我國農村養(yǎng)老制度研究

王紅艷

（河南農業(yè)大學，河南 鄭州 430074）

習近平在中國共產黨第十九次全國代表大會報告中指出，“帶領人民創(chuàng)造美好的生活，是中國共產黨始終不渝的奮斗目標”［1］，“要抓住人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”［1］，突出重點，優(yōu)先解決［1］。建立與完善社會保障體系是改善民生、提高人民獲得感和幸福感的基本途徑，農村養(yǎng)老問題又是社會保障體系建設中的重點和難點。加強社會保障體系建設，“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”［1］是解決農村養(yǎng)老問題的關鍵環(huán)節(jié)。

1 我國農村養(yǎng)老的基本特點

1.1 農村人口基數(shù)大

我國農村人口占大多數(shù)，農村人口老齡化現(xiàn)象突出。第六次人口普查結果顯示，我國60歲及以上人口約有1.78億，占13.26%，其中65歲及以上人口為1.12億，占8.87%［2］。聯(lián)合國對于“老年型”國家的界定是65歲以上的老年人比例超過7%，或60歲以上比例超過10%，說明我國已經步入“老年型”國家。在人口結構上，農村人口為6.7億多，占50.32%，尤其是在一些經濟發(fā)展比較落后的地區(qū)，老齡化趨勢更加嚴重，養(yǎng)老問題突出。另外，受歷史因素等的影響，城市養(yǎng)老保障體系相對全面，農村養(yǎng)老保障制度比較滯后，多數(shù)農村人口仍然主要依賴家庭養(yǎng)老。

1.2 家庭養(yǎng)老模式面臨的困境

傳統(tǒng)的農村家庭養(yǎng)老主要是依賴子女贍養(yǎng)，背后的支撐是土地。當前，農村青年人口減少，老年人口增多，農村子女數(shù)也在減少。這種狀況使得家庭養(yǎng)老面臨諸多困境。一是子女養(yǎng)老的比例逐漸下降。隨著社會的發(fā)展及計劃生育政策的推行，農村家庭人口結構發(fā)生改變，由原來多子女家庭結構轉向“421”“621”甚至“821”家庭結構，這種家庭結構模式使得家庭養(yǎng)老負擔沉重，難以為繼。另外，孝文化的缺失以及思想觀念的變化，使得許多農村年輕人向往到大城市發(fā)展，不愿意在家務農照顧老人，這些都造成了子女養(yǎng)老的比例下降。二是老年人自養(yǎng)的比例逐漸上升。目前，農村相當部分老人思想觀念也發(fā)生了轉變，不依靠子女，老人自養(yǎng)比例逐年增加。但這方面存在不少問題，如喪失勞動力之后無法自養(yǎng)等。老無所養(yǎng)不僅是社會道德問題，更是嚴重的社會問題。

傳統(tǒng)農村家庭養(yǎng)老的重要條件是土地養(yǎng)老，依靠農業(yè)生產獲取的價值實現(xiàn)養(yǎng)老。但在現(xiàn)行社會經濟背景下，土地具有的養(yǎng)老保障功能在不斷下降。一方面，土地的農業(yè)生產產出有限，效益低下，根本無法和第二三產業(yè)的收益相比，僅僅依靠農業(yè)生產收益無法實現(xiàn)養(yǎng)老功能。同時，土地必須有人勞動，通過勞動才能獲得收益，而已超過勞動年齡的老年人，必須借助他人的勞動或者自己繼續(xù)勞動才能獲得養(yǎng)老，因而土地養(yǎng)老能力較低。另一方面，土地資源日漸緊缺，在加快推進工業(yè)化、城市化的進程中，村集體的土地不斷減少，農民擁有的土地數(shù)量也在減少，降低了土地的養(yǎng)老能力。

2 農村養(yǎng)老制度發(fā)展歷程

2.1 實施農村社會養(yǎng)老保險制度勢在必行

家庭養(yǎng)老是生產力發(fā)展水平較低情況下解決養(yǎng)老問題的主要方式，隨著經濟發(fā)展、社會變革，特別是城鎮(zhèn)化的快速推進，已難以滿足農村養(yǎng)老需要。如何依據(jù)現(xiàn)有社會發(fā)展狀況，探索新的養(yǎng)老制度已成為當務之急，建立農村社會基本養(yǎng)老保險制度應運而生?；攫B(yǎng)老保險制度，是由國家、各類農村集體組織和農民個人按一定比例承擔養(yǎng)老保險費繳納義務，在勞動者達到國家規(guī)定的解除勞動義務的年齡界限，或喪失勞動能力退出勞動崗位后，保障其基本生活需求，提供穩(wěn)定可靠生活來源的一種社會保險制度。

2.2 農村社會養(yǎng)老保險制度的建立歷程

公共保險制度的建立是政府介入養(yǎng)老問題的分水嶺［3］。從1986年開始，我國開始嘗試在農村實行社會養(yǎng)老保險制度，2009年又進行了新型農村社會養(yǎng)老保險試點，到2012年，基本實現(xiàn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系。在此期間，從小范圍試點到全國推廣，我國農村社會養(yǎng)老制度不斷創(chuàng)新、不斷完善，大致經歷了3個階段。

2.2.1 試點、探索階段。20世紀80年代，一些先富裕起來的農村自發(fā)嘗試小范圍的老人補貼或退休制。1986年，民政部和國務院有關部委根據(jù)國家“七五”計劃，開始在經濟發(fā)達的農村地區(qū)進行農保工作探索，主要特點是養(yǎng)老保險費主要由農村經濟組織、集體單位、勞動者共同承擔。試點單位雖然推廣到全國19個省市自治區(qū)的8 000多個村，但因種種原因導致結果不理想。

1990年7月，國務院明確了由民政部承擔農村養(yǎng)老保險職能。1992年1月，民政部印發(fā)《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》。1992年9月，全國分別啟動養(yǎng)老保險試點，當年年底已有28個省、直轄市、自治區(qū)的1 600多個縣6 000多萬農村人口參加了養(yǎng)老保險。1995年10月，《國務院辦公廳轉發(fā)民政部關于進一步做好農村社會養(yǎng)老保險工作的意見》指出，各級政府要高度重視農村養(yǎng)老保險工作，加強基金的管理與監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進這項工作。1997年11月，在山東省煙臺市召開農村社會養(yǎng)老保險管理工作現(xiàn)場交流會，有31個省市自治區(qū)的2 100多個縣不同程度地開展了“農?！惫ぷ?，參保農民達8 000多萬人。

1998年6月，國務院將農保職能劃轉到勞動和社會保障部，內設農村社會保險司。1999年12月，針對農村社會養(yǎng)老保險出現(xiàn)的問題，勞動和社會保障部開展調研和整頓工作，進一步規(guī)范管理。2002年10月14日，向國務院呈送《關于整頓規(guī)范農村養(yǎng)老保險進展情況的報告》，認為目前我國尚不具備普遍實行“農?！钡臈l件。但經過多年的試點和不斷實踐，農村社會養(yǎng)老保險制度的基本框架已經確立。

2.2.2 深化、推進階段。2002年11月，黨的十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度”，農村社會養(yǎng)老保險進入新階段。2003年，勞動和社會保障部在當年的工作要點中強調進一步推進農村社會養(yǎng)老保險工作，隨后下發(fā)的《關于當前做好農村社會養(yǎng)老保險工作的通知》及《關于認真做好當前農村社會養(yǎng)老保險的通知》要求各地積極推進農村養(yǎng)老保險工作。

2003年，時任國務院總理溫家寶、國務院副總理回良玉都對建立全國農村社會保障體系作出重要批示，稱其是“德政之舉”“十分必要”。這標志著經過前期整頓之后，農村社會養(yǎng)老保險工作進入新階段。

2.2.3“新農?！逼栈蓦A段。2009年，以《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》為標志，開始實施新型農村社會養(yǎng)老保險（簡稱“新農?！保┰圏c，“新農?！睉\而生，最大的變化是增加了政府補貼和集體補助。2012年上半年，“國務院決定在全國所有縣級行政區(qū)全面開展新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系基本建立，是我國社會保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑?！保?］

2014年2月，國務院會議決定，到2020年實現(xiàn)“新農?！钡娜采w，并逐漸將“新農?！迸c城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險，不再區(qū)分城市戶籍和農村戶籍，打破城鄉(xiāng)二元結構，“新農?！睆亩蔀闅v史名詞。

3 農村養(yǎng)老制度構建的基本思路

農村養(yǎng)老制度是為了使農村居民年老或無勞動能力時有基本的生活保障，與家庭養(yǎng)老、社會救助等措施相結合，發(fā)揮保障功能，是國家社會保障體系的重要組成部分。結合我國農村居民養(yǎng)老實際和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)實需求，農村養(yǎng)老制度的構建思路如下。

3.1 以個人繳費、集體補助、政府補貼三方面融合為原則進行資金籌集

無論是城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，還是“新農?！?、老的農村社會養(yǎng)老保險制度，核心問題都在于基礎的資金籌措。為了保障農村老年人的基本經濟生活，使農村老年人老有所依，必須對籌集資金的來源進行明確的責任劃分。首先，作為保障農村老年人基本生活的基本依托，農村老年人個人應是資金籌措的主要責任人和參與人。其次，農村集體經濟組織也應結合當?shù)亟洕l(fā)展水平，在個人繳納的基礎上，對養(yǎng)老保險的資金籌措給予一定補助。同時，政府必須發(fā)揮一定的作用，要結合地區(qū)經濟發(fā)展水平和當?shù)剞r民經濟困難情況，為當?shù)剞r民參保給予一定比例的資金補貼。

3.2 實現(xiàn)養(yǎng)老保險金的保值增值

由于我國人口基數(shù)大，養(yǎng)老保險金是一筆龐大的資金，而通貨膨脹、老齡化又使養(yǎng)老保險金面臨巨大的缺口，因而使養(yǎng)老保險金保值增值顯得尤為重要。資金管理部門應在保障資金安全的情況下，不斷尋求養(yǎng)老資金市場化管理和投資方式，確保農村養(yǎng)老資金充足。

3.3 逐步推進城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險制度

由于存在地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)二元結構普遍存在等問題，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度還需要一個過程，不能一蹴而就。在已經基本實現(xiàn)“新農?！焙统擎?zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的基礎上逐步進行合并。農村社會養(yǎng)老保險制度要進一步完善制度模式，建立健全監(jiān)督體系，實現(xiàn)規(guī)范化管理，建立起內容齊全、形式多樣、覆蓋所有農民、標準適當、完善的農村社會養(yǎng)老保險制度，力爭2030年左右使農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基本接軌，最終建立起統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系［5］。實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度的高度統(tǒng)一化、社會化和法制化，最終打破城鄉(xiāng)二元社會保障結構。

4 現(xiàn)行農村養(yǎng)老制度評價

現(xiàn)行的“新農保”和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險遵循“?；尽V覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的原則，在農村養(yǎng)老問題上發(fā)揮了積極作用。

4.1 提升農民生活水平

“新農?！别B(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，繳費由個人繳費、集體補助和政府補貼組成。中央政府對基礎養(yǎng)老金根據(jù)不同地區(qū)情況進行補貼，地方政府結合發(fā)展水平對基礎養(yǎng)老金進行補貼，60歲以上的農村居民最低的養(yǎng)老金領取標準為55元。雖然新型農村社會基本養(yǎng)老保險的保險金額與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險金額還有一定差距，但在保障農村居民的基本生活上已經發(fā)揮了不可小覷的作用，在一定程度上緩解了家庭養(yǎng)老的負擔，提升了農村老年人的生活水平。

4.2 促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程

城鄉(xiāng)二元結構引發(fā)城鄉(xiāng)關系失衡，嚴重阻礙了社會發(fā)展。推動城鄉(xiāng)社會保障制度一體化是打破城鄉(xiāng)壁壘的突破點。由于城鄉(xiāng)二元結構的影響，勞動力轉移、土地使用在城鄉(xiāng)間的流動受到了很大限制，尤其是勞動力轉移受限嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化進程，激發(fā)了社會不穩(wěn)定因素。原有戶籍制度在當時社會條件下發(fā)揮了積極作用，但隨著社會的發(fā)展，戶籍制度和社會保障水平的不統(tǒng)一造成勞動力市場出現(xiàn)諸多問題：一方面大量的剩余勞動力滯留在農村，另一方面農民工的不平等待遇在城市中頻繁出現(xiàn)，城鄉(xiāng)差距進一步擴大，引發(fā)新的社會不公。而統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度在一定程度上完善了農村居民社會保障體系，有助于縮小城鄉(xiāng)之間的社會保障水平，加快農村勞動力的正常流動，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程。

4.3 推動國民經濟持續(xù)健康發(fā)展

當前，受市場經濟發(fā)展客觀條件的影響，我國城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展依然存在很大的差異，農民收入水平相對城鎮(zhèn)居民依舊偏低，而農村人口占據(jù)了我國總人口的半數(shù)之多，因此，農村居民的消費能力和經濟條件對我國經濟的持續(xù)健康發(fā)展有著重要的影響。在當前經濟發(fā)展階段，擴大內需、有效提高城鄉(xiāng)居民的消費水平、滿足城鄉(xiāng)居民的消費需求是經濟發(fā)展的重要因素。第六次人口普查結果顯示，我國農村人口占總人口的比重為50.32%，所以農民居民生活水平的提高對于促進國家整體發(fā)展有重要意義。而農村養(yǎng)老保險制度的不斷完善，在一定程度上幫助農村老年人解決了基本生活困難，為農村青年分擔了養(yǎng)老壓力，雖然現(xiàn)在保障水平較低，但隨著我國經濟和社會的發(fā)展，保障水平會逐步得到提高，從而有效提高農村居民生活水平，對于促進我國經濟的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。

在看到現(xiàn)有農村養(yǎng)老制度發(fā)揮有效作用的同時，還應認識到在一些集體經濟實力有限、補助不足的地方，資金來源就只能主要依靠農民自身，整體保障能力較低。有些貧困地區(qū)農民由于經濟壓力，參保積極性不高，回報率相對較低，貧困地區(qū)農民的真實困難未能得到解決，保障功能有待完善。

［1］習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告［EB/OL］.（2017-10-27）［2017-12-16］.http://news.xin?huanet.com/2017-10/27/c_1121867529.htm.

［2］國務院辦公廳文件關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011—2015年）的通知——國辦發(fā)［2011］60號［J］.勞動和社會保障法規(guī)政策?？?012（2）：18-23.

［3］苑梅.我國農村社會養(yǎng)老保險制度研［D］.大連：東北財經大學，2011.

［4］中國共產黨新聞網.全國新型農村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作總結表彰大會召開 溫家寶講話 李克強出席［EB/OL］.（2012-10-12）［2017-12-16］.http://cpc.people.com.cn/n/2012/1012/c64094-19247495.html.

［5］安增龍.中國農村社會養(yǎng)老保險制度研究［M］.北京：中國農業(yè)出版社，2006.