加快創(chuàng)新 穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施

王瑞波 浦 華

（1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院北京畜牧獸醫(yī)研究所）

近年來(lái)，我國(guó)畜牧業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，規(guī)?；B(yǎng)殖水平顯著提高，保障了肉蛋奶供給，但大量養(yǎng)殖廢棄物沒(méi)有得到有效處理和利用，成為環(huán)境治理的一大難題。

據(jù)估計(jì)，全國(guó)畜禽糞污年產(chǎn)生量約38億t，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用問(wèn)題。2016年12月21日，習(xí)近平總書記主持召開(kāi)中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議，就畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用等人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題發(fā)表重要講話。2017年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見(jiàn)》，提出支持采取政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性，形成畜禽糞污處理全產(chǎn)業(yè)鏈。同年8月，農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于做好畜禽糞污資源化利用項(xiàng)目實(shí)施工作的通知》，將51個(gè)縣列入2017年畜禽糞污資源化利用重點(diǎn)縣名單，鼓勵(lì)各地發(fā)揮中央財(cái)政補(bǔ)助資金的引導(dǎo)作用，通過(guò)PPP等方式，撬動(dòng)金融和社會(huì)資本投入畜禽糞污資源化利用工作。在2017年8月發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合篩選出了的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域第一批共20個(gè)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目中，與畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用相關(guān)的項(xiàng)目包括山東省萊陽(yáng)市病死畜禽無(wú)害化處理項(xiàng)目等5項(xiàng)。

為了系統(tǒng)梳理PPP模式在推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用方面發(fā)揮的積極作用，深入了解PPP模式面臨的主要問(wèn)題，總結(jié)典型模式，2017年農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)生態(tài)與資源保護(hù)總站組織相關(guān)專家分別對(duì)實(shí)施PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的A縣和B區(qū)的農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用情況進(jìn)行了調(diào)研。

1 推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用PPP項(xiàng)目面臨的主要挑戰(zhàn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，A縣和B區(qū)的PPP項(xiàng)目進(jìn)展總體較慢，究其原因，存在諸多政策障礙，亟待創(chuàng)新體制機(jī)制。

1.1 PPP項(xiàng)目融資難 渠道不暢

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用類PPP項(xiàng)目與大多數(shù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一樣，大多呈現(xiàn)涉及范圍廣、技術(shù)要求高、基礎(chǔ)條件差的特點(diǎn)，且資金需求量大、投資與建設(shè)周期長(zhǎng)。在PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)階段，各參與主體需要大量融資，卻面臨較大政策瓶頸。一方面，地方政府債務(wù)壓力日益突出，使得地方政府的融資捉襟見(jiàn)肘。另一方面，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目難以提供標(biāo)準(zhǔn)的抵押物，社會(huì)融資成本高位運(yùn)行，融資周期相對(duì)較短，難以適應(yīng)投資的長(zhǎng)周期要求，也抬高了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 項(xiàng)目要求高 利潤(rùn)率不高

據(jù)統(tǒng)計(jì)，畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用PPP項(xiàng)目一般要求社會(huì)資本既要有一定的資金實(shí)力，也要有相應(yīng)的技術(shù)實(shí)力，還具有運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和與政府有效溝通的能力。但此類項(xiàng)目的平均回報(bào)率又遠(yuǎn)低于政府投資交通、電信等行業(yè)的平均經(jīng)濟(jì)收益率。風(fēng)險(xiǎn)與收益的矛盾，削弱社會(huì)資本乃至地方政府參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的積極性，導(dǎo)致相關(guān)PPP項(xiàng)目吸引力缺乏。

1.3 相關(guān)政策的不確定性

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用PPP項(xiàng)目的投資是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，需要一系列的配套政策。目前可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)不多，基本仍處于政策研究和穩(wěn)妥推進(jìn)階段。

此外，政府對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核制度設(shè)計(jì)存在問(wèn)題、財(cái)政投入不足、投資結(jié)構(gòu)不合理、部分企業(yè)誠(chéng)信缺失、農(nóng)民對(duì)終端產(chǎn)品的購(gòu)買力有限等問(wèn)題，都會(huì)制約運(yùn)用PPP模式的推廣。

2 PPP模式推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用存在的主要問(wèn)題

通過(guò)在A縣和B區(qū)調(diào)研，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，PPP 項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施等還存在諸多問(wèn)題，亟待破題。

2.1 PPP模式推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用存在的主要問(wèn)題

2.1.1 選擇合適的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體較為困難

項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在項(xiàng)目中占據(jù)重要地位，是連接政府和農(nóng)戶的重要紐帶，也是項(xiàng)目實(shí)施成敗的關(guān)鍵。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體不僅是項(xiàng)目的實(shí)施者，同時(shí)承擔(dān)著項(xiàng)目改進(jìn)的重任。所以如何選擇項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體，建立怎樣的擇選標(biāo)準(zhǔn)還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

在A縣調(diào)研期間，調(diào)研人員發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目的實(shí)施較慢，其中一個(gè)主要原因是民間資本投資主體幾經(jīng)變更，簽署意向協(xié)議的企業(yè)是一個(gè)項(xiàng)目公司，參與項(xiàng)目的積極性較強(qiáng)，但技術(shù)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱，在對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估后主動(dòng)退出，A縣政府不得不進(jìn)行第二次招標(biāo)。

2.1.2 項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體對(duì)政府依賴性較強(qiáng)

各地在選擇項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體一般要求具備備雄厚的資金實(shí)力和較強(qiáng)的技術(shù)力量和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)。但實(shí)際上，部分運(yùn)營(yíng)主體仍對(duì)于政府有很強(qiáng)的依賴性，希望項(xiàng)目得到政府的支持力度。

在B區(qū)調(diào)研時(shí)，該區(qū)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目實(shí)施的一位負(fù)責(zé)人提出，該區(qū)國(guó)家級(jí)貧困縣剛摘帽，財(cái)政實(shí)力較弱，加之PPP項(xiàng)目建設(shè)成本和運(yùn)營(yíng)均較高，民間資本進(jìn)入時(shí)，提出項(xiàng)目需要政府給予一定資金支持，區(qū)級(jí)財(cái)政難以承諾，以至于項(xiàng)目不得不推遲。

2.1.3 政府部門的有效監(jiān)管尚需時(shí)日

政府部門監(jiān)管面臨兩方面的壓力。一方面需要對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體加強(qiáng)監(jiān)管，督促履行項(xiàng)目約定的義務(wù)，防止其利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)提高產(chǎn)品價(jià)格，傷害使用有機(jī)肥農(nóng)戶利益。另一方面農(nóng)村小規(guī)模養(yǎng)殖戶分散程度高，巡查難度大，對(duì)養(yǎng)殖戶加強(qiáng)監(jiān)管、防止違法偷排的壓力不小。

作為全國(guó)生豬調(diào)出大縣，A縣需要實(shí)施畜禽廢棄物資源化利用需要整縣推進(jìn)，不僅要覆蓋大規(guī)模養(yǎng)殖戶，還要小規(guī)模養(yǎng)殖戶和散戶，而散戶的監(jiān)控成本尤其高，縣畜牧獸醫(yī)局和民間資本提出，即使舉全力也難以杜絕違法偷排。

2.1.4 財(cái)政資金在項(xiàng)目中的形式有待健全

B區(qū)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目實(shí)施的一位負(fù)責(zé)人提出，財(cái)政部對(duì)中央財(cái)政PPP示范項(xiàng)目中的新建項(xiàng)目，將在項(xiàng)目完成采購(gòu)確定社會(huì)資本合作方后，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。由于發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部確定的首批20個(gè)PPP項(xiàng)目沒(méi)有提出明確提出類似財(cái)政部的補(bǔ)助方案，雖然區(qū)財(cái)政已經(jīng)在預(yù)算中預(yù)留了1000萬(wàn)元，但除去建設(shè)在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和支付前期費(fèi)用外，用于購(gòu)買項(xiàng)目公司的運(yùn)行維護(hù)服務(wù)仍存在一定困難，政府的積極性不高。

2.2 民間資本面臨的機(jī)制體制困擾

調(diào)研組與民間資本進(jìn)行了座談，總體感覺(jué)民間資本作為項(xiàng)目的實(shí)施主體，對(duì)PPP模式和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制不熟悉，對(duì)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的技術(shù)儲(chǔ)備不足，對(duì)機(jī)制體制創(chuàng)新的呼聲很高。

2.2.1 審批程序復(fù)雜

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是購(gòu)買服務(wù)，還是投入固定資產(chǎn)，或者給予項(xiàng)目補(bǔ)貼，PPP項(xiàng)目都要履行完整的招投標(biāo)程序，有時(shí)由于投標(biāo)企業(yè)少，沒(méi)達(dá)到要求，還需要延期，有時(shí)審批程序一個(gè)環(huán)節(jié)有問(wèn)題，還需要推倒重來(lái)，致使項(xiàng)目落地時(shí)間拖得太長(zhǎng)。

2.2.2 專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺乏

畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目運(yùn)作采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目融資，需要復(fù)雜的法律、財(cái)務(wù)和金融等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的 PPP 交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的融資服務(wù)機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。由于 PPP 模式在畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用領(lǐng)域應(yīng)用比較晚，很多條件都不成熟，A縣和B區(qū)政府和民營(yíng)資本對(duì) PPP 模式認(rèn)識(shí)總體還不到位，沒(méi)有足夠的專業(yè)機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才儲(chǔ)備。

2.2.3 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則缺乏

PPP 項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素是風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)、管理和合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府習(xí)慣把某一PPP項(xiàng)目授權(quán)給私人投資者時(shí)連同政府的責(zé)任一同推卸掉，而風(fēng)險(xiǎn)分配的不均衡導(dǎo)致私人投資者的總體風(fēng)險(xiǎn)增加，并最終導(dǎo)致成本增加。在B區(qū)調(diào)研時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，民間資本C公司的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)非常強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了周密的調(diào)研分析，合同中對(duì)政府的責(zé)任約定非常詳細(xì)，在實(shí)施過(guò)程中為了降低風(fēng)險(xiǎn)也提出將原有的BOT模式修改為BOO模式。

2.2.4 融資困難

B區(qū)的PPP項(xiàng)目協(xié)議幾易其稿，一個(gè)重要的原因就是金融機(jī)構(gòu)對(duì)提供中長(zhǎng)期貸款興致不高，特別是隨著利率市場(chǎng)化的深入，金融機(jī)構(gòu)對(duì)中長(zhǎng)期貸款的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，不愿意為畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期融資。

3 PPP模式推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的啟示

3.1 政府引導(dǎo) 財(cái)政支持 有效監(jiān)管 三管齊下 是推動(dòng)PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的必要條件

為使PPP項(xiàng)目成功實(shí)施，政府需要加強(qiáng)引導(dǎo)，消除信息不對(duì)稱。作為PPP項(xiàng)目的共同參與者，在招標(biāo)立項(xiàng)階段，政府相對(duì)于社會(huì)資本方可能更具信息優(yōu)勢(shì)；而在簽約后項(xiàng)目通常由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府主要職責(zé)是監(jiān)管，以協(xié)調(diào)政府、社會(huì)資本方與公眾之間的利益，在此階段，社會(huì)資本方比政府更了解項(xiàng)目。

治理畜禽糞污，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用，具有公共物品屬性，政府必須進(jìn)行投入。從A縣的調(diào)研來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)達(dá)產(chǎn)年盈利目標(biāo)，如果沒(méi)有政府補(bǔ)貼，發(fā)電項(xiàng)目將難以為繼。

3.2 企業(yè)主體 市場(chǎng)化運(yùn)作 項(xiàng)目可盈利 三環(huán)聯(lián)動(dòng) 是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的內(nèi)在要求

PPP項(xiàng)目順利實(shí)施與否，不僅事關(guān)畜禽糞污治理目標(biāo)達(dá)不不達(dá)標(biāo)，如果企業(yè)未能依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)，還將嚴(yán)重威脅到當(dāng)?shù)氐男螽a(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展。

蒲江模式之所以取得成功，就是始終堅(jiān)持“政府支持、企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作”原則，推動(dòng)養(yǎng)殖、種植、加工等多個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條的有機(jī)融合，使原來(lái)相互分割的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，成為了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的市場(chǎng)主體，使外部問(wèn)題內(nèi)部化，減少交易成本，提高了交易效率。

在安平模式中，畜牧養(yǎng)殖是基礎(chǔ)，畜禽糞污資源化是核心，資源化產(chǎn)品有市場(chǎng)是關(guān)鍵，只有在財(cái)政資金支持下創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)效益的產(chǎn)品才有生命力，項(xiàng)目才可以持續(xù)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧結(jié)合、循環(huán)發(fā)展。

3.3 農(nóng)牧結(jié)合 種養(yǎng)循環(huán) 合理利益聯(lián)結(jié)機(jī)制 三輪疊加 是PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵措施

安平模式的核心是“鏈條延伸和產(chǎn)業(yè)融合”，就是在政府的支持下，做大做強(qiáng)養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持企業(yè)主體、市場(chǎng)化運(yùn)作方式，以養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，并將養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈條向治污、減排、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)延伸，形成了五大板塊，而五大板塊產(chǎn)業(yè)不斷融合、相互促進(jìn)。

目前，我國(guó)各級(jí)各地正在大力推動(dòng)畜禽糞污處理與利用工作，龍頭企業(yè)的帶動(dòng)關(guān)乎全局，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)有機(jī)結(jié)合，抓住“鏈條延伸”突破口，不但治理企業(yè)自身產(chǎn)生的污染，而且著眼于治理縣域及周邊農(nóng)業(yè)廢棄物，鼓勵(lì)有條件的地方，根據(jù)縣域內(nèi)畜禽糞污排放、農(nóng)作物秸稈產(chǎn)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求導(dǎo)向等因素，興辦或新建沼氣工程、生物天然氣工程、有機(jī)肥工程等項(xiàng)目，推動(dòng)清潔生產(chǎn)和綠色發(fā)展。

3.4 因地制宜 因場(chǎng)施策 建立適宜發(fā)展模式 是PPP項(xiàng)目推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用項(xiàng)目順利實(shí)施的根本保證

從全國(guó)畜禽糞污處理利用的調(diào)研來(lái)看，安平模式是當(dāng)前我國(guó)家較為行之有效的經(jīng)典模式，A縣推廣的也是該模式。但是任何模式都有其產(chǎn)生、發(fā)展、完善的歷史條件，安平模式也不例外，不能生搬硬套、搞一刀切。一方面，安平模式在一定時(shí)空條件、經(jīng)濟(jì)條件下，可復(fù)制、可推廣、可應(yīng)用；另一方面，一定要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展實(shí)際，A縣要借鑒安平模式基本內(nèi)核，既可以全鏈條、多鏈條進(jìn)行融合，也可以鏈條中的某些環(huán)節(jié)進(jìn)行融合，同時(shí)，也要因地制宜地探索畜禽糞污處理利用的新技術(shù)、新方法和新模式。

4 PPP模式推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用政策建議

4.1 明確項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管主體地位 既不越位 也不缺位

基于PPP項(xiàng)目中地方政府監(jiān)管主體責(zé)任發(fā)揮、監(jiān)管內(nèi)容和方式適用性等存在的問(wèn)題，建議地方政府建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制，主要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目評(píng)審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導(dǎo)等工作；明確各個(gè)行政職能部門的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管范圍，落實(shí)監(jiān)管人員，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)管考核機(jī)制和監(jiān)管失職問(wèn)責(zé)制。

加強(qiáng)地方政府PPP項(xiàng)目監(jiān)管能力建設(shè)，包括PPP人才隊(duì)伍的培養(yǎng)、PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度的建設(shè)等；在引進(jìn)社會(huì)資本合作前，規(guī)范操作PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)工作，包括設(shè)置合理的績(jī)效考核指標(biāo)體系、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、確定合適的采購(gòu)方式以及完善PPP項(xiàng)目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。

4.2 總結(jié)凝練畜禽糞污資源化利用PPP模式 因地制宜 循因施策

蒲江和安平的PPP項(xiàng)目模式為畜禽糞污資源化利用提供了一條新的思路，在全國(guó)范圍有一定的推廣價(jià)值。但是兩地的實(shí)施又有其自身的特點(diǎn)，不能生搬硬套。

因地制宜制定 PPP 實(shí)施方案非常重要，要結(jié)合推廣地區(qū)的財(cái)政水平、地形特點(diǎn)、人均收入和養(yǎng)殖數(shù)量等因素重新設(shè)計(jì)項(xiàng)目條款，不能原封不動(dòng)照搬蒲江或者安平案例經(jīng)驗(yàn)。只有符合實(shí)施地區(qū)特點(diǎn)的模式和實(shí)施方案，再輔以政府有效的監(jiān)管，才能保證 PPP 項(xiàng)目的順利落地和持續(xù)運(yùn)行，真正成為解決畜禽糞污處置的有效手段。

4.3 建立政府與社會(huì)資本方協(xié)作機(jī)制 各盡所能 各司其職

按照養(yǎng)治分離、種養(yǎng)結(jié)合的思路，鼓勵(lì)社會(huì)資本，投資、建設(shè)畜禽廢棄物收集、貯存、處理和利用設(shè)施及配套輸送管網(wǎng)、分布式糞污貯存設(shè)施，對(duì)縣域內(nèi)零排放困難的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)、散養(yǎng)密集區(qū)的養(yǎng)殖污染物和其他農(nóng)業(yè)廢棄物實(shí)行統(tǒng)一收集和專業(yè)化治理。

新建的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)除配套建設(shè)“二分流”和糞污存儲(chǔ)設(shè)施外，原則上不再建設(shè)配套的綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施，現(xiàn)有養(yǎng)殖場(chǎng)所一般不再改建、擴(kuò)建綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施。推進(jìn)規(guī)?；B(yǎng)殖場(chǎng)和養(yǎng)殖小區(qū)配套建設(shè)的綜合利用和無(wú)害化處理設(shè)施交由社會(huì)資本統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)、管理。

4.4 最大程度防范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn) 強(qiáng)化評(píng)估 防范風(fēng)險(xiǎn)

畜禽糞污資源化利用PPP 項(xiàng)目面臨著許多的風(fēng)險(xiǎn)，包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)和一般風(fēng)險(xiǎn)。要保證 PPP 項(xiàng)目的順利實(shí)施，要求我們?cè)诰唧w項(xiàng)目中加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，并確定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以確保 PPP 項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

英國(guó)等國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)建立PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。根據(jù)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力分配風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)于政策變化的把握和掌控能力強(qiáng)，則應(yīng)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)資本具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)管理能力，則應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；而對(duì)于不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，則應(yīng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的實(shí)際情況由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)。

4.5 破解投融資困境 多措并舉 多管齊下

畜禽廢棄物綜合利用PPP項(xiàng)目一般應(yīng)依托轄區(qū)內(nèi)已有的龍頭畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、有機(jī)肥規(guī)模化生產(chǎn)企業(yè)及其他較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。支持該類企業(yè)以獨(dú)資、合資、合作等多種方式投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)畜禽廢棄物綜合利用PPP項(xiàng)目，與當(dāng)?shù)胤N養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行利益聯(lián)結(jié)，盤活當(dāng)?shù)卮媪抠Y源。

積極爭(zhēng)取中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金（中國(guó)PPP基金）、畜牧大縣整縣推進(jìn)畜禽糞污資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)資金及其他政府投資基金等加大對(duì)畜禽廢棄物資源化利用項(xiàng)目的投資力度。

4.6 堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向 做好試點(diǎn) 穩(wěn)妥推進(jìn)

優(yōu)化參與項(xiàng)目的實(shí)施主體。探索將推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資 PPP工作納入到投融資體制改革績(jī)效考核和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)績(jī)效考核。并且，建立相關(guān)部委之間、地方政府及各行業(yè)主管部門之間的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，促進(jìn)它們?cè)谌谫Y效率與投資回報(bào)機(jī)制論證、監(jiān)督管理、信息公開(kāi)等方面加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，確保相關(guān)配套政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性，降低項(xiàng)目的政策風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)制度機(jī)制建設(shè)。以行業(yè)制度等形式確定PPP 模式的運(yùn)行機(jī)制，完善該模式中政府與社會(huì)資本、社會(huì)資本與農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)、爭(zhēng)端解決機(jī)制，暢通各個(gè)利益相關(guān)者的訴求表達(dá)機(jī)制，為項(xiàng)目運(yùn)行提供穩(wěn)定的制度環(huán)境。