促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的稅收立法權(quán)研究

摘要：財(cái)稅經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是中央政府賦予少數(shù)民族自治地方自治權(quán)中極為重要的自治權(quán)。但是作為而財(cái)稅自治權(quán)中核心且基本的稅收立法權(quán)卻界定模糊，權(quán)限劃分不明，已經(jīng)肯定的稅收立法自治權(quán)也無異于一般行政區(qū)。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的今天，如何構(gòu)建適宜并能夠落到實(shí)處的稅收立法權(quán)就顯得猶為重要。

關(guān)鍵詞：民族區(qū)域自治地方；財(cái)稅自治權(quán)；稅收立法權(quán)

中圖分類號(hào)：D921.8；D922.22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）35-0067-02

作者簡(jiǎn)介：王靜（1980-），女，蒙古族，內(nèi)蒙古呼和浩特人，內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)，講師，北京師范大學(xué)，博士研究生，研究方向：憲法學(xué)、民族法學(xué)、行政法學(xué)。

一、民族自治地方稅收立法概覽

中央政府處理民族關(guān)系的重要方式之一是賦予民族自治地方自治權(quán)。其中，財(cái)稅經(jīng)濟(jì)自治權(quán)是保障民族區(qū)域自治地方政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。稅收立法權(quán)作為財(cái)稅經(jīng)濟(jì)自治權(quán)中的核心權(quán)利，完全由中央掌握在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代適于中央政令的有效傳達(dá)和建立統(tǒng)一的公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和逐步完善，這種保守稅收立法模式的消極影響就日益顯現(xiàn)出來。

我國目前的地方稅收法制體系主要包括地方性稅收法規(guī)、規(guī)章以及民族自治地方有關(guān)稅收的自治條例和單行條例。可是在實(shí)際中，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式造成舊有制度依賴，現(xiàn)行法制規(guī)范和分稅制改革的不完善都使得民族區(qū)域自治地方的稅收立法權(quán)落實(shí)起來并不容易。

二、民族區(qū)域自治地方稅收立法權(quán)的現(xiàn)狀

少數(shù)民族自治地方包括自治區(qū)、自治州和自治縣，它們的總和區(qū)域面積占全國的百分之六十四，它們管理事項(xiàng)繁冗龐雜，但與之相比的卻是財(cái)力相對(duì)單薄，對(duì)國家提供的制度保障和政策支持極為需要。雖然目前在現(xiàn)行法律體系中，稅收自治權(quán)已經(jīng)予以確認(rèn)，但在具體運(yùn)行上的落實(shí)還存在著一些隱形障礙，具體來說，主要有以下一些問題：

（一）稅收立法權(quán)的權(quán)限劃分不合理

當(dāng)前，我國中央與民族自治地方財(cái)稅分權(quán)的法制不健全，導(dǎo)致民族自治地方的財(cái)力與事權(quán)不匹配。從稅收立法權(quán)縱向和橫向的權(quán)限劃分來說，呈現(xiàn)出以下兩個(gè)特點(diǎn)：

1.縱向：中央機(jī)關(guān)主要掌握稅收立法權(quán)

現(xiàn)行法律體系中，有關(guān)稅收的基本法律制度主要有《稅收征收管理法》、《稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》、《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》和《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》，這五個(gè)法律文件均是中央機(jī)關(guān)制定發(fā)布的。此外，1993年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》中也規(guī)定中央要集中行使中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)。這種偏向于中央高度集中的稅收立法體制，難免會(huì)造成民族自治地方政府稅權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱。

2.橫向：行政機(jī)關(guān)實(shí)際掌握稅收立法權(quán)

除了以上五個(gè)有關(guān)稅收的基本法律文件以外，大部分有關(guān)稅收征收的法規(guī)、規(guī)章、公告以及出于實(shí)踐需要，發(fā)布的各類規(guī)范性法律文件等都是由行政機(jī)關(guān)制定的，這些行政機(jī)關(guān)主要是國務(wù)院和相關(guān)財(cái)稅部門。在整體稅收相關(guān)法律體系中，立法機(jī)關(guān)制定發(fā)布的稱為“稅法”和“條例”的只有六個(gè)，占百分之二十五，而由行政機(jī)關(guān)制定發(fā)布的稱作“暫行條例”的高達(dá)十八個(gè)，占百分之七十五。此外，還不包括1994年稅制改革以后，國務(wù)院未經(jīng)授權(quán)擅自發(fā)布的稅收方面的暫行條例。這樣的情況在事實(shí)上已經(jīng)形成了我國目前以行政部門為主、立法部門為輔的稅收立法模式。

由行政機(jī)關(guān)掌握稅收立法權(quán)雖然在發(fā)布效率和執(zhí)行力度上有優(yōu)勢(shì)，但不可否認(rèn)的是這些法律規(guī)范政策性強(qiáng)，穩(wěn)定性和系統(tǒng)性差。大量行政立法也使得有關(guān)的稅收立法位階較低，極易受到國際局勢(shì)、國家政策以及政府換屆等因素的影響。在這樣的情況下，不連續(xù)的稅收規(guī)范和不確定的執(zhí)行環(huán)境也影響著稅收?qǐng)?zhí)行權(quán)和稅收收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）稅收立法權(quán)的內(nèi)容沒有區(qū)分

雖然依據(jù)《稅收征收管理法》和《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定，民族自治地方可以就本地方稅收征收的相關(guān)規(guī)范根據(jù)地方情況制定自治條例與單行條例。但是客觀地說，民族自治地方在中國現(xiàn)行的稅收立法體制下，并沒有機(jī)會(huì)承擔(dān)比一般行政區(qū)更多的稅收立法權(quán)，也沒有實(shí)現(xiàn)更多的稅收自主權(quán)，享受到更多的優(yōu)惠政策。

1.一般行政區(qū)稅收立法權(quán)的內(nèi)容

一般行政區(qū)所享有的稅收立法權(quán)主要包括：“（1）開征一些新的地方稅種；（2）對(duì)城建和不動(dòng)產(chǎn)方面的稅種可以制定實(shí)施細(xì)則；（3）省級(jí)政府對(duì)弱勢(shì)群體享有減免征個(gè)人所得稅的權(quán)力；有權(quán)決定有關(guān)自然資源的稅種開征或暫緩開征；（4）對(duì)部分稅種，如：集市交易稅、牲畜交易稅、燒油特別稅、獎(jiǎng)金稅、工資調(diào)節(jié)稅、屠宰稅和筵席稅等，可以自行決定繼續(xù)征收或者停止征收；（5）地方政府對(duì)牧業(yè)稅享有管理權(quán)限；（6）地方政府可征臨時(shí)稅，縣市也可征特別稅等?！雹?/p>

從以上規(guī)定可以看出，省級(jí)一般行政區(qū)只對(duì)個(gè)別不在地方占主要地位的小稅種享有自主權(quán)，地方稅的其他稅權(quán)基本集中于中央，除有授權(quán)，地方政府不得擅自更改、調(diào)整、變通國家稅法和稅收政策，這也在實(shí)際上造成了對(duì)地方稅收立法權(quán)的變相限制。

2.民族自治地方的稅收立法權(quán)內(nèi)容

與一般行政區(qū)的稅收立法權(quán)相比，民族自治地方除享有對(duì)本地方的企業(yè)定期減免企業(yè)所得稅的權(quán)力外，稅收立法權(quán)并未獲得區(qū)別于一般行政區(qū)的優(yōu)惠政策支持。從分稅制的具體運(yùn)行看，不到位的傾斜照顧在民族自治地方經(jīng)濟(jì)普遍落后的情況下，減免政策也無法對(duì)財(cái)政收入產(chǎn)生直接的積極影響。無論是在稅種劃分與稅收分享比例上，或是稅收返還基數(shù)核定與稅收增量返還系數(shù)的確定上，全國都是統(tǒng)一的，沒有根據(jù)各地的發(fā)展程度給予一定的區(qū)別對(duì)待。比如，對(duì)于稅收分享比例，中央政府分享增值稅的就占到四分之三；對(duì)于印花稅，則規(guī)定百分之九十四的證券交易印花收入歸中央政府，只有百分之六的收入歸地方政府?；诿褡遄灾蔚胤降慕?jīng)濟(jì)發(fā)展情況，這樣的做法實(shí)際上直接導(dǎo)致了其與一般行政區(qū)的財(cái)力不平衡。

三、民族區(qū)域自治地方稅收立法權(quán)的構(gòu)建

統(tǒng)一的公共財(cái)政要求各級(jí)地方政府都要具備一定的與其事權(quán)相匹配的財(cái)力，以支持本級(jí)公共產(chǎn)品支出和公共建設(shè)的需要。與一般地方行政區(qū)域相比，少數(shù)民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然較為落后。同時(shí)，少數(shù)民族的特點(diǎn)、習(xí)慣也決定了民族自治地方自主管理的事項(xiàng)更為復(fù)雜多元，也只有依靠其本身才能夠創(chuàng)造出適合少數(shù)民族的體制與政策。在此基礎(chǔ)上，稅收立法權(quán)的適當(dāng)下放已勢(shì)在必行，而構(gòu)建適合我國國情的民族區(qū)域自治地方的稅收立法體系則是重中之重。

（一）合理界分稅收立法權(quán)限

1.縱向來說，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)

雖然我國單一制的國家結(jié)構(gòu)形式客觀上要求中央掌握大部分權(quán)力，但是地方稅種大多面廣額小，難于管理，新的稅收問題層出不窮。各級(jí)民族自治地方享有一定的稅權(quán)立法權(quán)是處理民族事務(wù)、公共事務(wù)以及突發(fā)事務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)，否則會(huì)削弱自治地方政府合理安排當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展措施的作用。此外，適度的稅收立法權(quán)能充分挖掘調(diào)動(dòng)自治地方創(chuàng)造財(cái)富的積極性，彌補(bǔ)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不足；再次，適度的稅收立法權(quán)也可以作為中央與地方的新型分權(quán)的實(shí)務(wù)先導(dǎo)，驗(yàn)證稅收法律的區(qū)域適應(yīng)性，構(gòu)建合理的地方稅體系；最后，民族自治地方對(duì)于部分具有地方及民族特點(diǎn)的稅種征收情況，具備較中央國家機(jī)關(guān)更有優(yōu)勢(shì)的發(fā)言權(quán)。當(dāng)然，鑒于目前的法制狀況和監(jiān)管的缺失等問題，稅收立法權(quán)縱向的適當(dāng)分割目前只適宜在中央與省級(jí)民族自治地方之間進(jìn)行，不適合下放到州、縣級(jí)自治地方。

2.橫向來說，堅(jiān)持稅收法定主義

要改變目前稅收立法層次低的狀況，在橫向的稅收立法權(quán)限劃分的方面，首先要遵循稅收法律保留原則。現(xiàn)行的稅收立法模式以行政機(jī)關(guān)為主，以立法機(jī)關(guān)為輔。雖然操作靈活、運(yùn)轉(zhuǎn)簡(jiǎn)便，實(shí)際上卻容易導(dǎo)致法律位階低下，穩(wěn)定性不強(qiáng)的后果。

提高稅收立法層次，會(huì)出現(xiàn)立法機(jī)關(guān)因事務(wù)龐雜而資源不足的問題。因此，提倡稅收法律保留并不是否定行政機(jī)關(guān)的稅收立法權(quán)。而是在肯定立法機(jī)關(guān)法定立法權(quán)限的同時(shí)，規(guī)范授權(quán)規(guī)則，同時(shí)要加強(qiáng)事后監(jiān)督和制約機(jī)制的完善，以避免授權(quán)的隨意性和放任性。

具體來說：（1）憲法作為國家的根本大法，要對(duì)稅收的基本原則以及重要的稅收制度做出規(guī)定；（2）明確稅收基本制度的立法權(quán)屬于立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)可以通過授權(quán)的形式獲得稅收立法權(quán)，授權(quán)穩(wěn)定、運(yùn)行成熟后也要及時(shí)將授權(quán)立法上升為職權(quán)立法層次；（3）采用法律的形式規(guī)范授權(quán)行為，保證行政機(jī)關(guān)獲得授權(quán)的合法性。

（二）完善稅收立法權(quán)的內(nèi)容

民族自治地方獲得稅收立法權(quán)范圍的適當(dāng)擴(kuò)大，同時(shí)賦予民族自治地方優(yōu)于一般行政區(qū)的稅收自主權(quán)和稅收優(yōu)惠政策，可以緩解民族自治地方的財(cái)力不足問題，實(shí)現(xiàn)“財(cái)力與事權(quán)”的匹配，能促使自治地方行政運(yùn)轉(zhuǎn)正常，中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系協(xié)調(diào)穩(wěn)定。

具體來說，要充分發(fā)揮全國人大及其常委會(huì)在稅法實(shí)施方面的解釋權(quán)，將中央稅、共享稅和部分地方稅的相關(guān)立法權(quán)集中在國務(wù)院。對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的且具有民族特點(diǎn)的非全國統(tǒng)一的地方稅的稅種立法權(quán)、實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)以及稅收法規(guī)的解釋權(quán)可以通過制定自治條例與單行條例的形式由省級(jí)民族自治地方的人大及其常委會(huì)享有，地方稅的實(shí)際征收細(xì)則由省級(jí)民族自治地方政府負(fù)責(zé)。還應(yīng)當(dāng)允許民族自治地方結(jié)合當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)和地域特點(diǎn)，決定是否開征新的稅種，并可以就自主開征稅種制定辦法，但要報(bào)中央備案。當(dāng)然在具體運(yùn)行中，還需要根據(jù)民族自治地方的事務(wù)承擔(dān)范圍決定上下級(jí)之間的財(cái)力分配比例，建立橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步平衡民族區(qū)域自治地方與一般行政區(qū)的財(cái)力差距。

[注釋]

①劉劍文，熊偉.稅法基礎(chǔ)理論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004：49.

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