陜西省天保工程二期效益監(jiān)測(cè)存在的問題與建議

張 琛

（陜西省天然林保護(hù)工程管理中心，陜西 西安 710082）

陜西省于1998年試點(diǎn)啟動(dòng)天然林資源保護(hù)工程（以下簡(jiǎn)稱“天保工程”），2000年一期工程全面實(shí)施（2000—2010年），二期工程正在實(shí)施中（2010—2020年）。經(jīng)過近20年的不懈努力，天然林得到有效保護(hù)，森林資源快速增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境變化顯著，生物多樣性得到有效保護(hù)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化調(diào)整，林區(qū)經(jīng)濟(jì)總量逐步增加，林區(qū)職工生活有了較大改善。

按照國家林業(yè)和草原局天保辦的要求，陜西省從天保工程二期實(shí)施后，開始探索開展生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益監(jiān)測(cè)工作，2016年正式委托西北農(nóng)林科技大學(xué)陜西秦嶺森林生態(tài)系統(tǒng)國家野外科學(xué)觀測(cè)研究站，組織相關(guān)專家和人員，根據(jù)陜西省天保工程的目標(biāo)、任務(wù)，結(jié)合相關(guān)技術(shù)規(guī)程，開展了效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)工作。

1 效益監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)結(jié)果

1.1 生態(tài)效益

自天保工程實(shí)施以來，陜西省全面停止了天然林商品性采伐，建立了點(diǎn)線面相結(jié)合的管護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系，全面完成了人工造林、封山育林和飛播造林等公益林建設(shè)任務(wù)，森林資源呈現(xiàn)出恢復(fù)性增長(zhǎng)的良好態(tài)勢(shì)，森林面積持續(xù)增加。與天保工程實(shí)施初期的1999年相比，到一期末的2009年，全省森林面積由1999年的636.8萬hm2增加至2009年的853.33萬hm2，凈增森林面積216.53萬hm2，增加比例為25%；到天保工程二期的2015年，全省森林面積增加至1 226.67萬hm2，與一期末的2009年相比，凈增森林面積373.33萬hm2，同比增加30%。

隨著天保工程的實(shí)施，造林面積增大和林分不斷生長(zhǎng)，全省森林覆蓋率不斷提高，1999年為32.55%（含特灌林），第八次森林資源清查時(shí)（2009—2013年）為41.40%；到2015年，全省森林覆蓋率已達(dá)43.00%。與2009年天保工程實(shí)施一期末相比，全省森林覆蓋率仍有增長(zhǎng)，平均每年凈增近1個(gè)百分點(diǎn)。

據(jù)水保部門監(jiān)測(cè)資料顯示，全省水土流失面積由期初的13.75萬km2減少至目前的12.18萬km2；陜西省黃土高原土壤侵蝕強(qiáng)度由天然林保護(hù)工程實(shí)施前的17.5億t/km2降低至4.0億t/km2。據(jù)氣象部門統(tǒng)計(jì)，全省大風(fēng)揚(yáng)沙、沙塵暴天氣由天保工程實(shí)施初期的每年52次減少至目前的24次以下。

天保工程的實(shí)施，對(duì)改善凈化水質(zhì)、提高植被固碳能力、增加氧氣釋放量等都起到了積極的促進(jìn)作用。同時(shí)，全省生態(tài)環(huán)境日益好轉(zhuǎn)，也使野生動(dòng)植物種群不斷擴(kuò)大，生物多樣性得到有效恢復(fù)。

1.2 經(jīng)濟(jì)效益

為穩(wěn)定林區(qū)職工隊(duì)伍，調(diào)動(dòng)廣大職工愛林護(hù)林的積極性，各級(jí)實(shí)施單位在充分發(fā)揮天保工程資金效能的同時(shí)，通過積極爭(zhēng)取項(xiàng)目和自籌資金等，想方設(shè)法改善職工的生產(chǎn)和生活條件，提高職工收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，陜西省國有林場(chǎng)在崗職工年均工資從一期末的2.63萬元增加至2016年底的4.73萬元，增加了79.8%；省屬國有單位在崗職工年均工資從一期末的1.72萬元增加至2016年底的4.22萬元，增加了145.3%。同時(shí)，工程二期實(shí)施以來，全省共完成天保工程森林生態(tài)效益補(bǔ)償兌現(xiàn)50.54億元，受益農(nóng)戶170萬戶以上。

天保工程的實(shí)施，在保護(hù)森林植被的同時(shí)，也促進(jìn)了林區(qū)種植結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。全省干雜果經(jīng)濟(jì)林基地建設(shè)成效顯著，新建核桃、紅棗、柿子、板栗和花椒五大干雜果經(jīng)濟(jì)林28.60萬hm2，干雜果經(jīng)濟(jì)林面積達(dá)到166.80萬hm2，其中核桃等五大干雜果經(jīng)濟(jì)林107.33萬hm2，年產(chǎn)量68萬t，年產(chǎn)值60.4億元。花椒、核桃和紅棗產(chǎn)量分別居全國第一、第二和第五位。

1.3 社會(huì)效益

國家投入天保工程的財(cái)政資金和地方配套資金為工程實(shí)施提供了重要的資金保障，為禁伐減產(chǎn)后林業(yè)職工轉(zhuǎn)崗創(chuàng)造了就業(yè)機(jī)會(huì)，保障了職工收入，解決了職工五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，確保了林區(qū)社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，還加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，將林區(qū)飲水安全、電網(wǎng)改造、林區(qū)道路建設(shè)納入國家規(guī)劃，進(jìn)行全面建設(shè)。特別是實(shí)施國有林場(chǎng)危舊房改造工程后，林場(chǎng)職工住房和生產(chǎn)生活條件得到改善，林區(qū)社會(huì)進(jìn)一步和諧穩(wěn)定。

工程實(shí)施后，林區(qū)大部分剩余勞動(dòng)力成為天保工程公益林建設(shè)的主力軍，不但擴(kuò)大了就業(yè)渠道，勞動(dòng)力資源得到充分利用，而且減輕了社會(huì)壓力，增加了家庭收入，而且這一群體成了義務(wù)護(hù)林員、宣傳員，成了林業(yè)編外職工，積極主動(dòng)投身到保護(hù)森林和現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)中。

據(jù)全省天然林保護(hù)工程實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)，天保工程一期，全省每年減少森林資源消耗550多萬m3。2000—2010年，全省森林資源消耗從946.6萬m3減少至237.6萬m3，減少74.9%；商品材產(chǎn)量從108.5萬m3減少至2.5萬m3，減少97.7%。

2 效益監(jiān)測(cè)存在的問題

2.1 林分質(zhì)量有所下降

由于受采伐政策限制，部分人工林林木分化相當(dāng)嚴(yán)重，自然整枝不良，林木生長(zhǎng)也嚴(yán)重受阻，林分生產(chǎn)力明顯下降。例如，陜南地區(qū)二十世紀(jì)六七十年代飛播的人工針葉純林，多數(shù)密度大，樹勢(shì)衰弱，加之未適時(shí)撫育間伐，火險(xiǎn)等級(jí)升高，潛伏著發(fā)生森林病蟲害及火災(zāi)的隱患。采種基地和母樹林建設(shè)因?yàn)闆]有撫育間伐指標(biāo)，導(dǎo)致林分密度過大，林內(nèi)光照不足，側(cè)枝自然死亡現(xiàn)象嚴(yán)重，影響樹木結(jié)實(shí)。在已開展的天保工程的幼齡林撫育項(xiàng)目中，由于對(duì)撫育方式、撫育強(qiáng)度缺乏科學(xué)研究，許多地方林下植被破壞嚴(yán)重，天然次生林被改造成了單層林，森林生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)趨于簡(jiǎn)單，撫育后的林分中風(fēng)倒木數(shù)量增加。

2.2 非公有制林業(yè)發(fā)展受到一定制約

集體或個(gè)人營造的林木，受采伐政策限制，一些林農(nóng)過去簽訂的造林承包和經(jīng)營利用森林的合同因無法兌現(xiàn)而得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或貸款難以歸還而負(fù)債累累，林木經(jīng)營者利益受損，造林積極性受到影響。例如，陜西省治沙英雄石光銀改革開放初期承包治理的3 866.67 hm2荒沙，如今樹木己成林成材，經(jīng)評(píng)估價(jià)值達(dá)3 000萬元，由于受政策限制不允許采伐，只有靠貸借款維持，銀行貸款無力償還。

2.3 后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

天保工程實(shí)施后，雖然全省范圍內(nèi)停止了天然林的商品性采伐，卻給后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了許多問題和困難。一是負(fù)債經(jīng)營；二是投融資渠道窄；三是國家重點(diǎn)林業(yè)工程項(xiàng)目經(jīng)營機(jī)制比較單一，廣大林農(nóng)無法擁有國家投入林業(yè)資金的使用權(quán)；四是森林資源資產(chǎn)化管理制度尚未建立，各級(jí)金融機(jī)構(gòu)對(duì)利用森林資源進(jìn)行抵押、擔(dān)保貸款持十分謹(jǐn)慎的態(tài)度；五是市場(chǎng)體系還不完善，主要表現(xiàn)在缺乏規(guī)范有序的資源轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，缺乏多門類公平競(jìng)爭(zhēng)的木材和林產(chǎn)品專業(yè)市場(chǎng)，缺少流動(dòng)有序的人才與科技市場(chǎng)。

2.4 效益監(jiān)測(cè)技術(shù)人員隊(duì)伍薄弱

陜西省天保工程二期有119個(gè)縣（局）級(jí)實(shí)施單位，幾乎涵蓋全省版圖，效益監(jiān)測(cè)任務(wù)重、工作量極大，加之技術(shù)措施多樣，進(jìn)一步增加了監(jiān)測(cè)工作的復(fù)雜性。目前，各地普遍缺乏既懂林業(yè)又掌握效益監(jiān)測(cè)理論和方法的專業(yè)技術(shù)人員。

3 天保工程發(fā)展建議

3.1 深入研究森林生態(tài)系統(tǒng)管理技術(shù)

在新形勢(shì)下，森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能已由過去的主要提供木材轉(zhuǎn)變?yōu)楹B(yǎng)水源、保育土壤、固碳制氧貯養(yǎng)、凈化環(huán)境、生物多樣性保護(hù)以及景觀游憩與生態(tài)文化6個(gè)主要方面。森林生態(tài)系統(tǒng)的管理應(yīng)根據(jù)陜西省地貌特點(diǎn)、森林分布區(qū)的氣候特點(diǎn)及其主要功能（如陜北黃土高原森林生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)以提高水土保持效能為主要目標(biāo)，關(guān)中地區(qū)的森林經(jīng)營應(yīng)以凈化大氣和景觀游憩與生態(tài)文化為主要目標(biāo)，陜南地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)管理應(yīng)以生物多樣性保護(hù)、固碳制氧、涵養(yǎng)水源為主要目標(biāo)）科學(xué)開展分類經(jīng)營。同時(shí)，應(yīng)以森林多目標(biāo)經(jīng)營思想為指導(dǎo)，通過科學(xué)試驗(yàn)，合理確定森林撫育的方式、方法及強(qiáng)度。積極研制和集成森林有害生物防治技術(shù)，通過采取化學(xué)防治、生物防治和生態(tài)隔離等多種方法，降低森林有害生物對(duì)林木的危害。

3.2 突破限制天保工程實(shí)施的政策瓶頸

天保工程在陜西省試點(diǎn)啟動(dòng)后，陜西省人民政府立即發(fā)布了《禁伐令》，陜西省森工企業(yè)和國有林場(chǎng)立即停止了一切與木材生產(chǎn)有關(guān)的經(jīng)營活動(dòng)，在經(jīng)營機(jī)制上發(fā)生了根本性變化，主要承擔(dān)森林資源管護(hù)與公益林建設(shè)任務(wù)，改變了企業(yè)資金循環(huán)鏈，失去了企業(yè)原有的經(jīng)營創(chuàng)利、自負(fù)盈虧的功能，但卻仍以企業(yè)化管理方式運(yùn)行。作為公益性的企業(yè)單位，就形成了管理體制與職能上的不協(xié)調(diào)。企業(yè)的全部資金來源于天保工程財(cái)政補(bǔ)助性資金和公益林建設(shè)投入，職工工資及應(yīng)享受的各種社會(huì)保障福利等無法隨社會(huì)工資同步調(diào)整。同時(shí)，由于管理體制不協(xié)調(diào)，企業(yè)管護(hù)人員從事森林資源管護(hù)處于“非法執(zhí)法”的尷尬狀態(tài)，在一定程度上制約了“嚴(yán)管林”這一政策要求的落實(shí)。陜西省作為國家重要生態(tài)功能區(qū)，公益林比重達(dá)70%，但林區(qū)職工“收入低、孩子上學(xué)難”等問題依然十分突出?！凹訌?qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)生態(tài)文明社會(huì)”是黨中央、國務(wù)院作出的戰(zhàn)略決策，森林資源保護(hù)與培育是生態(tài)建設(shè)的重要基礎(chǔ)，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。突破限制天保工程實(shí)施的政策瓶頸，全面實(shí)施森工企業(yè)和國有林場(chǎng)的改革轉(zhuǎn)制，去除限制林農(nóng)收入增加的政策性因子是實(shí)現(xiàn)天然林保護(hù)工程可持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

3.3 立足林業(yè)行業(yè)壯大林業(yè)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)天保工程的發(fā)展后勁

陜西省橫跨長(zhǎng)江、黃河兩大水系，自然條件復(fù)雜多樣，森林分布呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，林下經(jīng)濟(jì)資源豐富。近年來，陜西省林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然迅速，但仍存在規(guī)模小、成本高、未創(chuàng)立知名品牌和未經(jīng)過專業(yè)結(jié)構(gòu)認(rèn)證等問題，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。林下多個(gè)種類的珍貴食用菌、山野菜、名貴藥材仍處于林農(nóng)或林區(qū)職工個(gè)人采收階段；主要食用松子華山松未建成采果林，目前仍處于由林農(nóng)或林區(qū)職工無序采集松果向陜西省境外的干果加工企業(yè)出售原材料階段。在眼前利益的驅(qū)動(dòng)下，對(duì)華山松天然更新產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，進(jìn)而影響天然林保護(hù)工程的綜合效益。

為擺脫這種不利的局面，在天保工程資金預(yù)算中應(yīng)設(shè)立林下經(jīng)濟(jì)可持續(xù)開發(fā)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持林下珍貴食用菌、山野菜、名貴藥材和經(jīng)濟(jì)林果規(guī)?；嘤夹g(shù)研發(fā)，以壯大林業(yè)經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)天保工程的發(fā)展后勁。

3.4 建立天保工程效益監(jiān)測(cè)隊(duì)伍

為科學(xué)監(jiān)測(cè)天保工程的綜合效益，回應(yīng)社會(huì)各界關(guān)注的問題，應(yīng)在工程實(shí)施區(qū)選拔具有相關(guān)技術(shù)背景的優(yōu)秀人才，經(jīng)過技術(shù)培訓(xùn)，組建一支專業(yè)的天保工程效益監(jiān)測(cè)隊(duì)伍。