農(nóng)村流動(dòng)人口土地流轉(zhuǎn)的困局與對(duì)策分析

葛怡檬

（承德市農(nóng)牧局，河北 承德 067000）

隨著城鄉(xiāng)的快速發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為城鎮(zhèn)化規(guī)劃的重要課題。但是，因?yàn)檗r(nóng)村流動(dòng)人口土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)土地資源束縛與保障并存的困局，難以滿足城鄉(xiāng)發(fā)展要充分流動(dòng)要素和有效配置資源的目的，加劇了土地、勞動(dòng)等資源配置問題，使得城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展難以平衡。據(jù)調(diào)查，農(nóng)地非農(nóng)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育緩慢。因此，分析農(nóng)村流動(dòng)人口土地流轉(zhuǎn)困局，并探尋擺脫困境的有效途徑，對(duì)于推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義［1］。

1 農(nóng)村流動(dòng)人口土地流轉(zhuǎn)的困局

1.1 農(nóng)村流動(dòng)人口的土地束縛

大多數(shù)農(nóng)業(yè)人口不愿意放棄農(nóng)村土地所有權(quán)，農(nóng)村承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)的比例低下，農(nóng)村人口存在土地束縛。農(nóng)村流動(dòng)人口的土地束縛表現(xiàn)為土地的弱流動(dòng)性束縛、土地與戶籍管理的捆綁式束縛、城鄉(xiāng)就業(yè)的兼利性束縛、以土地情節(jié)為核心的情感束縛4個(gè)方面。農(nóng)村土地流動(dòng)性較弱體現(xiàn)在土地的不可移動(dòng)性及農(nóng)村土地市場(chǎng)的不發(fā)育性，導(dǎo)致農(nóng)村流動(dòng)人口在向市民化轉(zhuǎn)變過程中無法將土地帶上，僅僅只能將其作為額外的生活補(bǔ)助；大多數(shù)農(nóng)村流動(dòng)人口并不愿意放棄農(nóng)村土地的承包權(quán)，與戶籍捆綁在一起的土地承包權(quán)更有保障［2］。

1.2 農(nóng)村流動(dòng)人口的土地保障

大多數(shù)農(nóng)村流動(dòng)人口更在意農(nóng)村土地帶給他們的保障，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)帶來的當(dāng)前及未來的保障。

1.2.1 當(dāng)前可能的土地保障。現(xiàn)有的土地權(quán)利帶來的當(dāng)前可能的土地保障主要有糧食及其他農(nóng)作物、土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)濟(jì)收入、居住保障等。通過農(nóng)村土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和養(yǎng)殖所獲取的生產(chǎn)資料在一定程度上滿足了農(nóng)民自身的消費(fèi)需求，并可以參與市場(chǎng)交換得到一定收入；而土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)包、入股、合作等多種形式）則可以獲得固定的地租，外部流轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地）則可能得到一次性大金額的補(bǔ)償。不動(dòng)產(chǎn)情節(jié)導(dǎo)致農(nóng)村流動(dòng)人口不會(huì)輕易放棄農(nóng)村土地和房屋［3］。

1.2.2 未來預(yù)期的土地保障。農(nóng)戶看重的土地在未來帶來的預(yù)期土地保障主要有未來預(yù)期的土地收益、土地權(quán)利的固定性保障、政策的利好預(yù)期、心理安全保障。未來預(yù)期的土地收益有實(shí)物收益和貨幣收益；政策的利好預(yù)期使得農(nóng)村土地的內(nèi)在價(jià)值被農(nóng)戶所重視，而且世代耕種的農(nóng)村土地也給農(nóng)戶帶來心理安全感、歸屬感。

2 擺脫農(nóng)村流動(dòng)人口土地流轉(zhuǎn)困局的對(duì)策

如何在平衡土地城鎮(zhèn)化和農(nóng)村人口市民化的同時(shí)，提供相應(yīng)的保障成為政府面臨的兩大難題。解決該問題的關(guān)鍵在于政府在充分尊重農(nóng)戶意愿的前提下，優(yōu)化城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的農(nóng)村人口土地流轉(zhuǎn)政策，將土地作為基本生產(chǎn)要素、重要資產(chǎn)、資金來源等，使得勞動(dòng)與土地等要素相匹配。

2.1 政策的激勵(lì)與約束

加強(qiáng)政策的激勵(lì)與約束的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)、農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)得到相應(yīng)保障這兩者的協(xié)同發(fā)展共贏。政策內(nèi)在激勵(lì)在于打破土地、戶籍、社保等方面的城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，通過市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，激勵(lì)農(nóng)業(yè)從業(yè)者投入更多的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步。此外，內(nèi)在激勵(lì)還應(yīng)促進(jìn)新的制度安排和政策設(shè)計(jì)，進(jìn)一步明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動(dòng)戶籍制度和社會(huì)保障制度的改革，保障農(nóng)民權(quán)益和土地利用效率。政策的外在約束機(jī)制主要包括全面的政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系、健全的法律制度、有力的保障制度。全面的政策績(jī)效評(píng)價(jià)體系實(shí)現(xiàn)政策效果的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，對(duì)實(shí)施結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)并改進(jìn)；健全的法律制度尤其是高位階的法律制度，如《土地管理法》的修訂等；設(shè)計(jì)包括城鄉(xiāng)一體的戶籍制度、動(dòng)態(tài)審計(jì)監(jiān)督等保障體系。為實(shí)現(xiàn)政策的激勵(lì)與約束效果，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域的城市化水平、發(fā)展現(xiàn)狀等進(jìn)行政策優(yōu)化，包括主體思路和實(shí)施建議的提出［4］。

2.2 土地收益分配一體化

在農(nóng)村流動(dòng)人口市民化的過程中，政府和農(nóng)戶都應(yīng)投入大量的資本，保障農(nóng)戶利益的同時(shí)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，而保障政府和農(nóng)戶利益最有效的方式就是二次分配土地流轉(zhuǎn)收益。其中最具沖突的就是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償，因?yàn)閰⑴c土地交易的主體復(fù)雜，如農(nóng)村集體利益和農(nóng)戶利益沖突等。針對(duì)此，應(yīng)建立城鄉(xiāng)一體的土地收益專項(xiàng)基金制度，實(shí)現(xiàn)土地收益分配一體化。

2.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)內(nèi)部之間要素的平等交換，改善“二元”市場(chǎng)的分裂格局。農(nóng)村土地外部流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)機(jī)制，導(dǎo)致土地征用的補(bǔ)償價(jià)格較低，而推動(dòng)農(nóng)村土地流傳市場(chǎng)化，通過建立農(nóng)戶土地增值收益分享機(jī)制，彌補(bǔ)土地出讓金與征地成本間的差額。農(nóng)村土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化要求規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，明確規(guī)定交易流程、利益分配等問題，同時(shí)建立完善的協(xié)商機(jī)制、司法裁決機(jī)制，通過法律手段介入保證市場(chǎng)有序，保障各方利益［5］。

3 結(jié)語

農(nóng)村流動(dòng)人口土地轉(zhuǎn)移面臨土地既是農(nóng)村流動(dòng)人口束縛同時(shí)也是其保障的兩難困局，要擺脫這一困境，推動(dòng)農(nóng)村流動(dòng)人口市民化、農(nóng)村土地城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，就必須進(jìn)行政策優(yōu)化，通過政策的激勵(lì)與約束、土地收益分配一體化、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化、農(nóng)村流動(dòng)人口城鎮(zhèn)化等確保各方利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

［1］李濤，柏昱.農(nóng)村流動(dòng)人口土地流轉(zhuǎn)的困局與對(duì)策研究［J］.理論探討，2017（6）：104-109.

［2］任毅.“三權(quán)分置”背景下的土地流轉(zhuǎn)與人口流動(dòng)互動(dòng)關(guān)系探析——基于戶籍、土地制度的聯(lián)動(dòng)改革［J］.湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017（18）：3590-3594.

［3］雷小雪.城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村流動(dòng)人口階層化研究［D］.武漢：湖北工業(yè)大學(xué)，2016.

［4］趙曙光.農(nóng)村流動(dòng)人口養(yǎng)老保障問題研究［D］.上海：華東政法大學(xué)，2014.

［5］鄭子青.土地制度變遷對(duì)農(nóng)村人口流動(dòng)的影響研究——以湖南省平江縣某村民小組為例［J］.中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（2）：73-82.