西沃之爭(zhēng)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展的影響

張亞男

內(nèi)容摘要：20世紀(jì)40年代以前，公共行政學(xué)還沒(méi)成為獨(dú)立的學(xué)科，而是長(zhǎng)期被科學(xué)管理理論而取代，等到二戰(zhàn)以后，一些國(guó)家的行政管理不再適應(yīng)國(guó)家的發(fā)展需求，使公共行政處于不利地位。在20世紀(jì)50年代，西蒙和沃爾多的理論之爭(zhēng)（簡(jiǎn)稱“西沃之爭(zhēng)”）出現(xiàn)了并對(duì)公共管理的發(fā)展起到很大影響，其主要圍繞價(jià)值觀問(wèn)題、公共行政學(xué)學(xué)科“身份”問(wèn)題、事實(shí)與價(jià)值關(guān)系問(wèn)題、文本的誤讀問(wèn)題、思維與表達(dá)方式問(wèn)題進(jìn)行了相關(guān)辯論，這場(chǎng)辯論對(duì)當(dāng)時(shí)公共行政學(xué)危機(jī)進(jìn)行緩解，對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展起到很好促進(jìn)作用，并被大家一致認(rèn)為是是西方公共行政學(xué)發(fā)展史上最具啟發(fā)性的思想交鋒。本文通過(guò)回顧公共行政學(xué)的發(fā)展背景、西沃之爭(zhēng)的起源，以及從不同的角度來(lái)分析西沃之爭(zhēng)所探討問(wèn)題不同之處，最后總結(jié)了西沃之爭(zhēng)對(duì)整個(gè)公共行政學(xué)發(fā)展所產(chǎn)生的影響，體現(xiàn)了西沃之爭(zhēng)存在的意義。

關(guān)鍵詞：公共行政學(xué) 西沃之爭(zhēng) 影響

一.公共行政學(xué)的發(fā)展背景

公共行政學(xué)在很久之前就存在，只是沒(méi)有成為一門獨(dú)立的學(xué)科，而正式被看做是一門獨(dú)立學(xué)科出現(xiàn)在美國(guó)。從最初威爾遜開(kāi)始主張建立行政學(xué)開(kāi)始，至今已經(jīng)有一百多年的歷史了，在這段歷史長(zhǎng)河中，行政學(xué)在不斷地發(fā)展和成熟，并被分成創(chuàng)立、理論融合、行政學(xué)大發(fā)展、多元化發(fā)展四個(gè)階段。第一階（19世紀(jì)80年代末-19世紀(jì)末）初創(chuàng)階段，其主要特征是行政學(xué)從政治學(xué)中慢慢脫離出來(lái)，逐漸發(fā)展成一門獨(dú)立學(xué)科，其主要代表人物是有Goodnow、Wilson等人；第二階段（20世紀(jì)初-20世紀(jì)30年代），其特征為科學(xué)管理思想與公共行政學(xué)相互融合，很多公共部門開(kāi)始運(yùn)用私營(yíng)部門中相關(guān)的行政管理技術(shù)和方法來(lái)解決問(wèn)題，被稱為是“古典行政學(xué)”，其代表人物有Weber、Taylor、Gulick、Fayol等人；第三階段（20世紀(jì)40年代-60年代），公共行政學(xué)大發(fā)展階段，其特征是對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)進(jìn)行了批判，而且這一階段對(duì)整個(gè)公共行政發(fā)展來(lái)說(shuō)其意義是不可取代的，它不僅對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)進(jìn)行了批判，尊定了公共行政學(xué)的基礎(chǔ)，而且還提出了很多公共行政學(xué)，其最具代表性的是以Mayo為代表的行為科學(xué)理論，其代表人物有Barnard、 Mayo、Simon、Waldo；第四階段（20世紀(jì)70年代至今），其主要特征是公共行政學(xué)在之前百家爭(zhēng)鳴的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)趨向多元化、多層次、多方向發(fā)展?fàn)顟B(tài)。雖然美國(guó)是最早提出將公共行政看作是一門獨(dú)立學(xué)科，而且提出很多歷史轉(zhuǎn)折性的觀點(diǎn)，但西沃之爭(zhēng)歷經(jīng)50多年的理論之辯，對(duì)整個(gè)公共行政學(xué)來(lái)說(shuō)起到重要意義，并為接下來(lái)半個(gè)世紀(jì)公共行政學(xué)的發(fā)展確定方向。

二.“西沃之爭(zhēng)”的緣起

20世紀(jì)四五十年代，西方的公共行政學(xué)還沒(méi)有完全發(fā)展起來(lái)，世界各國(guó)不同的民主行政理論卻不斷呈現(xiàn)。其中在1952年，德懷特·沃爾多在《美國(guó)政治科學(xué)評(píng)論》上發(fā)表了一篇《民主行政理論的發(fā)展》，文章主要講述了關(guān)于民主行政理論的發(fā)展背景和行政思想，對(duì)民主行政理論的發(fā)展背景和行政思想的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)評(píng)價(jià)。同時(shí)，還含蓄的對(duì)赫伯特·西蒙關(guān)于“事實(shí)與價(jià)值二分”的觀點(diǎn)做了批判。在同年6月份，西蒙對(duì)沃爾多發(fā)表的《民主行政理論的發(fā)展》做出還擊，兩人在此開(kāi)始了理論之爭(zhēng)。

西蒙認(rèn)為沃爾多的論證方法存在局限，因?yàn)槲譅柖鄾](méi)有嚴(yán)格的利用邏輯實(shí)證方法，所以得到的結(jié)論其價(jià)值不高。而他們?cè)跔?zhēng)辯的時(shí)候正處于傳統(tǒng)公共行政學(xué)受到各國(guó)學(xué)者質(zhì)疑批判的階段，此時(shí)原有的科學(xué)管理范式也得到空前沖擊與挑戰(zhàn)，特別是“效率至上”的觀點(diǎn)受到很大批判，對(duì)于美國(guó)的公共行政理論來(lái)說(shuō)，其公共行政學(xué)的身份也受到質(zhì)疑，而此時(shí)很多學(xué)者多針對(duì)行政學(xué)的失敗提出很多觀點(diǎn)和討論，但是卻周說(shuō)紛紛，得不到根本性的結(jié)論，而西沃之爭(zhēng)出現(xiàn)似乎給他們點(diǎn)亮了前進(jìn)的路，指引了方向，通過(guò)西沃之戰(zhàn)使學(xué)者們對(duì)公共行政學(xué)存在的民主政治與行政技術(shù)割裂問(wèn)題有了更清晰的認(rèn)識(shí)。

三.西沃之爭(zhēng)的主題維度

“西沃之爭(zhēng)”總體看來(lái)主要是由沃爾多的《行政國(guó)家》與西蒙的《行政行為》之間對(duì)于公共行政學(xué)發(fā)展開(kāi)展的一系列爭(zhēng)辯。在長(zhǎng)達(dá)五十年的爭(zhēng)論中，兩人主要爭(zhēng)辯的問(wèn)題從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

（一）身份之辯：公共行政學(xué)是一門科學(xué)還是一門專業(yè)？

西蒙主張把公共行政學(xué)建成一門科學(xué)，通過(guò)科學(xué)方法將自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)結(jié)合起來(lái)，并將科學(xué)分為實(shí)踐科學(xué)和理論科學(xué)兩種形式，他認(rèn)為公共行政學(xué)概念是科學(xué)化的、公共行政學(xué)是科學(xué)專業(yè)化的；沃爾多針對(duì)西蒙的觀點(diǎn)進(jìn)行了否定，他認(rèn)為公共行政學(xué)是非科學(xué)而專業(yè)的學(xué)科，并認(rèn)為西蒙在意圖將自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)結(jié)合起來(lái)，僅僅將一些事實(shí)聯(lián)系在一起，把民主價(jià)值作為核心的一門專業(yè)，這種行為是無(wú)意義的，因?yàn)楣残姓W(xué)從本身來(lái)看不可能成為一門擁有效率的科學(xué)。從這場(chǎng)理論之戰(zhàn)中，我們不難得出沃爾多一直在保持一種思辨的態(tài)度來(lái)對(duì)待，而對(duì)于公共行政學(xué)是否是一門科學(xué)還是一門專業(yè)取決于人們使用這些術(shù)語(yǔ)的意義。

（二）方法之分：實(shí)證方法還是規(guī)范方法？

在研究方法上，西蒙和沃爾多都持有不同的觀點(diǎn)。對(duì)于西蒙來(lái)說(shuō)，政治科學(xué)的實(shí)證方法是研究的根本，他在實(shí)證方法的運(yùn)用上是將事實(shí)和價(jià)值進(jìn)行分離，保持價(jià)值中立的態(tài)度，對(duì)于當(dāng)時(shí)社會(huì)上所特有的以技術(shù)理性為特征的現(xiàn)代化，應(yīng)該講社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)結(jié)合起來(lái)，使科學(xué)更加統(tǒng)一；而沃爾多堅(jiān)持用規(guī)范方法來(lái)論證，把西方社會(huì)那種自由民主的政治傳統(tǒng)當(dāng)做研究的出發(fā)點(diǎn)，沒(méi)有“效率至上”一說(shuō)，應(yīng)該提倡人文關(guān)懷，不主張事實(shí)和價(jià)值相分離的觀點(diǎn)，反而強(qiáng)調(diào)兩者是有機(jī)關(guān)聯(lián)在一起的，沒(méi)有理由將其分開(kāi)，同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)不應(yīng)該拋棄一民主和公正為核心的思想，應(yīng)將民主融入于公共行政研究中，分析如何去落實(shí)民主問(wèn)題，除此之外，沃爾多還提出相關(guān)對(duì)策，如文官應(yīng)具有民主意識(shí)、尊重公民權(quán)的態(tài)度等。

（三）價(jià)值之爭(zhēng)：效率至上還是民主至上？

針對(duì)效率至上還是民主至上，西蒙和沃爾多對(duì)這問(wèn)題進(jìn)行了激烈爭(zhēng)辯。西蒙堅(jiān)持效率至上的觀點(diǎn)，他認(rèn)為公共行政學(xué)應(yīng)具有其合法性，要保持價(jià)值中立的態(tài)度，把效率看做公共行政學(xué)的根本目標(biāo)，“效率準(zhǔn)則是價(jià)值的共同衡量尺度”；沃爾多則堅(jiān)持認(rèn)為民主之上是根本，應(yīng)該把人文主義價(jià)值看作是公共行政學(xué)的核心，而公共行政學(xué)的合法性是將其看作重點(diǎn)內(nèi)容來(lái)對(duì)待，因?yàn)閼椪裰鲗?duì)公共行政學(xué)來(lái)說(shuō)有著不可替代的作用，更重要的是關(guān)注社會(huì)。endprint

四.西沃之爭(zhēng)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展的影響

（一）西沃之爭(zhēng)的出現(xiàn)，對(duì)于公共行政學(xué)發(fā)展的來(lái)說(shuō)從始至終都發(fā)揮了重要的意義，可以說(shuō)西沃之爭(zhēng)不僅對(duì)當(dāng)時(shí)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)提出質(zhì)疑和批判，也見(jiàn)證了公共行政學(xué)的出現(xiàn)和成長(zhǎng)，并促進(jìn)了公共行政學(xué)向更好的一面逐漸發(fā)展。而這要?dú)w功于西蒙和沃爾多對(duì)公共行政學(xué)的發(fā)展發(fā)揮了極大的作用。他們相同之處在于都揭露了公共行政學(xué)里邊潛存的危機(jī)，對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)提出質(zhì)疑，西蒙主要從決策方面入手，提出在制定決策的時(shí)候 也要考慮“執(zhí)行政策”的行政方面，而非僅僅局限于政治范圍上；沃爾多提出每個(gè)決策層級(jí)都應(yīng)該去制定決策，做出計(jì)劃，擁有民主意識(shí)，？以確保所有的決策都是為了民主的。在隨后公共行政的發(fā)展中，西蒙提出的把事實(shí)與價(jià)值進(jìn)行分離的措施，促進(jìn)了他將效率至上作為公共行政學(xué)的根本，這樣使得公共行政學(xué)具有了合法性；對(duì)于沃爾多來(lái)說(shuō)，其意義在于他將公共行政學(xué)和政治學(xué)重新結(jié)合起來(lái)，突出了民主價(jià)值的意義。

（二）西沃之爭(zhēng)對(duì)公共行政學(xué)發(fā)展的影響，對(duì)于西蒙和沃爾多來(lái)說(shuō)，其不同之處在于針對(duì)公共行政學(xué)身份的判定上運(yùn)用了不同的批判武器。對(duì)于西蒙來(lái)說(shuō)，他主張通過(guò)科學(xué)實(shí)證方法，通過(guò)這種方法來(lái)說(shuō)明在傳統(tǒng)行政學(xué)中，那些可以以來(lái)的行政原則之間存在矛盾，所以建立在這些原則基礎(chǔ)之上的共公共行政學(xué)是不能成為一門獨(dú)立學(xué)科的；對(duì)于沃爾多來(lái)說(shuō)，他堅(jiān)持運(yùn)用規(guī)范的方法，提出民主的內(nèi)涵和重要性，倡導(dǎo)發(fā)展成一門規(guī)范有效的能夠在現(xiàn)實(shí)世界中體現(xiàn)民主價(jià)值的公共行政理論。雖然西蒙和沃爾多針對(duì)公共行政學(xué)身份的定位提出不同的途徑，但卻削弱了傳統(tǒng)行政的作用，并針對(duì)問(wèn)題提出新的觀點(diǎn)和有意義的啟示。

總體來(lái)看，西沃之爭(zhēng)對(duì)于公共行政學(xué)的發(fā)展起到很大促進(jìn)作用，但在探索階段，其理論還不夠成熟的時(shí)候，難免會(huì)有不足之處，通過(guò)西蒙和沃爾多的進(jìn)一步分析，我們更可能得到準(zhǔn)確結(jié)論。對(duì)于西蒙來(lái)說(shuō)，其意義在于他使公共行政學(xué)獲得了身份和地位，使其具有合法性，但相反的是將“作為一種實(shí)踐的公共行政的合法性”？作為代價(jià)；對(duì)于沃爾多來(lái)說(shuō)，其意義在于重新為公共行政學(xué)找到規(guī)范的價(jià)值和相關(guān)憲政原則，但相反的是對(duì)公共行政學(xué)的合法性不夠重視，而且只是將公共行政學(xué)看作為一門專業(yè)而非學(xué)科。所以我們不難得出西方的公共行政學(xué)的發(fā)展離不開(kāi)這些學(xué)者自覺(jué)性的探討和抨擊，正是因?yàn)檫@些學(xué)者之間的相互爭(zhēng)辯、討論才能更好的去找到公共行政學(xué)的問(wèn)題所在，包括身份和地位，所以說(shuō)當(dāng)一些學(xué)科的發(fā)展存在的危機(jī)時(shí)也可以將其看做是契機(jī)或者機(jī)會(huì)，只要勇敢去接受挑戰(zhàn)，才會(huì)更好的尋找新的課題和使命。

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