元戶(hù)籍體制下，農(nóng)民不能享受城市戶(hù)口人們所具有的醫(yī)療、養(yǎng)老等福利，進(jìn)城生活卻得不到城市身份，這是農(nóng)民堅(jiān)持保存宅基地的根本原因。在農(nóng)民對(duì)宅基地退出缺乏內(nèi)在動(dòng)力時(shí)，政府要想實(shí)現(xiàn)宅基地退出機(jī)制的高效實(shí)施，不得不采取極力推進(jìn)的方式。在政府主導(dǎo)的宅基地退出模式下，農(nóng)民沒(méi)有自主權(quán)利，政府所給予的承諾補(bǔ)償在落實(shí)中也存在很多問(wèn)題，并且加大了推行力度，導(dǎo)致農(nóng)民的權(quán)益遭受侵害。

1.2 農(nóng)民無(wú)法參與到宅基地退出過(guò)程中

農(nóng)民是退出宅基地的主體，在宅基地的退出過(guò)程中農(nóng)民有權(quán)獲悉各個(gè)環(huán)節(jié)的運(yùn)行狀態(tài)。從法律角度來(lái)講，退出宅基地就是讓農(nóng)民放棄宅基地的使用權(quán)，農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的主體，加之使用權(quán)又屬于私權(quán)利范疇，權(quán)利人有權(quán)自行決策。無(wú)論政府出于何種需要，使用公權(quán)力干涉私權(quán)利，都必須保留私權(quán)利最基本的參與權(quán)。但我國(guó)從推行宅基地退出政策開(kāi)始，政府就一直處于主導(dǎo)地位，政府控制著整個(gè)制度推行的全過(guò)程，忽視了在這一期間農(nóng)民所具有的決定權(quán)，并且侵犯了農(nóng)民對(duì)宅基地退出實(shí)施過(guò)程中的參與權(quán)與決定權(quán)。致使農(nóng)民無(wú)法維護(hù)自身的土地權(quán)利。

1.3 農(nóng)民失去了宅基地所帶來(lái)的社會(huì)保障

《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定宅基地是農(nóng)民從集體土地中無(wú)償獲取的，用于建房生活等，無(wú)使用期限。制定這樣的體制有效確保了農(nóng)民有家可歸，滿(mǎn)足了農(nóng)民最基本的生活保障。因此，這是農(nóng)民維護(hù)自己生活條件的僅有待遇，尤其是在目前農(nóng)村保障體系不完善的情況下，宅基地承載著養(yǎng)老與農(nóng)民居住的作用。但是，隨著農(nóng)村宅基地退出政策的實(shí)施，農(nóng)民逐步由農(nóng)村搬至城市，迫使農(nóng)民放棄長(zhǎng)期生活在宅基地的生活方式，并且依附于宅基地的優(yōu)惠政策也隨之流失，農(nóng)民將失去在農(nóng)村的固定居住場(chǎng)所，所以土地的長(zhǎng)期承包經(jīng)營(yíng)也因此失去了意義，農(nóng)民立刻蛻變成了失地農(nóng)民［2］。

1.4 農(nóng)民無(wú)法分享土地財(cái)產(chǎn)收益

在二元分割體制下，農(nóng)村宅基地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)。但是，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，退出農(nóng)村宅基地是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，而在宅基地退出機(jī)制實(shí)施期間，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到有效保障，主要體現(xiàn)在以下兩方面。第一，農(nóng)民退出宅基地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位，補(bǔ)償措施不合理。政府對(duì)宅基地退出的補(bǔ)償大多參考征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于拆遷補(bǔ)償則是根據(jù)政府制訂的方法采取一刀切的方式。第二，對(duì)于宅基地退出后的土地增值收益，農(nóng)民得不到任何補(bǔ)償。農(nóng)村宅基地在集約以后通常有2種用途：用于建設(shè)城鎮(zhèn)居住環(huán)境，用于農(nóng)業(yè)耕種。在利益驅(qū)使下，無(wú)論是政府還是農(nóng)民都傾向于將宅基地應(yīng)用于城鎮(zhèn)建設(shè)。而如果政府統(tǒng)一將宅基地用于城鎮(zhèn)建設(shè)，土地在流入市場(chǎng)以后將會(huì)大幅度升值，而這種由宅基地所產(chǎn)生的土地增加收益卻對(duì)農(nóng)民沒(méi)有任何分配比例，農(nóng)民無(wú)權(quán)分享土地發(fā)展權(quán)。

2 合理的農(nóng)村宅基地退出途徑

2.1 完善社會(huì)保障體系，解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu)

新城鎮(zhèn)化建設(shè)并非簡(jiǎn)單的人口轉(zhuǎn)移，對(duì)于進(jìn)城的農(nóng)民工應(yīng)給予更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，逐步完善社會(huì)保障體制以彌補(bǔ)農(nóng)民失去的土地保障。首先，要充分發(fā)揮公共財(cái)政的作用，由于土地保障的減小與增強(qiáng)社會(huì)保障有著緊密的聯(lián)系，如果沒(méi)有強(qiáng)有力的社會(huì)保障作為支撐，根本無(wú)法免除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，農(nóng)村退出宅基地機(jī)制也就很難實(shí)施。研究發(fā)現(xiàn)，設(shè)置一套城鎮(zhèn)居民與進(jìn)城農(nóng)民無(wú)區(qū)別的社會(huì)保障體系是切實(shí)可行的，主要包含兩方面：第一，交付農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)與永佃權(quán)；第二，農(nóng)民利用自身權(quán)力換取社會(huì)保障賬戶(hù)。積極推動(dòng)戶(hù)籍制度改革與土地制度改革的聯(lián)動(dòng)，這樣便為農(nóng)民提供了自由選擇退出農(nóng)民身份的權(quán)利，如果同意退出宅基地使用權(quán)，則可通過(guò)估價(jià)出售給政府，以此換取城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障［3］。

2.2 增強(qiáng)戶(hù)籍改革力度，拓寬城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障準(zhǔn)入范圍

改革戶(hù)籍制度是實(shí)施農(nóng)村宅基地退出體制的必要條件。提高戶(hù)籍體制改革力度，可從構(gòu)建轉(zhuǎn)換與銜接機(jī)制或制度功能與構(gòu)造分配角度著手。具體操作步驟如下：先提高城鎮(zhèn)居民使用公共產(chǎn)品的成本，去除其城鎮(zhèn)戶(hù)籍的價(jià)值及公共產(chǎn)品的使用特權(quán)，以此來(lái)減小對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的歧視；然后通過(guò)戶(hù)籍換取機(jī)制，將農(nóng)民工在農(nóng)村的社會(huì)保障轉(zhuǎn)移至城市中，通過(guò)退出宅基地的占有權(quán)，來(lái)?yè)Q取移居城市的安置成本以及享有城市公共產(chǎn)品的使用特權(quán)。另外，拓寬城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障的準(zhǔn)入范圍，還能在一定程度上促進(jìn)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)移城鎮(zhèn)，放棄宅基地占有權(quán)。

2.3 明確宅基地權(quán)屬范圍

減小宅基地退出機(jī)制的實(shí)施成本還在于宅基地產(chǎn)權(quán)屬性的確定。查閱資料發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民基本不了解有關(guān)宅基地的買(mǎi)賣(mài)、抵押等法律制度，一些受訪(fǎng)農(nóng)民認(rèn)為宅基地是其私人財(cái)產(chǎn)，其擁有所有權(quán)。因此，完善宅基地確權(quán)辦法，深入落實(shí)宅基地頒證工作，對(duì)于促進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)改革是一項(xiàng)重要內(nèi)容，并且還是實(shí)施宅基地退出機(jī)制的重要依據(jù)。此外，還可從法律角度明確宅基地的權(quán)屬內(nèi)容，包括宅基地的全能范圍與所有權(quán)主體，為實(shí)施宅基地退出機(jī)制奠定基礎(chǔ)。并且要加大政策的宣傳力度，以提高農(nóng)民對(duì)政策的認(rèn)知程度。

2.4 放緩宅基地退出機(jī)制的腳步，科學(xué)構(gòu)建利益分配體制

實(shí)行農(nóng)村宅基地集約制度能夠有效提高土地資源的使用效率。但宅基地退出實(shí)施困難重重，直接影響到農(nóng)民的土地權(quán)益與居住權(quán)益。當(dāng)前，短時(shí)間內(nèi)完成宅基地的退出顯然不可能，如果忽視農(nóng)民的主體地位，要求農(nóng)民退出宅基地很可能引發(fā)社會(huì)矛盾，并且短時(shí)間內(nèi)政府也很難籌集充足的補(bǔ)償資金。因此，在推行政策期間，政府要加強(qiáng)輿論宣傳，充分利用相關(guān)法律政策來(lái)激勵(lì)農(nóng)民自覺(jué)接受退出宅基地。在推行期間，政府還需在得到農(nóng)民允許的條件下拆除住宅，實(shí)現(xiàn)土地的集約化利用。此外，鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地，還應(yīng)絕對(duì)尊重農(nóng)民的意愿，確保宅基地利益分配均衡，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

3 結(jié)語(yǔ)

宅基地退出機(jī)制實(shí)施起來(lái)難度大、問(wèn)題多，政府只有加大輿論宣傳，用更優(yōu)質(zhì)的政策保障來(lái)吸引農(nóng)民退出宅基地，為更好地實(shí)施宅基地退出機(jī)制提供保障。宅基地是農(nóng)村居民重要的社會(huì)保障，只有為進(jìn)城農(nóng)民制定更全面的社會(huì)保障作為支撐，才能解除農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，進(jìn)而自覺(jué)退出宅基地使用權(quán)。