PPP模式對工程建設(shè)的經(jīng)濟效率影響分析

許達昌

（?？谑姓顿Y項目管理中心 海南省海口市 570100）

1 引言

PPP是Public Private Partnership的簡稱，即政府和社會資本合作的模式，這種模式將社會資本先進的管理模式和豐富的實踐經(jīng)驗與政府強有力的政策支持結(jié)合起來，解決了社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中政府資金不足和經(jīng)驗缺乏的難題。但不能忽視的是，無論是在公共投資驅(qū)使宏觀資源配置，還是具體PPP項目的投資運用效益的微觀層面，PPP模式的經(jīng)濟效率并不能完全體現(xiàn)出來。PPP項目的決策、實施和運營，控制權(quán)的產(chǎn)生、轉(zhuǎn)移、配置等經(jīng)濟效率產(chǎn)生過程中，必定有許多影響PPP項目經(jīng)濟效率的關(guān)鍵性因素，如何在PPP項目全生命周期的運行過程中，甄別并分析這些影響項目經(jīng)濟效率的關(guān)鍵性因素，發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)系和區(qū)別，才能從整體上提高PPP模式的經(jīng)濟效率。

2 PPP模式對項目經(jīng)濟效率的影響

眾所周知，PPP模式最大的優(yōu)勢在于能夠提高整體項目建設(shè)運營的效率，這一結(jié)論早已得到了理論和實踐方面的驗證。在這一環(huán)節(jié)中，卻蘊含著一個先入為主的假設(shè)：較之于政府部門，社會資本往往以利潤最大化為目標而不斷提升自身生產(chǎn)效率，因此人們往往認為社會資本比政府部門更加有效率。但在PPP模式下，社會資本的合理利潤已經(jīng)被合同所規(guī)定，其收入往往也只受合同履約情況的影響而有波動。PPP模式在提升項目建設(shè)經(jīng)濟效率的同時，合同成本控制和公私主體目標等方面的經(jīng)濟效率仍然受到了較大的限制。

2.1 提升了項目資金使用效率

從PPP模式的實踐情況來看，PPP模式對項目資金使用效率的提升主要表現(xiàn)在兩個方面：

（1）PPP模式提升了政府資金使用效率。自分稅制改革以來，地方政府的財政收入降低，難以滿足公眾日益提升的公共設(shè)施需求，在這種大背景下，PPP模式的出現(xiàn)，極大程度上緩解了基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)項目對政府財政的巨大壓力，地方政府可以將有限的資金投入到更多的公眾服務(wù)和產(chǎn)品的供給中，進而從總體上提升了地方政府的資金使用效率。

（2）PPP模式降低了基礎(chǔ)設(shè)施項目的綜合成本。社會資本負責(zé)項目的建設(shè)運營環(huán)節(jié)是PPP項目的主要特征，在這種模式下，PPP項目的社會資本需要在前期投入較多的建設(shè)資金，并從項目建成后的運營收入或政府補貼中得到相應(yīng)的回報，這種以與經(jīng)營績效掛鉤的回報模式為重要特征的建設(shè)經(jīng)營方式給社會資本帶來了無形中的壓力。社會資本會在工程建設(shè)、運營中主動控制成本，力求項目建設(shè)、運營的利潤最大化，最終可以在一定程度上降低基礎(chǔ)設(shè)施項目的綜合成本，節(jié)約了項目的整體投資，提升了項目建設(shè)資金的使用效率。

2.2 提高了合同成本管理難度

交易成本理論認為，合同成本的產(chǎn)生往往產(chǎn)生在高資產(chǎn)專用性、高復(fù)雜性、高不確定性和較低的競爭性項目中，而這些特點與PPP項目有高度的重合，PPP項目的高額交易成本正是來源于合同的基本特性。

在PPP項目中，合同為PPP項目明確了政府與社會資本不同的責(zé)任和權(quán)力，并且對項目建設(shè)運營過程中的風(fēng)險分擔機制作出了規(guī)定，但其合同根本的長期性、復(fù)雜性、不確定性、不靈活性和不完整性都使得項目交易成本變得較高。

另外，PPP項目的交易成本是由其合同的復(fù)雜性和不確定性所決定的。在合同管理能力不理想甚至低下的情況下，政府與社會資本之間的合作容易出現(xiàn)機會主義傾向。在合同的履行中，各個主體的行為選擇是合同簽訂時不能預(yù)料的事情；隨著越來越多的群體加入，復(fù)雜的合同關(guān)系將使PPP建設(shè)項目的管理成本隨之上升。

2.3 解決了政府和社會資本間目標不同的問題

傳統(tǒng)政府投資模式中政府和社會資本之間的目標不同是導(dǎo)致影響PPP項目經(jīng)濟效率低下的重要因素之一。已有研究表明，組織之間目標沖突的后果是高昂的合同議價費用等機會主義行為，進而無法實現(xiàn)政府投資項目的建設(shè)運營目標，導(dǎo)致項目建設(shè)經(jīng)濟效益較低。

對于參與PPP項目的雙方而言，目標不同也是十分正常的，政府是為了滿足日益提高的公共服務(wù)需求而進行投資建設(shè)，社會資本的目標則是希望在PPP項目合同周期中最大化自己的利益。正如上文所述，合同的不完全性，提供了機會主義行為的操作空間。在合同總金額確定的情況下，社會資本可能利用自己的技術(shù)經(jīng)驗等方面優(yōu)勢，增加自己的利益回報，而不是總體上降低政府的建設(shè)成本，這種情況下并不能正在意義上實現(xiàn)經(jīng)濟效率的提升和成本的減小，最終可能導(dǎo)致項目的投資建設(shè)沒有達到最理想的狀態(tài)。但是PPP模式又創(chuàng)新的引入績效評價考核體系，通過構(gòu)建從造價控制、服務(wù)供給、維修管理等多維度的評價考核體系，一定程度上避免了上述問題。同時，較傳統(tǒng)政府投資模式而言，PPP模式在一定程度上是實現(xiàn)了經(jīng)濟利益提高，并且實現(xiàn)了高效高質(zhì)量的供給公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

3 提升PPP模式下工程建設(shè)經(jīng)濟效率的建議

3.1 政府應(yīng)更加理性的對待PPP模式

雖然PPP模式下項目的建設(shè)優(yōu)勢已經(jīng)在國外許多項目中得到驗證，但政府部門應(yīng)當清醒的看到，PPP模式并不是公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的萬能藥。如果政府沒有以正確的態(tài)度和謹慎的方法對待PPP模式，很有可能PPP模式下的項目建設(shè)最終無法成為真正的公私合作，反而成為了社會資本，享用基礎(chǔ)設(shè)施投資利益的饕餮盛宴。因此，政府在對待PPP模式建設(shè)新項目時要端正態(tài)度謹慎進行，在PPP項目的合作關(guān)系建立時，地方政府應(yīng)當致力于建立真正的公私合作關(guān)系，通盤考慮生產(chǎn)成本、社會成本、經(jīng)濟效益、社會效應(yīng)等方面因素，降低社會總成本，實現(xiàn)社會凈福利最大化，通過可持續(xù)發(fā)展的合作來實現(xiàn)PPP項目建設(shè)的共同目標。

3.2 基于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)革新合作和治理模式

在我國，社會資本是被允許發(fā)起PPP項目的，但實際上由社會資本所發(fā)起的PPP項目非常少。目前大多數(shù)已成功開始實施建設(shè)的PPP項目，是以政府部門為發(fā)起人，由發(fā)改委和財政部門審批，經(jīng)過多重行政手續(xù)之后，由人民政府審批通過后才開始招標建設(shè)。此過程中，政府審批部門存在效率較低或協(xié)調(diào)周期較長的情況，在一定程度上影響PPP項目的經(jīng)濟效率和時間效率。此外，政府部門作為發(fā)起人的PPP項目重點關(guān)注的主要是政府和社會資本的利益，公眾在PPP項目的決策中沒有話語權(quán)。實際上，PPP模式的實質(zhì)在于將不同利益的主體進行銜接和溝通，形成一個不僅由政府和社會資本組成的政企合作系統(tǒng)，而且這個系統(tǒng)還應(yīng)當有社會公眾和其他社會組織的參與。結(jié)合目前發(fā)達的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，PPP項目的治理過程可以增加多方主體互動，實現(xiàn)共同參與網(wǎng)絡(luò)治理。對于PPP項目而言，網(wǎng)絡(luò)治理更多的意味著不同利益主體之間的互相依賴和協(xié)調(diào)，并接受相應(yīng)的責(zé)任和監(jiān)管，在這個治理過程中，各方主體應(yīng)當享有平等參與的權(quán)利和機會，各方的合作是基于共贏而非對抗，權(quán)利和責(zé)任在網(wǎng)絡(luò)化中被分享和分擔，最終實現(xiàn)PPP建設(shè)項目經(jīng)濟效率的提升。

3.3 提升政府自身建設(shè)能力

結(jié)合上文的分析，PPP項目經(jīng)濟效率的提高，可以從合同設(shè)計和提升合同管理能力入手，這就要求政府需要具備專業(yè)的技術(shù)和有效的合同管理能力配合。健全的法律制度和監(jiān)管框架，制定全面有效的規(guī)制對于提升PPP項目的經(jīng)濟效率有重要的意義。政府應(yīng)當充分發(fā)揮其在PPP項目中決策領(lǐng)導(dǎo)的作用，從根本上保護公共利益，避免PPP項目被社會資本或市場所控制。面對激烈的市場競爭中日益強勢的私人部門，提升政府自身建設(shè)能力，強化政府在PPP項目中的決策作用，是提升PPP項目經(jīng)濟效率的時代需要。

4 總結(jié)

隨著PPP模式在全世界范圍內(nèi)的推廣，世界各國逐漸認識到，PPP模式的經(jīng)濟效率提升，與自身認識、建設(shè)能力、治理模式等方面的因素是分不開的。中國目前正處在PPP項目大量上馬的時代，如何更有效的提升項目建設(shè)的經(jīng)濟效率，如何真正地實現(xiàn)PPP模式的物有所值問題，如何實現(xiàn)公共價值的長期性和可持續(xù)性等問題是擺在我們面前的難題，這些問題也是未來推廣運用PPP模式需要重視和研究的問題。

[1]劉窮志，彭彥辰.中國PPP項目投資效率及決定因素研究[J].財政研究，2017（11）：34～46+84.

[2]喬虹.我國各省份PPP模式推進效率測度研究——基于AHP分析法[J].財經(jīng)論叢，2017（09）：38～44.

[3]李以所.公私合作伙伴關(guān)系（PPP）的經(jīng)濟性研究——基于德國經(jīng)驗的分析[J].蘭州學(xué)刊，2012（06）：146～154.