“罰沒分成”的證券監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度構(gòu)建

隨著金融市場(chǎng)的縱深發(fā)展，證券違法行為的數(shù)量也日趨漸長(zhǎng)，行為的隱秘度以及復(fù)雜程度逐步提高。從內(nèi)幕交易到基金經(jīng)理“老鼠倉(cāng)”，從欺詐發(fā)行上市到虛假信息披露，證券市場(chǎng)層出不窮的違法違規(guī)事件不?！氨薮颉敝揪痛嗳醯摹叭瓌t”，嚴(yán)重傷害了投資者的信心。［1］受制于人力、物力、財(cái)力和技術(shù)手段，監(jiān)管者要憑一己之力實(shí)現(xiàn)完全有效的監(jiān)管，并不現(xiàn)實(shí)，違法違規(guī)行為的頻發(fā)與證券監(jiān)管執(zhí)法資源有限性之間的矛盾越發(fā)顯著。［2］作為擴(kuò)充證券稽查線索來源的方式之一，對(duì)于舉報(bào)人的物質(zhì)激勵(lì)可以提高公眾參與證券執(zhí)法的積極性。但自2001年《關(guān)于有獎(jiǎng)舉報(bào)證券期貨詐騙和非法證券期貨交易行為通告》頒布實(shí)施以來，實(shí)踐反響平平。雖然證監(jiān)會(huì)于2014年發(fā)布了《證券期貨違法違規(guī)行為舉報(bào)工作暫行規(guī)定》，對(duì)內(nèi)幕交易或利用未公開信息交易、操縱證券或期貨市場(chǎng)、信息披露違法違規(guī)、欺詐發(fā)行證券等行為，知情人都可以通過實(shí)名舉報(bào)的方式獲得一定數(shù)額的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。但與美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，由于缺乏足夠的物質(zhì)激勵(lì)和配套措施，舉報(bào)人的積極性普遍不高，通過知情人舉報(bào)來獲取相關(guān)線索和證據(jù)的比例依然偏低，這也是導(dǎo)致違法違規(guī)行為屢禁不絕的一個(gè)重要原因。［3］［4］為此，以“罰沒分成”為核心構(gòu)建證券監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，可以充分調(diào)動(dòng)舉報(bào)人參與提供證券期貨違法違規(guī)線索的積極性，并助力于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管效能的最大化。

一、法理論：證券監(jiān)管中有獎(jiǎng)舉報(bào)的法理基礎(chǔ)與監(jiān)管邏輯

監(jiān)管對(duì)象的激增，監(jiān)管要求的提升，都在考驗(yàn)著本就有限的證券監(jiān)管資源的承受力。如何改變過去“保姆式”的監(jiān)管方式，合理配置監(jiān)管資源并提高監(jiān)管效能，是在監(jiān)管轉(zhuǎn)型下證券監(jiān)管機(jī)關(guān)所面臨的重要考驗(yàn)。在這其中，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的推出便是法律實(shí)施中私人監(jiān)督的重要表現(xiàn)方式之一。

（一）私人舉報(bào)涉入行政監(jiān)管的立法依據(jù)

立法依據(jù)的確定，事關(guān)制度設(shè)計(jì)的思路、架構(gòu)、內(nèi)容。從法學(xué)視角而言，證券監(jiān)管中私人舉報(bào)的立法依據(jù)大致有“權(quán)利說”和“權(quán)利義務(wù)綜合說”兩種學(xué)說。［5］［6］在“權(quán)利說”的學(xué)者看來，私人舉報(bào)源于憲法上的監(jiān)督權(quán)，但這多指對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的舉報(bào)。［7］在“權(quán)利義務(wù)綜合說”學(xué)者看來，舉報(bào)既是公民的權(quán)利，也是公民的義務(wù)，多指向包括國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在內(nèi)的，對(duì)任何違法行為的舉報(bào)。［8］在我國(guó)，向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)對(duì)法律實(shí)施的私人監(jiān)督是一種重要的憲法權(quán)利，同時(shí)也是一種法定義務(wù)。但同時(shí)，私人舉報(bào)的立法根源又較為復(fù)雜，需根據(jù)舉報(bào)主體和對(duì)象來探查。［5］對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的舉報(bào)是《中華人民共和國(guó)憲法》第41條公民監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn),但如果是公務(wù)員就內(nèi)部不當(dāng)行為的舉報(bào)，因?yàn)樯婕皩?duì)內(nèi)部舉報(bào)是否屬于其法定義務(wù)的判斷，所以這類舉報(bào)行為的性質(zhì)尚未有明確定論。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在2006年“塞巴洛斯案”（Garcetti v Ceballos）中就認(rèn)為：“如果政府公務(wù)員基于其職務(wù)身份舉報(bào)，因?yàn)樗e報(bào)的內(nèi)容與其職責(zé)有關(guān)，因此被其所服務(wù)的機(jī)構(gòu)解雇的，不可以尋求憲法的保護(hù)?！保?］事后雖然國(guó)會(huì)迅速通過法案以消除上述案件的影響，但小布什總統(tǒng)卻對(duì)此法案發(fā)動(dòng)否決權(quán)。直至2012年奧巴馬總統(tǒng)簽署 《揭發(fā)者保護(hù)加強(qiáng)法》（Whistleblower Protection Enhancement Act of 2012）后，才將保護(hù)的范圍擴(kuò)大到聯(lián)邦職員。其實(shí)，從20世紀(jì)70年代開始，學(xué)者們?cè)趯?duì)各國(guó)公法實(shí)施問題的研究中一個(gè)重要方面就是私人監(jiān)督與公權(quán)力監(jiān)督的關(guān)系以及公法框架下私人的訴權(quán)。［9］如何將證券監(jiān)管中私人舉報(bào)與公權(quán)力監(jiān)督聯(lián)系起來，尋求公私合力執(zhí)法體系搭建的法理依據(jù)與制度的正當(dāng)性，就成為有獎(jiǎng)舉報(bào)制度入法，以及制度順利推行的保障。

（二）有獎(jiǎng)舉報(bào)的監(jiān)管邏輯：法律實(shí)施中的私人監(jiān)督

法律實(shí)施是社會(huì)關(guān)系的參與者在出現(xiàn)法律規(guī)范所調(diào)整的法律事實(shí)的情況下，按照法律規(guī)范的要求所建立起的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的活動(dòng)。［10］在這其中，守法、執(zhí)法、司法和法律監(jiān)督是法律實(shí)施的主要途徑。同樣，在英美法系語(yǔ)境下，雖然與我國(guó)關(guān)于法律實(shí)施的定義不同，但從其所包含的監(jiān)督被法律約束主體的行為、對(duì)違法行為起訴、對(duì)是否違法作出裁判、對(duì)違法者進(jìn)行懲處在內(nèi)的四塊具體可供細(xì)化研究的內(nèi)容中，也可以看出法律監(jiān)督在法律實(shí)施中的重要作用。根據(jù)中國(guó)社科院法學(xué)所編纂的《法學(xué)辭典》對(duì)于法律監(jiān)督的闡述，其一方面可以被解釋為實(shí)施監(jiān)督法律的行為，另一方面也包含著對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督。［11］（P272）從狹義上說，法律監(jiān)督多出現(xiàn)在國(guó)家機(jī)關(guān)依照法定程序和權(quán)限所為的對(duì)立法、司法、執(zhí)法的合法性和合理性的監(jiān)督活動(dòng)。但從廣義上而言，也是從法律實(shí)施的制度規(guī)范角度來看，在法律監(jiān)督中，以社會(huì)組織和公民為代表的社會(huì)力量的監(jiān)督是不可缺少的一個(gè)方面。英美法系也認(rèn)為，法律監(jiān)督是一個(gè)公權(quán)與私權(quán)交融、混合交錯(cuò)的綜合體。只有將國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督和社會(huì)力量監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，才能構(gòu)成一個(gè)完整的法律實(shí)施監(jiān)督體系。［12］（P452）國(guó)家并非法律監(jiān)督的專斷者，我國(guó)法律也同樣認(rèn)可私人監(jiān)督的概念。包括私人、社會(huì)團(tuán)體等在內(nèi)的私法主體是法律所允許的對(duì)國(guó)家、對(duì)其他私人的違法行為以及違法信息的發(fā)現(xiàn)者和法律監(jiān)督的發(fā)動(dòng)者。對(duì)此，我們可認(rèn)為，私人監(jiān)督是作為違法行為案外人的私權(quán)主體對(duì)違法行為人違法行為的監(jiān)督，包括但不限于發(fā)現(xiàn)違法行為、收集違法信息、采集違法證據(jù)，并提供給公權(quán)力機(jī)關(guān)供后者進(jìn)行追究法律責(zé)任的行為。［6］

幾千年的中華文明一直在道義上鼓勵(lì)私人監(jiān)督，但依靠道德驅(qū)使的監(jiān)督行為卻因無法提供足夠的補(bǔ)償和激勵(lì)機(jī)制而在現(xiàn)實(shí)生活中“舉步維艱”。雖然應(yīng)該對(duì)私人參與共建公私合力的監(jiān)督和執(zhí)法體系大加褒獎(jiǎng)，但若制度的設(shè)計(jì)僅僅是建立在對(duì)個(gè)人道理主義的非理性期待上，那么就完全喪失了制度規(guī)范本身所應(yīng)具有的意義。［13］（P10）

（三）私人參與分享執(zhí)法權(quán)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

在域外實(shí)踐中，違法行為舉報(bào)者具有監(jiān)督并調(diào)查違法行為、代表政府起訴、分享罰款和賠償?shù)燃婢吖珯?quán)和私權(quán)雙重屬性的權(quán)能。這種公私共同參與分享執(zhí)法權(quán)的做法可以被理解為執(zhí)法權(quán)在公共機(jī)關(guān)和私人之間以一種恰當(dāng)?shù)姆绞椒峙浜凸蚕?。?］盡管很難解釋清私人在罰沒分成中的行為和權(quán)力性質(zhì)，但這樣一種理論上的闡述困難并未對(duì)實(shí)踐中制度的順暢執(zhí)行帶來阻礙，并且正是由于這種私人在法律實(shí)施和監(jiān)督中角色的異化，而給法律實(shí)施帶來了活力。［6］在傳統(tǒng)法學(xué)理論無法為私人參與公權(quán)力執(zhí)法提供太多的論證支撐的背景下，若從法經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來揣摩該制度的內(nèi)涵，大致能得到較為恰當(dāng)?shù)慕忉屄窂健?/p>

在經(jīng)濟(jì)學(xué)家們看來，執(zhí)法權(quán)的法律歸屬并不是一個(gè)問題，在古代社會(huì)，并不存在任何公訴機(jī)關(guān)。肩負(fù)履行公共管理職能的政府部門組織還不夠健全，法律也常會(huì)賦予公民以政府名義執(zhí)行某些公權(quán)力職能，以彌補(bǔ)政府執(zhí)法能力和執(zhí)法力量的不足。［14］可以說，法律實(shí)施的最初形態(tài)就是依靠私人執(zhí)行，警察實(shí)質(zhì)上只是被允許的私人法律實(shí)施者，其所有的公共性也僅是名義上而已［15］（P780），如何尋求執(zhí)法效益和效率的最大化才是制度探查的著眼點(diǎn)［16］。經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為，執(zhí)行法律的社會(huì)成本與收益并不會(huì)影響到公共機(jī)構(gòu)的自身利益。既然執(zhí)法者不能夠從降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率中受益，也不會(huì)因?yàn)椴环e極作為而受到利益上的減損，那么其在執(zhí)行法律上漠不關(guān)心或是缺乏效率就有因可循了。［17］（P167）所以要想在現(xiàn)有社會(huì)背景下尋求執(zhí)法效率的提高，一個(gè)切實(shí)可行的路徑就是擴(kuò)大執(zhí)法的主體范圍并給以激勵(lì)，將執(zhí)法權(quán)恰當(dāng)?shù)卦诠矙C(jī)關(guān)與私人間分配。若私人執(zhí)法主體能夠從執(zhí)法效率提高中持續(xù)獲得利益，其在利益的享有上便能更好地與全社會(huì)利益相協(xié)調(diào)并保持一致，有助于最佳執(zhí)法效果的實(shí)現(xiàn)。［18］

二、比較論：域外有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

在證券監(jiān)管中采用舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)并非新鮮事，這在域外實(shí)踐中早已有之。從其發(fā)展歷程來看，該制度并非孤立存在，而是與相關(guān)配套制度相伴成長(zhǎng)。我國(guó)在構(gòu)建以“罰沒分成”為核心的證券監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的過程中，既不能盲目照搬域外經(jīng)驗(yàn)，也不能搞“單兵突進(jìn)”，而是應(yīng)該將相關(guān)配套制度同步推進(jìn)，避免證券市場(chǎng)淪為令人咂舌的“檸檬市場(chǎng)”。

（一）國(guó)際組織在內(nèi)部人舉報(bào)制度上的努力

作為私人監(jiān)督法律實(shí)施的一條重要路徑，對(duì)有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的研究要與內(nèi)部人舉報(bào)制度聯(lián)系起來。從域外實(shí)踐來看，國(guó)際組織一直致力于對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的行為加以規(guī)范，并構(gòu)建對(duì)其利益保護(hù)的法律規(guī)范，以促使公共和私營(yíng)機(jī)構(gòu)更加透明而負(fù)責(zé)的機(jī)制的實(shí)現(xiàn)。［5］就國(guó)際組織規(guī)范制定而言，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》（United Nations Convention Against Corruption）第8條規(guī)定：“各個(gè)締約國(guó)應(yīng)當(dāng)基于本國(guó)法律的基本原則，通過相關(guān)制度的制定，來便于公職人員在履行公務(wù)活動(dòng)的過程中對(duì)所發(fā)現(xiàn)的腐敗行為進(jìn)行舉報(bào)?！保?］OECD在2000年修訂的 《跨國(guó)公司行為準(zhǔn)則》（Guidelines for Multinational Enterprises）總方針中提到：“企業(yè)應(yīng)克服對(duì)善意的向管理者、合適的公共機(jī)構(gòu)舉報(bào)企業(yè)違反法律、行動(dòng)準(zhǔn)則、企業(yè)方針的企業(yè)從業(yè)者進(jìn)行歧視或懲戒?！保?］OECD緊接著在2004年《公司治理準(zhǔn)則》中又指出：“利害關(guān)系人可不受拘束地向董事會(huì)告知其對(duì)違法或不合理的行為的疑慮，前者權(quán)利并不得因此而受減損。”

（二）美國(guó)對(duì)于內(nèi)部人舉報(bào)立法的兩大路徑

美國(guó)是較早對(duì)內(nèi)部人舉報(bào)進(jìn)行立法的國(guó)家，其大致包括了兩大路徑。［2］一是旨在保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)不受不當(dāng)減損的《反欺詐政府法》，該法案允許不隸屬于政府的公眾，代表政府向在政府項(xiàng)目中有意對(duì)政府錢財(cái)不當(dāng)占有而為欺詐行為的人提起訴訟并追討，舉報(bào)人可根據(jù)訴訟所裁定的賠償額獲得15%～30%的獎(jiǎng)金。［5］另一路徑是旨在維護(hù)雇員權(quán)利的有關(guān)舉報(bào)人保護(hù)的系列法案，這其中又分為針對(duì)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)部舉報(bào)和針對(duì)民間機(jī)構(gòu)的內(nèi)部舉報(bào)兩種方式。從1978年《文職改革法》（Civil Service Reform of 1978）正式提出對(duì)政府內(nèi)部揭發(fā)者的保護(hù)措施，并設(shè)立了專職機(jī)構(gòu)——特別檢察官辦公室來?yè)?dān)負(fù)日常職責(zé)開始，美國(guó)正式拉開了對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)的立法序幕。1988年《軍隊(duì)內(nèi)部揭發(fā)者保護(hù)法》（Military Whistleblower Protection Act of 1988）和1989年 《揭發(fā)者保護(hù)法》（Whistleblower Protection Act of 1989）的制定進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的法律保護(hù)，后者還被視為世界上第一部專門保護(hù)揭發(fā)者的法案。［18］1994年，美國(guó)國(guó)會(huì)又通過了意在減輕舉報(bào)人舉證壓力的《特別檢察官辦公室再授權(quán)法》，從而形成了對(duì)政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部舉報(bào)的舉報(bào)人保護(hù)制度體系。相比而言，雖然對(duì)于民間機(jī)構(gòu)的內(nèi)部舉報(bào)人保護(hù)沒有形成一部較為完備的法案，但在涉及環(huán)保、證券、核能等領(lǐng)域的多部聯(lián)邦法中，依然可見對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)人法律保護(hù)的制度安排。［19］特別是在“安然事件”后，美國(guó)國(guó)會(huì)快速通過了《公司舞弊責(zé)任法案》（Corporate and Criminal Fraud Accountability Act of 2002），對(duì)涉事公司施加了較為嚴(yán)苛的規(guī)定，用以防止因舉報(bào)而遭解雇員工的利益受到不當(dāng)減損。

（三）英美法系其他國(guó)家關(guān)于內(nèi)部人舉報(bào)的立法歷程

英國(guó)對(duì)于內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)較早見于1975年頒布的 《雇傭保護(hù)法》（Employment Protection Act，EPA），該法規(guī)定，雇主對(duì)披露工作環(huán)境中健康安全問題的勞工的解雇是不公正的，雇主不得對(duì)上述勞工報(bào)復(fù)。［5］但該法所關(guān)注的內(nèi)部人披露和舉報(bào)僅限于有關(guān)工作環(huán)境的健康安全問題，對(duì)于其他內(nèi)部舉報(bào)暫不涉及。之后，英國(guó)又于1998年通過了《公益披露法》（Public Interest Disclosure Act of 1998）。該部法律擴(kuò)大了《雇傭權(quán)利法》（Employment Right Act）對(duì)于“勞動(dòng)者”范圍的界定，將派遣員工、研修生、公務(wù)員等均納入其中。在適用范圍上也十分廣泛，突破了以往就具體類型和事項(xiàng)的特別立法，而是不分行業(yè)和公私性質(zhì)的對(duì)進(jìn)行舉報(bào)的內(nèi)部人適用同一標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范保護(hù)，且披露對(duì)象不僅包括發(fā)生在英國(guó)本土境內(nèi)的違法行為也同樣適用于境外的違法行為。當(dāng)然，《公益披露法》出臺(tái)的目的并非鼓勵(lì)或抑制舉報(bào)，而是減少企業(yè)對(duì)舉報(bào)的限制，保護(hù)善意舉報(bào)人不會(huì)因?yàn)榕e報(bào)或披露而遭受不利的對(duì)待。［20］同為英美法系的澳大利亞在最近幾十年來也相繼出臺(tái)了有關(guān)內(nèi)部人舉報(bào)的法律［21］，但遺憾的是，制度規(guī)范的重點(diǎn)主要針對(duì)基于政府機(jī)構(gòu)違法行為、腐敗和不當(dāng)行政的舉報(bào)，僅有個(gè)別法律將保護(hù)范圍延展到私人企業(yè)。不過在2004年澳大利亞《公司法》修改中，也為公司員工內(nèi)部舉報(bào)提供了一定的制度保障。［5］該法與2013年通過的《公益披露法》（Public Interest Disclosure Act of 2013）一起構(gòu)成了澳大利亞對(duì)內(nèi)部人舉報(bào)保護(hù)的法律框架。

（四）以日本為代表的大陸法系在內(nèi)部人舉報(bào)上的立法概覽

再將視野轉(zhuǎn)到大陸法系國(guó)家，日本最初是通過判例來保護(hù)內(nèi)部舉報(bào)人的。日本最高裁判所于1983年9月16日在一則裁判中曾指出：“在雇主行使懲戒權(quán)或解雇權(quán)時(shí)，如果欠缺合理理由且也無法得到社會(huì)一般觀念的認(rèn)同，那么雇主的行為就可能因?yàn)闉E用權(quán)利而無效?！雹谠?003年著名的大阪和泉市民生活協(xié)會(huì)內(nèi)部告發(fā)案中，法院認(rèn)為：“內(nèi)部告發(fā)在內(nèi)容失當(dāng)時(shí)，具有對(duì)被告發(fā)者造成名譽(yù)、信用減損之風(fēng)險(xiǎn)；但在告發(fā)內(nèi)容真實(shí)時(shí)，又可為被告發(fā)者組織運(yùn)營(yíng)方法改善提供契機(jī)，并且后者不得因?yàn)閮?nèi)部告發(fā)而對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行懲戒或解雇?！雹壑?，日本又于2004年在借鑒英國(guó)《公益披露法》的基礎(chǔ)上，針對(duì)日本社會(huì)實(shí)際情況，制定了《公益通報(bào)者保護(hù)法》，其對(duì)以往法律所提及的“內(nèi)部告發(fā)”概念進(jìn)行了小幅修正，排除了內(nèi)部告發(fā)字面所可能具有的公報(bào)私仇、自首告發(fā)的概念外延，將法律所保護(hù)的告發(fā)嚴(yán)格限制為基于公益的告發(fā)，但在規(guī)范內(nèi)容上，該部法律又與英國(guó)《公益披露法》相似，對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人實(shí)施的是不分公私、不分事項(xiàng)的綜合性特別保護(hù)。包括企業(yè)和事務(wù)單位中的勞動(dòng)者、公務(wù)員在內(nèi)的內(nèi)部舉報(bào)人均可以得到法律的“庇護(hù)”。［22］（P1-2）在《公益通報(bào)者保護(hù)法》中，違反《金融商品交易法》的犯罪行為也屬于公益通報(bào)的事實(shí)之一。

三、監(jiān)管論：建立有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的必要性與或然性風(fēng)險(xiǎn)

目前在我國(guó)，對(duì)證券違法行為查出的有效性和執(zhí)法效率還不能完全適應(yīng)監(jiān)管和市場(chǎng)需要，突出表現(xiàn)為在調(diào)查和取證上的困難，而有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的建立毫無疑問對(duì)擴(kuò)大違法線索的搜集來源大有裨益。但與此同時(shí)，一些缺乏基本線索的“冗余”舉報(bào)以及惡意失實(shí)舉報(bào)也會(huì)給本就有限的監(jiān)管資源造成浪費(fèi)，帶來資源分配上的難題。

（一）證券監(jiān)管轉(zhuǎn)型下推行有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的必要性

法律所調(diào)整社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性、多樣性以及實(shí)施難度的日漸增高，使得越來越難以通過公權(quán)力機(jī)關(guān)的一己之力來推動(dòng)，所以通過擴(kuò)大法律實(shí)施的參與主體，以有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制來分散證券監(jiān)管的成本，并分擔(dān)因法律實(shí)施錯(cuò)誤導(dǎo)致的實(shí)施失敗的風(fēng)險(xiǎn)，無論是從歷史傳統(tǒng)還是現(xiàn)實(shí)需要來說，都是必要且可行的。

第一，證券監(jiān)管機(jī)關(guān)在證券稽查和執(zhí)法中具有天然缺陷。證券違法行為具有復(fù)雜、多樣且隱蔽的特點(diǎn)，證券監(jiān)管部門作為外部公權(quán)力監(jiān)管者，很難獲得違法信息。政府對(duì)于證券商事活動(dòng)，往往存在信息偏在的情況。即使依靠專業(yè)調(diào)查和審計(jì)等手段，依然難以和掌握實(shí)質(zhì)信息的內(nèi)部人相比擬。對(duì)于后者而言，他們有信息獲取的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過物質(zhì)激勵(lì)來擴(kuò)大法律監(jiān)督隊(duì)伍，對(duì)削弱公權(quán)力主體與市場(chǎng)主體間信息不對(duì)稱有很大幫助。且在利益俘獲理論者看來，公權(quán)力機(jī)關(guān)的官員也是追求個(gè)人利益的“理性人”，極有可能被利益集團(tuán)收買，從而在查處違法行為上多有懈怠。故而通過擴(kuò)大執(zhí)法主體的范圍，將私人監(jiān)督有效運(yùn)用到證券違法行為的查處中去，可以起到對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)及官員的社會(huì)監(jiān)督的效果，同時(shí)也可以減少政府官員在法律執(zhí)行中不作為或不合理作為發(fā)生的概率。

第二，知情人在證券違法行為的情況掌握上具有天然優(yōu)勢(shì)。雖然在社會(huì)責(zé)任的承擔(dān)上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)遵紀(jì)守法，但法律的維護(hù)與執(zhí)行依然離不開知情人的參與和配合。內(nèi)部知情人因知曉內(nèi)部信息而具有天然的維護(hù)法律的優(yōu)勢(shì)。若能本著社會(huì)良知的觀念去關(guān)注企業(yè)發(fā)展，恪盡職守的維護(hù)社會(huì)安全，便可以及早披露相關(guān)企業(yè)的違法信息，成為行政監(jiān)管的有效支持者。按照一般道德觀念，在股票發(fā)行注冊(cè)制下，當(dāng)信息披露存在欺詐、虛假等違法行為時(shí)，知情人應(yīng)當(dāng)對(duì)此積極舉報(bào)并加以遏制，而非放任自流的任憑其發(fā)生。但事實(shí)上，知情人對(duì)于證券違法行為的舉報(bào)并非是一種揭露和遏制不法行為的有效方法，這在欠缺對(duì)舉報(bào)人的法律保障和制度激勵(lì)的我國(guó)更是如此。

第三，擴(kuò)大執(zhí)法參與主體是監(jiān)管資源匱乏下監(jiān)管效率提高的需要。在資本市場(chǎng)發(fā)展的過程中，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，組織體規(guī)模擴(kuò)大且復(fù)雜程度提高，被監(jiān)管者違法行為發(fā)生的可能性，以及監(jiān)管者對(duì)上述違法行為的查處難度也在日益增大。包括內(nèi)幕交易和虛假披露等在內(nèi)的對(duì)證券違法行為罪與非罪的認(rèn)定，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中已達(dá)成了較為一致的共識(shí)。有研究指出，對(duì)于實(shí)踐中證券違法行為的禁止和打擊可以降低融資成本，并成為衡量一國(guó)金融法治發(fā)展水平的重要指標(biāo)。［23］在此背景下，如何提高監(jiān)管水平、提升監(jiān)管效率就成為監(jiān)管層面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。加強(qiáng)監(jiān)管固然重要，外部監(jiān)管也可以對(duì)證券違法行為起到威懾效果。但在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的大環(huán)境下，有限的執(zhí)法主體卻常常因?yàn)殡y以獲得被監(jiān)管者隱秘的違法信息而面臨“巧婦難為無米之炊”的困境，使得監(jiān)管缺乏成效，并且還可能因?yàn)檫^分加大監(jiān)管或是懲處力度而與行政比例原則相悖。［24］（P26）所以作為對(duì)證券監(jiān)管執(zhí)法效能提高的積極促進(jìn)因素，建立在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度上的公私合力執(zhí)法模式的推行，是對(duì)監(jiān)管資源匱乏的一個(gè)有力補(bǔ)充。

第四，私人監(jiān)督在證券監(jiān)管領(lǐng)域往往比公權(quán)力監(jiān)督更有效。在證券法實(shí)施中，依靠公權(quán)力監(jiān)管者憑借自身調(diào)查去發(fā)現(xiàn)證券違法行為，并掌握其中證據(jù)，往往需要花費(fèi)大量成本，甚至還會(huì)一無所獲。受制于編制、人力、經(jīng)濟(jì)等軟約束，稽查局每年派出人手參與具體線索搜集的案件也較為有限，這直接導(dǎo)致了執(zhí)法人員的水平和執(zhí)法質(zhì)量與監(jiān)管需求不匹配。所以，如何在有限的預(yù)算下使得監(jiān)管效果得到最大程度體現(xiàn)就成為監(jiān)管部門的困擾所在。有學(xué)者指出，正是因?yàn)榘讣?zhí)行效率的低下，部分受公共預(yù)算約束的國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)刻意對(duì)某些案件淡然處之，將有限的預(yù)算投入能獲得較好監(jiān)管效果的工作中去。［17］然而，在證券違法行為屢禁不止的當(dāng)下，證券監(jiān)管部門無法對(duì)現(xiàn)存問題視而不見，他們也在努力調(diào)動(dòng)各方力量來降低違法行為的發(fā)生頻率。從法律的私人監(jiān)督視角出發(fā)，證券違法行為的知情人毫無疑問可以用比外部監(jiān)管者低得多的成本發(fā)現(xiàn)違法信息，違法者也將因?yàn)閾?dān)心被內(nèi)部人舉報(bào)而內(nèi)心受到強(qiáng)大震懾，故而調(diào)動(dòng)知情人參與證券執(zhí)法的積極性就成為有效遏制證券違法行為發(fā)生的一條可行路徑。

（二）有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施的或然性風(fēng)險(xiǎn)

一方面，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施可能導(dǎo)致舉報(bào)量激增，對(duì)監(jiān)管資源帶來挑戰(zhàn)。來信、來電、來訪是證券稽查最主要的舉報(bào)渠道，但在這其中，會(huì)充斥著各種各樣的可能有用，也可能無用，甚至是虛假的舉報(bào)。一旦舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制建立后，可能會(huì)出現(xiàn)相當(dāng)一部分抱著“中獎(jiǎng)”心態(tài)的舉報(bào)。在監(jiān)管者看來，如果對(duì)所有舉報(bào)一一核實(shí)，監(jiān)管者自身和被調(diào)查對(duì)象都將“被負(fù)擔(dān)“較高的監(jiān)管成本，但由此是否會(huì)帶來高監(jiān)管收益存有很大質(zhì)疑。舉報(bào)核查任務(wù)量的增大，會(huì)耗費(fèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)大量的人力、物力、財(cái)力，這會(huì)對(duì)本就有限的監(jiān)管資源造成很大壓力。如何合理分配既有的監(jiān)管資源，成為有獎(jiǎng)舉報(bào)制度推進(jìn)的一大難點(diǎn)。

另一方面，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度實(shí)施可能招來惡意失實(shí)的舉報(bào)，浪費(fèi)監(jiān)管資源。在中立的觀察者看來，對(duì)證券違法行為的舉報(bào)并非一定出于道德因素，而是富有爭(zhēng)議的，甚至可能導(dǎo)致破壞性的出現(xiàn)，所以舉報(bào)本身所蘊(yùn)含的正義性也就大打折扣。［25］在有獎(jiǎng)舉報(bào)制度較早實(shí)行的美國(guó)，舉報(bào)者不需要承擔(dān)足夠使監(jiān)管者信服的證明責(zé)任，法律在匿名舉報(bào)制度下，又對(duì)舉報(bào)者施以額外的制度保護(hù)措施。即使存在舉報(bào)不實(shí)的情況，公司也不敢隨意懲戒作為舉報(bào)者的員工，受損失的只能是涉事公司和監(jiān)管資源，這其實(shí)大大降低了舉報(bào)的可信度。［26］（P186）就我國(guó)實(shí)踐來看，在對(duì)上市或擬上市公司的輿論監(jiān)督中，也不乏濫用舉報(bào)政策的情況。一些不良用心的人可能捏造事實(shí)、制造麻煩，將舉報(bào)作為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的手段，惡意侵害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手或他人的商業(yè)信譽(yù)，甚至發(fā)生欺詐、敲詐的行為。這無疑浪費(fèi)了監(jiān)管資源，影響社會(huì)和諧穩(wěn)定。雖然最后無辜的公司會(huì)得到“清白”的裁決，但其中的調(diào)查和核實(shí)會(huì)占用大量時(shí)間和資源。

四、構(gòu)建論：完善以“罰沒分成”為核心的證券監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度

以“罰沒分成”為核心的證券監(jiān)管有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，對(duì)于監(jiān)管資源的節(jié)約、違法線索的獲取、監(jiān)管效率的提高等確有良好的促進(jìn)作用，不過要想讓這一工具真正成為“治市利器”，仍有待制度設(shè)計(jì)的進(jìn)一步細(xì)化和合理化。

（一）厘清舉報(bào)內(nèi)容的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)

在以“罰沒分成”為核心的證券監(jiān)管舉報(bào)制度下，舉報(bào)行為是否具有正當(dāng)性是舉報(bào)人當(dāng)否獲得法律保護(hù)，乃至享受“罰沒分成”的重要前提。所以對(duì)于舉報(bào)行為正當(dāng)性的判斷，是在制度設(shè)計(jì)中必須考慮的重要因素。筆者建議，應(yīng)主要圍繞舉報(bào)內(nèi)容的真實(shí)性和舉報(bào)目的的正當(dāng)性兩方面來做探查。鑒于不同舉報(bào)人在證據(jù)搜集上的能力存在天然差異。公權(quán)力機(jī)關(guān)在判斷舉報(bào)人所提供線索真實(shí)性的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)人信息收集能力的差別考慮進(jìn)行。只要善意舉報(bào)人提出了支持其舉報(bào)內(nèi)容真實(shí)性的一定理由，其舉報(bào)就當(dāng)然的具有正當(dāng)性。故而對(duì)于影響舉報(bào)行為正當(dāng)性的舉報(bào)內(nèi)容真實(shí)性的判斷，指的是善意舉報(bào)人基于一定理由對(duì)于所舉報(bào)內(nèi)容真實(shí)性的內(nèi)心信服。在對(duì)舉報(bào)目的正當(dāng)性的把握上，只要舉報(bào)事項(xiàng)確定真實(shí)，涉案主體所為行為被法律明確禁止，舉報(bào)人的舉報(bào)就應(yīng)當(dāng)被認(rèn)為帶有公益性，并符合舉報(bào)目的的正當(dāng)性。

（二）明確舉報(bào)獎(jiǎng)金來源的兩條路徑

根據(jù)國(guó)際慣例，用以獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)者的資金一般來源于罰款收入的分成。但按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，證券監(jiān)管部門的罰沒款收入要作為財(cái)政收入的一部分上繳國(guó)庫(kù)，具體需要開支費(fèi)用時(shí)再按照收支兩條線的原則由財(cái)政部門撥付，所以包括對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)在內(nèi)的證監(jiān)會(huì)各項(xiàng)行政支出都必須事先得到財(cái)政部門的核定和批準(zhǔn)。從實(shí)踐來看，有獎(jiǎng)舉報(bào)的資金來源需要進(jìn)行跨部門的協(xié)調(diào)，存在一定的難度，罰沒款全額上繳財(cái)政的現(xiàn)行做法無疑是有獎(jiǎng)舉報(bào)制度推進(jìn)中的一大阻礙。借鑒美國(guó)投資者公平基金制度的實(shí)踐，建議我國(guó)可以考慮建立投資者公平基金。一方面可以對(duì)因證券違法行為而遭受損害的投資者進(jìn)行補(bǔ)償，另一方面還可以作為對(duì)舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)的一個(gè)資金池，將來源于行政處罰和刑事處罰中的罰沒收入歸入該基金。此外，對(duì)于證券違法行為的行政罰款，建議在滿足一定程序后，于收支兩條線之外，由證監(jiān)會(huì)直接按照一定比例獎(jiǎng)勵(lì)給舉報(bào)人，以“罰沒分成”機(jī)制解決目前獎(jiǎng)金來源需要跨部門協(xié)調(diào)的困擾。［27］

（三）增加舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)金額

在證券違法行為的調(diào)查取證中，私人監(jiān)督的成本固然比公共機(jī)關(guān)低，但隱藏在之后的潛在成本不可小覷。這其中，作為私人監(jiān)督的潛在成本之一，舉報(bào)人面臨著被打擊報(bào)復(fù)的危險(xiǎn)，且對(duì)其來說，這一潛在成本比直接成本大得多。若完全依靠舉報(bào)人的道德自發(fā)和無償自愿行為，會(huì)導(dǎo)致私人監(jiān)督成本與收益顯著失衡，長(zhǎng)此以往，是對(duì)監(jiān)督動(dòng)機(jī)養(yǎng)成的破壞。［1］以內(nèi)幕交易為例，內(nèi)幕交易知情人往往也是參與人或潛在參與人，與內(nèi)幕交易可以或可期待獲得的非法所得相比較，目前我國(guó)實(shí)行的1%的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)、10萬(wàn)和30萬(wàn)的封頂額度對(duì)于承擔(dān)了很大風(fēng)險(xiǎn)的知情人來說，確實(shí)沒有足夠的吸引力。獎(jiǎng)金數(shù)額對(duì)于舉報(bào)人來說雖然只是一種激勵(lì)，但若獎(jiǎng)勵(lì)太低，勢(shì)必?zé)o法彌補(bǔ)舉報(bào)人所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和精神負(fù)擔(dān)。對(duì)于監(jiān)管部門來說，可投入的人力、物力和技術(shù)手段都相當(dāng)有限，單憑一己之力很難實(shí)現(xiàn)完全有效的監(jiān)管，因而全民監(jiān)督就顯得尤為必要。所以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)作為促使舉報(bào)人進(jìn)行舉報(bào)的關(guān)鍵，不僅要對(duì)舉報(bào)人所承擔(dān)的私人監(jiān)督成本以補(bǔ)償，還要將這個(gè)補(bǔ)償程度提高到足以抵消困擾舉報(bào)人的潛在的監(jiān)督成本承擔(dān)，只有這樣，才能更好地通過有獎(jiǎng)舉報(bào)的利益導(dǎo)向機(jī)制，將捆綁在違法行為人和舉報(bào)者身上的利益鏈條割裂，以減少證券違法行為的發(fā)生。

（四）罰沒分成數(shù)額的確定

為了防止舉報(bào)人為了獲取更多獎(jiǎng)勵(lì)而知情不舉、放任違法行為的道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，在計(jì)算應(yīng)得獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，要注意將舉報(bào)人知道或應(yīng)當(dāng)知道違法行為發(fā)生的時(shí)間考慮在內(nèi)，對(duì)于在知道或應(yīng)當(dāng)知道違法行為發(fā)生日之后產(chǎn)生的、因損失擴(kuò)大所應(yīng)當(dāng)處以的罰金，在計(jì)算獎(jiǎng)勵(lì)金額時(shí)，不應(yīng)納入罰沒分成的計(jì)算基數(shù)內(nèi)。［6］此外，還要將獎(jiǎng)勵(lì)金額的多少與以下因素結(jié)合起來確定:（1）被舉報(bào)信息的重要性，包括信息的可靠性、完整性和關(guān)聯(lián)性；（2）被舉報(bào)行為的復(fù)雜性和社會(huì)危害性；（3）依靠公權(quán)力機(jī)關(guān)調(diào)查取證的困難性；（4）舉報(bào)人的舉報(bào)行為對(duì)于阻止違法行為所帶來的制度利益；（5）舉報(bào)人的舉報(bào)行為對(duì)于具體案件稽查的幫助程度。還應(yīng)賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步結(jié)合市場(chǎng)情況、監(jiān)管能力對(duì)分成比例做出適當(dāng)調(diào)節(jié)的權(quán)力，給舉報(bào)人穩(wěn)定的可得利益期待。

五、結(jié) 語(yǔ)

證券監(jiān)管中有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在美國(guó)運(yùn)行已有三十余年，司法實(shí)踐的良好效果充分顯現(xiàn)了執(zhí)法權(quán)公私共分體制的積極作用。從我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定來看，已出臺(tái)的規(guī)范立法層級(jí)較低，獎(jiǎng)勵(lì)條件和梯度規(guī)定模糊且獎(jiǎng)勵(lì)金額偏低，在配套規(guī)則上也無法給舉報(bào)人以充分保護(hù)。因此，有獎(jiǎng)舉報(bào)制度在我國(guó)資本市場(chǎng)“落地生根”后能否“枝葉繁茂”，還有賴于相關(guān)規(guī)則的完善。參考域外市場(chǎng)的制度經(jīng)驗(yàn)，以既存問題和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，厘清對(duì)舉報(bào)內(nèi)容的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)充獎(jiǎng)勵(lì)金來源并提高獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額是在已有制度改進(jìn)上需多加關(guān)注的。同時(shí)，圍繞制度的或有風(fēng)險(xiǎn)，明確影響罰沒分成數(shù)額確定的若干要素，更有利于提升監(jiān)管效率，防止舉報(bào)人道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

注釋：

①本文僅代表作者本人學(xué)術(shù)觀點(diǎn)，與所任職單位無關(guān)。

②參見《判例時(shí)報(bào)》第1093號(hào)。

③參見日本大阪地方裁判所大阪府堺市支部判決2003年6月18日，《判例タイムズ》第1136號(hào)。

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