監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)配合銜接機(jī)制研究*

林藝芳

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家制度的頂層設(shè)計。改革內(nèi)容不僅涉及監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的機(jī)構(gòu)建設(shè)，而且涉及到監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)部門的銜接配合，這其中就包括了公安機(jī)關(guān)。在我國，公安機(jī)關(guān)是國家治安行政機(jī)關(guān)和國家刑事執(zhí)法機(jī)關(guān)。它依法承擔(dān)著普通刑事案件的偵查工作，具有調(diào)查收集證據(jù)線索的能力。它還擁有一定的武裝力量，能夠運(yùn)用強(qiáng)制手段保障執(zhí)法工作的順利進(jìn)行。正因如此，公安機(jī)關(guān)能夠為監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法犯罪案件提供配合協(xié)助，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間存在案件辦理程序方面的銜接必要。明確公安機(jī)關(guān)在監(jiān)察程序中的配合協(xié)助義務(wù)，理順監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間的銜接機(jī)制，是我國當(dāng)前實施《中華人民共和國監(jiān)察法》(下文簡稱《監(jiān)察法》)、落實國家監(jiān)察體制的關(guān)鍵。本文從監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)配合銜接的法理依據(jù)出發(fā)，討論二者之間配合銜接的具體形式，以期為我國當(dāng)前監(jiān)察體制建設(shè)提供有益建議。

一、監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)配合銜接的法理依據(jù)

(一)互相配合原則

《監(jiān)察法》第四條第三款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)在工作中需要協(xié)助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的要求依法予以協(xié)助。”此處的“執(zhí)法機(jī)關(guān)”包括公安機(jī)關(guān)，“互相配合”是指監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)二者在工作程序上的配合銜接，包含以下兩個方面：

1、二者的相互關(guān)聯(lián)性

監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)是兩個性質(zhì)各異的國家機(jī)關(guān)，它們在性質(zhì)和職權(quán)上是各不相同的，遵循著各自的運(yùn)行程序和運(yùn)作規(guī)律。但是在監(jiān)察程序中，二者之間的相互關(guān)聯(lián)性也是客觀存在的。比如二者在各自辦案過程中常常能發(fā)現(xiàn)屬于對方管轄的案件或線索，從而導(dǎo)致案件的相互移送。另外，不少案件還存在管轄上的牽連性，兩機(jī)關(guān)需要進(jìn)行協(xié)同辦案。由于人力物力的限制，監(jiān)察機(jī)關(guān)在案件調(diào)查過程中還常常提請公安機(jī)關(guān)予以協(xié)助等。這些關(guān)聯(lián)性的產(chǎn)生，一方面來源于監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)之間的共同特征，另一方面還來源于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序之間的銜接必要。需要注意的是，二者之間的關(guān)聯(lián)性是相互的。監(jiān)察機(jī)關(guān)需要利用公安機(jī)關(guān)在證據(jù)收集和人員抓捕方面的特長，而當(dāng)監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)屬于公安機(jī)關(guān)管轄的案件或線索時，應(yīng)當(dāng)及時向公安機(jī)關(guān)移送，以保證公安機(jī)關(guān)辦案工作的順利進(jìn)行。

2、二者的共同促進(jìn)性

監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)在履行各自職責(zé)的基礎(chǔ)上為對方提供配合協(xié)助，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定相互支持、相輔相成，而非各行其是，互設(shè)障礙。憲法與法律是指導(dǎo)監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)具體行為的共同依據(jù)。[1]15從憲法和法律的角度出發(fā)，無論是互涉案件的配合，還是調(diào)查措施和留置措施的協(xié)助，監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的工作皆是為了滿足職務(wù)違法犯罪案件的調(diào)查處置，滿足其他刑事司法工作的有效落實，滿足國家反腐敗任務(wù)的順利完成，滿足公共秩序和社會治安的和諧穩(wěn)定。監(jiān)察機(jī)關(guān)具有國家監(jiān)督職責(zé)，但并非一家獨大，它的運(yùn)轉(zhuǎn)必須依靠其他機(jī)關(guān)的支持，必須理順與其他機(jī)關(guān)的關(guān)系。公安機(jī)關(guān)也必須在嚴(yán)格履行法定職責(zé)的基礎(chǔ)上，以自身優(yōu)勢為其他機(jī)關(guān)提供必要協(xié)助，避免不同機(jī)關(guān)之間的矛盾沖突。只有雙方互相促進(jìn)，才能共同保障監(jiān)察程序與刑事司法順暢運(yùn)行，國家權(quán)力的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，落實依法治國的基本原則。

(二)調(diào)查偵查的趨同化

在監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的配合銜接中，互涉案件的處理是對案件調(diào)查或偵查權(quán)限的合理規(guī)范，調(diào)查措施的協(xié)助針對的是案件調(diào)查與偵查程序的相互作用?？梢?，二者之間的配合銜接主要體現(xiàn)在案件調(diào)查與偵查領(lǐng)域。此中根源在于，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)之間存在趨同化傾向。

監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)所蘊(yùn)含的具體職權(quán)以及運(yùn)行程序?qū)嶋H上涵蓋了檢察機(jī)關(guān)過去在刑事訴訟程序中的職務(wù)犯罪偵查權(quán)，也與公安機(jī)關(guān)針對普通刑事案件的偵查權(quán)具有不少共同之處。在調(diào)查偵查的功能方面，《監(jiān)察法》第十八條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督、調(diào)查職權(quán)，有權(quán)依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)如實提供?！薄缎淌略V訟法》第一百一十三條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對已經(jīng)立案的刑事案件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行偵查，收集、調(diào)取犯罪嫌疑人有罪或者無罪、罪輕或者罪重的證據(jù)材料?！笨梢姡O(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查皆為了獲取案件的證據(jù)，查明案件事實，并查獲可能發(fā)生職務(wù)違法犯罪的監(jiān)察對象或犯罪嫌疑人。在調(diào)查偵查的方式方面，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境、留置等措施。而根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在辦理案件過程中，有權(quán)進(jìn)行專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施。其中專門調(diào)查工作，即偵查行為，包括訊問犯罪嫌疑人、詢問證人、勘驗檢查、搜查、查封、扣押、凍結(jié)、鑒定、技術(shù)偵查、通緝等。而強(qiáng)制措施包括拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕。可見，二者均是通過對物、對人的強(qiáng)制手段實現(xiàn)查證犯罪的目的，且監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的某些措施與刑事偵查行為非常相似。[2]101

當(dāng)然，必須明確的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)與公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)并非完全等同。首先，二者的法律依據(jù)的不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查主要以《監(jiān)察法》為依據(jù)，而公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)則主要以《刑事訴訟法》為依據(jù)。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行案件調(diào)查還有一定的監(jiān)督屬性和預(yù)防屬性，這是公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)所不具備的。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間互涉案件的配合

互涉案件，是指案件雖然分屬不同機(jī)關(guān)管轄，但是在偵查或者調(diào)查過程中卻有著互相牽連或關(guān)聯(lián)的關(guān)系。[3]80監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間也存在互涉案件。公安機(jī)關(guān)在辦理普通刑事案件時，難免會發(fā)現(xiàn)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪問題的線索。同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行腐敗違法犯罪調(diào)查時，被調(diào)查人可能既涉及職務(wù)違法犯罪，又涉及其他普通刑事犯罪。此時就需要二者之間就互涉案件進(jìn)行協(xié)調(diào)配合。

理順管轄問題，是辦理互涉案件的首要前提。在國家監(jiān)察體制改革之前，我國辦理人民檢察院與公安機(jī)關(guān)互涉案件主要遵循“主罪主導(dǎo)”原則。根據(jù)六部委《關(guān)于實施刑事訴訟法若干問題的規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定以及《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第十二條第一款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)偵查普通刑事案件的過程中涉及人民檢察院管轄的職務(wù)犯罪案件的，應(yīng)當(dāng)將案件移送給人民檢察院；人民檢察院偵查職務(wù)犯罪案件的過程中涉及公安機(jī)關(guān)管轄的普通案件的，也應(yīng)當(dāng)將案件移送給公安機(jī)關(guān)。在上述情況中，如果涉嫌主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合；如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，則由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合。[4]29這一管轄原則是經(jīng)過長期實踐檢驗而行之有效的做法，有助于協(xié)調(diào)不同機(jī)關(guān)對互涉案件之間的管轄沖突，提高犯罪偵查效率。然而，該原則也并非完美無缺。當(dāng)同一個犯罪嫌疑人涉嫌多種犯罪行為時，究竟何種罪名屬于“主罪”，由哪個機(jī)關(guān)進(jìn)行主偵查、哪個機(jī)關(guān)予以配合，往往在實踐中引發(fā)爭議。如果這一問題得不到妥善處理，可能導(dǎo)致不同機(jī)關(guān)對案件資源的爭奪或者推諉，從而影響案件的順利解決。

國家監(jiān)察體制改革之后，《監(jiān)察法》倡導(dǎo)的“監(jiān)察主導(dǎo)”原則可以有效避免上述問題的產(chǎn)生。根據(jù)《監(jiān)察法》第三十條第二款的規(guī)定，被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以協(xié)助。據(jù)此，“監(jiān)察主導(dǎo)”原則要求公安機(jī)關(guān)及時將有關(guān)線索移送給監(jiān)察機(jī)關(guān)，有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)更好地踐行職務(wù)違法犯罪調(diào)查處置。此外，由于該原則不以主罪為依據(jù)決定由哪一機(jī)關(guān)承擔(dān)主調(diào)查或主偵查責(zé)任，不僅免除了界定“主罪”的困難，而且能有效避免各機(jī)關(guān)之間對案件資源的爭奪或推諉。再者，互涉案件一律由監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置，也突出了國家對職務(wù)違法犯罪案件的重視程度，有助于加強(qiáng)此類案件的處理效率。不過，所有互涉案件皆奉行“監(jiān)察主導(dǎo)”原則，也可能給監(jiān)察機(jī)關(guān)帶來許多不必要的辦案壓力，導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)不堪重負(fù)。因此，如何合理配置監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案資源，也是目前亟待解決的問題。

三、公安機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查措施的協(xié)助

監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)采取一定的措施進(jìn)行職務(wù)違法犯罪案件的調(diào)查工作。其中不少措施，由于其特有的技術(shù)門檻的限制或者對人力資源的較高要求，監(jiān)察機(jī)關(guān)單憑一己之力無法有效落實，需要提請公安機(jī)關(guān)的協(xié)助。公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行調(diào)查措施，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《監(jiān)察法》的規(guī)定和監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)進(jìn)行，為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供高質(zhì)量的措施執(zhí)行效果，并確保相關(guān)人員的合法權(quán)益得到適當(dāng)保障。

(一)技術(shù)調(diào)查措施的協(xié)助

《監(jiān)察法》第二十八條明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)適用技術(shù)調(diào)查措施進(jìn)行職務(wù)違法犯罪調(diào)查活動。但是，技術(shù)調(diào)查措施具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高、隱秘性大等特點，必須由公安機(jī)關(guān)予以執(zhí)行。[5]98在我國，公安機(jī)關(guān)在刑事偵查程序中承擔(dān)著落實各類技術(shù)偵查措施的職責(zé)。近年來，隨著硬件設(shè)施的不斷完善以及技術(shù)水平的不斷提高，依靠技術(shù)調(diào)查措施偵破案件已經(jīng)成為公安機(jī)關(guān)辦案過程中的常態(tài)。那么，在監(jiān)察程序中，公安機(jī)關(guān)應(yīng)運(yùn)用自身的軟硬件條件為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供技術(shù)調(diào)查方面的協(xié)助。

監(jiān)察機(jī)關(guān)提請公安機(jī)關(guān)協(xié)助其采取技術(shù)調(diào)查措施時，應(yīng)當(dāng)由其案件監(jiān)督管理部門向公安機(jī)關(guān)的銜接對口部門出具法律文書，公安機(jī)關(guān)的銜接對口部門再將任務(wù)分派給其內(nèi)部的技術(shù)偵查部門。技術(shù)偵查部門接到任務(wù)之后，應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)察機(jī)關(guān)的具體要求，采取一定的技術(shù)手段調(diào)查案件，不得隨意擴(kuò)大技術(shù)手段的適用對象和適用范圍。在技術(shù)手段進(jìn)行到一定程度時，還應(yīng)當(dāng)及時將收集到的相關(guān)證據(jù)線索移送給監(jiān)察機(jī)關(guān)。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行技術(shù)調(diào)查措施時，應(yīng)當(dāng)注意防止相關(guān)信息的泄露，遵守保密義務(wù)。公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)注意預(yù)防技術(shù)調(diào)查手段被濫用，保護(hù)被調(diào)查人及其他相關(guān)人員的人身和財產(chǎn)權(quán)利不受到過分侵犯。

此外，為了保障公安機(jī)關(guān)的該項協(xié)助義務(wù)能得到切實履行，技術(shù)調(diào)查措施的制度化也應(yīng)當(dāng)被提上日程。目前，我國《監(jiān)察法》僅第二十八條對技術(shù)調(diào)查措施進(jìn)行了規(guī)定。雖然該法條已經(jīng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取技術(shù)調(diào)查措施的案件范圍、批準(zhǔn)決定、有效期限等予以明確，但是究竟技術(shù)調(diào)查措施的內(nèi)涵是什么、包含哪些不同類型，各種技術(shù)調(diào)查措施又分別對應(yīng)何種適用情形、應(yīng)當(dāng)如何操作，監(jiān)察法皆沒有作具體規(guī)定。這些問題都將成為公安機(jī)關(guān)順利完成技術(shù)調(diào)查任務(wù)的重大阻礙。對此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒刑事訴訟程序中的技術(shù)偵查措施，以規(guī)范性文件的形式明確技術(shù)調(diào)查措施的內(nèi)涵和程序機(jī)制，細(xì)化技術(shù)調(diào)查措施的類別及適用范圍，以指導(dǎo)具體的協(xié)助實踐工作。

(二)搜查、調(diào)取、查封、扣押措施的協(xié)助

就搜查措施而言，《監(jiān)察法》第二十四條第三款規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行搜查時，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！痹摋l明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行搜查措施有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)提供配合協(xié)助。搜查是調(diào)查人員依法對被調(diào)查人以及可能隱藏被調(diào)查人或者證據(jù)材料的人的身體、物品、住處等進(jìn)行搜索檢查的行為。該措施不僅有助于及時發(fā)現(xiàn)收集證據(jù)材料，防止證據(jù)材料的損毀、轉(zhuǎn)移，而且有利于查獲被調(diào)查人，防止被調(diào)查人的逃匿。執(zhí)行搜查措施不僅需要相關(guān)的技術(shù)手段予以配合，還需要一定的武裝力量提供保障。因而，監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行搜查時可能需要公安機(jī)關(guān)的配合協(xié)助。

就調(diào)取、查封、扣押措施而言，《監(jiān)察法》并沒有明確賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)提請公安機(jī)關(guān)配合協(xié)助的權(quán)利，但這并不妨礙公安機(jī)關(guān)在實踐中為監(jiān)察機(jī)關(guān)提供必要的配合協(xié)助。調(diào)取、查封、扣押措施是指監(jiān)察機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制提取、留置和封存與案件有關(guān)的財物、文件和電子數(shù)據(jù)等信息。這幾項措施經(jīng)常同勘驗、搜查同時進(jìn)行。同搜查措施一樣，適用調(diào)取、查封、扣押也對人力物力和技術(shù)設(shè)施提出較高要求，而公安機(jī)關(guān)在以往的刑事偵查中也積累了不少類似經(jīng)驗。由公安機(jī)關(guān)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)行該措施具有必要性與可行性。

監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合協(xié)助時，應(yīng)當(dāng)由其案件監(jiān)督管理部門出具相關(guān)法律文件給公安機(jī)關(guān)的銜接對口部門，再由該部門將任務(wù)分派至相關(guān)警種部門。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行搜查、調(diào)取、查封、扣押措施時，應(yīng)當(dāng)出示證件，并出具監(jiān)察機(jī)關(guān)授權(quán)的相關(guān)法律文件，有見證人在場，并在監(jiān)察人員的主持下開展工作。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行這些措施時，還應(yīng)當(dāng)由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。公安機(jī)關(guān)進(jìn)行搜查、查封、扣押時，還應(yīng)當(dāng)對全程進(jìn)行錄音錄像，留存?zhèn)洳?。搜查女性身體時，應(yīng)當(dāng)由女性工作人員進(jìn)行。采取調(diào)取、查封、扣押措施時，應(yīng)當(dāng)收集原物原件，會同持有人或者保管人、見證人，當(dāng)面逐一拍照、登記、編號，開列清單，由在場人員當(dāng)場核對、簽名，并將清單副本交財物、文件的持有人或者保管人。公安機(jī)關(guān)通過搜查、調(diào)取、查封、扣押獲取證據(jù)線索或者其他涉案財物時，應(yīng)當(dāng)及時移交監(jiān)察機(jī)關(guān)專門部門或人員妥善保管，履行交接手續(xù)，并協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)完成涉案財物的保管程序。

(三)發(fā)布通緝令、限制出境的協(xié)助

就發(fā)布通緝令而言，《監(jiān)察法》第二十九條規(guī)定：“依法應(yīng)當(dāng)留置的被調(diào)查人如果在逃，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以決定在本行政區(qū)域內(nèi)通緝，由公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令，追捕歸案?！蓖ň兪潜O(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查職務(wù)違法犯罪案件時為了將在逃的被調(diào)查人抓捕歸案而采取的一種緊急措施。隨著社會交通設(shè)施的便利和人口流動性的加強(qiáng)，要控制被調(diào)查人越來越難，有必要賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)通緝被調(diào)查人的權(quán)力。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)具體執(zhí)行。因為，公安機(jī)關(guān)是國家治安行政機(jī)關(guān)，它的基層組織遍布社會的各個角落。公安機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的信息發(fā)布和收集能力，并具備一定的抓捕條件。綜合考慮公安機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)、職責(zé)能力和實踐經(jīng)驗，由其協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令具有一定的現(xiàn)實意義。

就限制出境措施而言，《監(jiān)察法》第三十條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)為防止被調(diào)查人及相關(guān)人員逃匿境外，經(jīng)省級以上監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以對被調(diào)查人及相關(guān)人員采取限制出境措施，由公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行?！毕拗瞥鼍呈菫榱朔乐贡徽{(diào)查人及相關(guān)人員逃避調(diào)查，甚至潛逃境外，實施其他干擾監(jiān)察工作順利進(jìn)行的行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)在一定期限內(nèi)限制被調(diào)查人出境的措施。限制出境只能由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。在我國，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)公民的出入境管理職責(zé)，內(nèi)設(shè)專門的人口與出入境管理部門，依法向公民簽發(fā)出入境證件，進(jìn)行出入境邊防檢查。因此，由其執(zhí)行監(jiān)察機(jī)關(guān)的限制出境措施，符合其職責(zé)定位。

監(jiān)察機(jī)關(guān)提請公安機(jī)關(guān)就特定被調(diào)查人發(fā)布通緝令或限制出境時，同樣應(yīng)當(dāng)由其案件監(jiān)督管理部門出具法律文書給公安機(jī)關(guān)對口銜接部門，公安機(jī)關(guān)再將任務(wù)分派給相關(guān)警種部門。監(jiān)察機(jī)關(guān)出具的法律文書應(yīng)當(dāng)詳細(xì)寫明被調(diào)查人的信息，注明通緝令或限制出境措施的有效期限。公安機(jī)關(guān)執(zhí)行這兩個措施時，應(yīng)嚴(yán)格遵守監(jiān)察機(jī)關(guān)的授權(quán)，不得隨意擴(kuò)大適用對象或范圍，不得泄露執(zhí)法過程中獲知的國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私。公安機(jī)關(guān)發(fā)布通緝令時，可以根據(jù)案件實際情況，采取網(wǎng)上追逃的方式。近年來，公安系統(tǒng)建立了“全國在逃人員信息系統(tǒng)”，對在逃人員進(jìn)行快速查詢、比對、追蹤。運(yùn)用該系統(tǒng)發(fā)布通緝令，有利于擴(kuò)大通緝措施的影響力，整合各地各部門的抓捕資源，提高通緝效率。

四、公安機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)留置措施的協(xié)助

留置是監(jiān)察體制中最具特色的措施。根據(jù)《監(jiān)察法》第二十二條的規(guī)定，留置是指對于涉嫌職務(wù)違法犯罪的被調(diào)查人或者相關(guān)涉案人員，監(jiān)察人員已經(jīng)掌握其部門違法犯罪事實及證據(jù)，但仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，在符合特定情形的前提下，在一定時期內(nèi)限制其人身自由的措施。從性質(zhì)上看，留置是監(jiān)察程序中唯一可以用于限制被調(diào)查人及其他相關(guān)涉案人員人身自由的措施，這與刑事訴訟程序中的強(qiáng)制措施有異曲同工之處。留置還是法治理念在監(jiān)察體制中的具體落實，它遵循一定的程序機(jī)制，并保障被留置人的合法權(quán)益，這決定了它不同于以往紀(jì)委辦案中的“兩規(guī)兩指”。

《監(jiān)察法》對留置進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定。不過，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立時間不長，各方面的硬件條件還未發(fā)展完善。在實際辦案過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立執(zhí)行留置措施存在一定的困難，需要公安機(jī)關(guān)的協(xié)助配合，這主要體現(xiàn)在留置場所的設(shè)置和被留置人員的看護(hù)方面。

(一)留置場所的設(shè)置

目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)并沒有建立專門的留置場所，這給留置的適用帶來巨大障礙。試點時期，很多地區(qū)規(guī)定由公安機(jī)關(guān)的看守所作為留置場所，承擔(dān)留置看護(hù)義務(wù)。近年來，隨著法治水平的不斷提高，各地看守所不僅普遍具有較為完備的監(jiān)控系統(tǒng)和硬件設(shè)施，而且擁有較為合理的安全措施和監(jiān)督投訴機(jī)制。這不僅能滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)臨時限制被留置人員人身自由的要求，而且能在一定程度上保證被留置人員的人身安全。為了配合留置措施的適用，看守所應(yīng)當(dāng)設(shè)置留置專區(qū)，將被留置人員與其他在押人員予以隔離。此外，看守所還應(yīng)當(dāng)建立留置巡查機(jī)制，由專人負(fù)責(zé)被留置人員的巡查工作。未來，隨著監(jiān)察機(jī)關(guān)各項基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，為了方便被留置人員的管理和保障被留置人員的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)考慮建立專門的留置關(guān)押場所，并借鑒看守所設(shè)置相關(guān)的監(jiān)控設(shè)備和制度條件。

(二)被留置人員的看護(hù)

在留置過程中，公安機(jī)關(guān)還承擔(dān)著看護(hù)被留置人員的責(zé)任。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)被留置人員除談話訊問期間以外的安全看護(hù)工作，隔絕被留置人員與外界的任何聯(lián)系，并記錄看護(hù)日志，遇到突發(fā)事件迅速報告并協(xié)助處置。除此之外，公安機(jī)關(guān)還應(yīng)配合做好留置場所巡控工作，接受監(jiān)察機(jī)關(guān)對看護(hù)工作的管理和監(jiān)督，并結(jié)合實際情況及時調(diào)整改進(jìn)工作方式和方法，確保被留置人員的安全。為了完成上述看護(hù)職責(zé)，還應(yīng)當(dāng)組建專門看護(hù)隊伍，明確其主管部門，配備足夠警力，加強(qiáng)輔警管理并實行統(tǒng)籌使用。此外，各地公安機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)經(jīng)常與同級監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，盡快出臺相關(guān)工作制度，確保被留置人員的看護(hù)工作規(guī)范高效安全開展。