WTO“兩案”裁決后中國資源性產品出口政策調整

一、問題的提出

自然資源國際貿易戰(zhàn)，我國該如何應對？根據傳統(tǒng)貿易理論的解釋，自由貿易政策會帶來很多社會福利。早期古典學派學者認為一國在擁有豐富自然資源的情況下，應將此作為比較優(yōu)勢，大量出口資源密集型產品，并以此作為本國參與國際貿易和國際分工的基礎，從而獲得貿易收益。胡健、焦兵對傳統(tǒng)經濟增長理論進行了梳理，認為一國的經濟發(fā)展水平會受到該國資源稟賦狀況的影響，煤、天然氣及石油等資源可以為資源豐裕國家提供“風落”收入以彌補資本不足帶來的約束，使得該國經濟超越“貧困陷阱”而獲得快速發(fā)展。［1］美國19世紀到20世紀經濟的高速發(fā)展，與鐵礦石、石油等資源的開發(fā)利用密切相關。資源出口可以獲得經濟利益和非經濟利益。前者主要包括經濟租金，后者則包括技術進步等方面。以經濟租金為例，Mcconnell和Brue曾將經濟租金定義為超過正常利潤的收益，具體包括超過正常利潤的級差收益、稀缺性收益。［2］所謂級差收益，主要是指由于土地（資源）質量的好壞而產生的租金，而稀缺性租金則是在資源供給受限而需求不斷擴大時，二者差距所帶來的租金。對資源貿易而言，WTO分析了各國資源貿易的狀況后，認為資源貿易中確實存在經濟租金的問題，資源性產品的分布不均衡性、可耗竭性帶來了資源的稀缺性，這一稀缺性在經濟學意義上便會產生出口經濟租金。［3］吳朝陽認為與一般的商品不同。資源性產品的出口國更傾向于限制資源的出口，同時也盡可能提高出口價格以獲得更多的收益。為此，資源出口國通過國內規(guī)制政策和對外貿易政策直接或間接地對資源性產品的生產、加工、進出口貿易、收益分配等事項產施加影響。然而，隨著經濟全球化的不斷深化，一國的國內政策和國際貿易政策往往超越國界對其他國家的經濟社會利益產生影響?？梢哉f，一國單邊規(guī)制與國際多邊規(guī)制之間的沖突和協(xié)調是有待解決的重大問題。［4］當前關于資源性產品出口貿易政策的研究對象主要集中在出口關稅、出口配額、出口補貼等措施上。

但并非擁有資源即意味著經濟發(fā)展，20世紀60年代“荷蘭病”現(xiàn)象的發(fā)生引發(fā)人們對依靠資源出口發(fā)展經濟模式的反思，Sachs和Warner以實證分析的方法，得出了“資源詛咒”的概念，通過計量分析顯示：資源性產品的出口占GDP比重較大的國家，其經濟增長速度在隨后的20年里會放緩，甚至與經濟增長速度呈反比。［5］（P398）Collier和Goderis以130個國家為樣本，通過構建自然資源商品出口價格指數的方式對1963—2003年的面板數據進行分析，其結果強有力地支持了 “資源詛咒”的存在性。［6］（P351）“荷蘭病”“資源詛咒”是資源性產品實行貿易保護、進行貿易限制的重要理論依據之一。“荷蘭病”和“資源詛咒”現(xiàn)象都警示我們，過分依賴于某種相對豐富的自然資源對經濟發(fā)展是非常危險的。［7］

有關學者從反工業(yè)化效應、制度效應、擠出效應和沖突效應四個方面分析了具體原因。

一是“反工業(yè)化”效應。Corden和Neary在研究“荷蘭病”時，提出了反工業(yè)化的兩種機制：“要素流動機制”和“支出作用機制”。前者認為自然資源部門的快速發(fā)展會導致其他部門的生產要素流向資源部門；后者則認為自然資源部門的繁榮導致該部門收入增加，從而提升了國內收入和內需水平。兩種機制帶來資源部門的繁榮，致使該國實際匯率上升，制造部門的競爭力下降，從而出現(xiàn)反工業(yè)化現(xiàn)象。［8］

二是制度效應，制度對經濟的發(fā)展起著非常重要的作用，在諸如產權不清晰、法律不健全、腐敗等制度不完善的情形下，資源充裕不會對經濟發(fā)展起到促進作用。Bulte和Damania認為在獨裁統(tǒng)治下，政府制定自然資源政策的主要目的是從這些部門中獲取利益，而不是為了社會公益或社會福利，獨裁政府通過使用自然資源部門收益來發(fā)展鎮(zhèn)壓型安全措施以鞏固自身的統(tǒng)治。［9］Torvik認為豐富的資源會促使從事非生產性尋租活動的人數增加，減少了從事生產性活動的人數，從而導致經濟增長緩慢。［10］總之，由于自然資源部門的繁榮帶來的豐厚收益，企業(yè)和個人有尋租的動機和動力，而這也會加劇官員的腐敗行為，誘使他們攫取資源開采和出口的利潤，這樣就最終減少了社會福利。

三是擠出效應，自然資源部門的繁榮擠出了諸如人力、資金、技術等經濟發(fā)展所需要的重要要素，從而不利于經濟的發(fā)展。WTO指出，迅速擴大的資源出口所導致的收入增加，提高了國內收入和內需水平，由于貿易產品價格決定于世界市場，所以增加的支出導致實際匯率進一步提高。［3］（P105）

四是沖突效應，自然資源會導致國內戰(zhàn)爭、沖突的爆發(fā)。Tornell和Lane認為在一些資源豐富的國家，資源的高租金與產權的不確定性同時存在，每個集團都想最大限度地獲取資源租金收益的分配額，這無疑增加了相關利益集團的競爭與沖突，從而導致不穩(wěn)定因素的存在。［11］Collier和Hoffler通過對1960—1999年間的52次武裝沖突進行分析，結果發(fā)現(xiàn)在不涉及自然資源的情況下，僅有0.15%沖突發(fā)生概率；而在涉及自然資源的情況下則猛增至23%。［12］WTO前總干事拉米也認為資源貿易領域內國家利益的相互競爭是國家沖突的根源。

資源性產品是經濟社會發(fā)展的重要物質基礎，是工業(yè)的“糧食”。但改革開放以來，我國的出口戰(zhàn)略實質上是為滿足出口創(chuàng)匯需求而采取的以量取勝戰(zhàn)略，鮮有考慮對資源、環(huán)境的影響，從而造成了礦產資源的大量減少、環(huán)境質量的急劇下降的后果，進而給我國外貿的發(fā)展造成了不良影響，而資源性產品的分布不均衡性、可耗竭性、負外部性等特性決定了對資源性產品的貿易管理不會像一般商品那樣，以自由貿易或保護貿易手段來進行管理。隨著全球可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護意識的日益增強，我國逐漸改變了資源出口戰(zhàn)略，對資源性產品的出口進行了一定的限制，這引起了長期從我國進口、儲備戰(zhàn)略資源的發(fā)達國家的強烈反對。［13］近年來，我國為保護資源和環(huán)境，采取出口關稅、出口配額及出口許可證等出口政策收緊了資源性產品的出口數量。而這些政策因我國在“中國原材料案”“中國稀土案”中敗訴而導致實施受到了極大限制，這也意味著我國的資源性產品將不得不無障礙地向國際市場敞開供應。在此背景下，應盡快完善我國的資源性出口政策，使之既能夠符合WTO規(guī)則，又能夠起到調控資源性產品出口數量、價格的作用，進而達到保護我國資源和環(huán)境的目的，實現(xiàn)循環(huán)經濟和可持續(xù)發(fā)展。

二、WTO“兩案”裁決對中國的影響

出口政策的實施有助于將外部成本內部化，而WTO在“中國原材料案”“中國稀土案”中裁決我國的出口關稅、出口配額措施違規(guī)，這無疑使得我國承擔了資源性產品生產過程中的絕大部分負外部成本，貿易政策也受到相應的影響。

“中國原材料案”“中國稀土案”兩案后，WTO對中國資源性產品出口政策約束的依據主要包括GATT1994、中國入世承諾、WTO爭端解決機構在“兩案”中的觀點。對出口關稅而言，稅種的設置應嚴格限定在84種產品之內；出口關稅稅率的上限不得突破附件6列表規(guī)定；按照《貿易便利化協(xié)定》的要求，出口關稅的繳納程序須便利透明；可持續(xù)發(fā)展及其他正當目的均不是擴大征稅范圍的理由。對出口配額而言，中國原則上不能采取出口配額手段限制資源性產品的出口。但如能符合WTO例外條款，即GATT1994第11.2（a）項、GATT1994第20條（b）和（g）款，則可以實施出口配額措施，WTO規(guī)則的這一要求無疑對中國出口配額政策的實施提出了更高要求。另外，WTO規(guī)則還要求出口配額的實施堅持透明度和非歧視原則。對出口許可證而言，中國僅能基于維護公共利益、有效保護不可再生自然資源、防止國內供應短缺、自主約束等四項目的且在符合GATT1994第11條、第20條的情況下才可以設置具有數量限制作用的出口許可證。

WTO規(guī)則約束了出口關稅、出口配額及出口許可證政策的實施空間?！顿Q易便利化協(xié)定》要求中國出口許可證的管理程序和出口配額實施更加透明和便利。對出口關稅而言，稅種的設置應嚴格限定在84種產品之內；出口關稅稅率的上限不得突破附件6列表規(guī)定。對出口配額而言，中國原則上不能采取出口配額手段限制資源性產品的出口，在一定程度上不利于我國的資源環(huán)境保護和經濟的發(fā)展。

“中國原材料案”“中國稀土案”兩案后，我國的資源性產品出口管理受到了三方面的沖擊。

一是“兩案”前我國收縮資源性產品出口的主要原因在于轉換以往依賴高污染、高排放、低附加值產業(yè)的粗放型增長模式，而出口關稅、出口配額及出口許可證等出口政策能夠最直接地約束資源性產品的外部需求，從而進一步影響國內資源性產品的生產?！爸袊牧习浮焙汀爸袊⊥涟浮焙螅袊馁Y源性產品出口管理受到沖擊：原有出口制度在調控資源性產品出口量、價方面基本失效，而在新的管制政策未出臺的情況下，資源性產品基本上處于“自由貿易”的狀態(tài)，造成了資源的大量流失。內蒙古包頭稀土研究院院長楊占峰曾表示，2015年內蒙古的稀土出口量明顯增長的現(xiàn)象與稀土出口配額的取消管理不無關系。［14］

二是中國資源性產品的定價權缺失問題一直未得到改善。有學者曾對中國稀土、鎢的定價權進行了研究，結果顯示，中國在20個鎢礦出口市場中，僅在孟加拉、印尼、巴基斯坦、瑞士等少數市場擁有一定的市場勢力。中國在17個稀土出口市場中，僅在香港、印尼和泰國市場擁有有限的市場勢力。資源性產品出口貿易定價權的缺失也導致中國企業(yè)的利潤受到巨大侵蝕。出口政策的實施有助于將外部成本內部化，而WTO在“中國原材料案”“中國稀土案”中裁決我國的出口關稅、出口配額措施違規(guī)，這無疑使得我國承擔了資源性產品生產過程中產生的絕大部分的負外部成本。

三是資源性產品的生產過程會產生很多對環(huán)境有害的污染物，如二氧化硫、氮氧化物、氟化物等。

三、WTO“兩案”裁決對中國的約束

資源性產品是一國經濟、社會乃至全球產業(yè)的基礎。長期以來，國際社會大力推行的貿易自由化政策雖然帶來了全球經濟的高速增長，然而在WTO框架下，資源性產品的進口國和出口國之間有著不同的立場，資源進口國（通常是發(fā)達國家）更多的是考慮如何低價、持續(xù)地獲取相關資源性產品；而資源出口國（通常是發(fā)展中國家）則相反，他們更多的是考慮如何在出口資源性產品獲取收入的同時，降低資源開采過程帶來的負外部性問題。中國“原材料案”和“稀土案”中，專家組、上訴機構對中國資源性產品出口關稅的稅種設置、稅率設定、征收程序等方面進行了裁決，這些裁決觀點對中國資源性產品出口關稅的實施產生了重要影響。另外《貿易便利化協(xié)定》也對中國資源性產品出口關稅的征收程序產生新的約束。

（一）對出口配額政策的約束

設置條件方面。在當前資源性產品貿易領域內，援引最多的例外條款有三項：GATT1994第11.2條（a）款（緩解臨時短缺）、GATT1994第20條（b）款（保護人類、動植物生命健康）、GATT1994第20條（g）款（保護可耗竭資源）。只要能夠符合三者之一，中國就可以采取出口配額措施對資源性產品的出口數量進行管制。作為中國常態(tài)化管理貿易的措施，出口配額顯然是不符合該項條件的，故GATT1994第11.2條（a）款在證明出口配額的合法性方面作用非常有限；在兩案中，中國的出口配額政策沒有得到WTO的支持，主要是不符合出口配額措施的設計，未能體現(xiàn)出保護資源的目的和“必需性”要求。因此中國今后通過引用GATT1994第20條（b）款來證明出口配額具有合法性的難度是非常大的；而WTO對GATT1994第20條（g）款的引用總體上保持著一種比較保守的立場，這客觀上不利于被訴方成功獲得免責。

管理程序方面。依據WTO規(guī)則的要求，中國在管理貿易過程中應當堅持非歧視原則和透明度原則。非歧視原則要求成員方不能對貿易商進行歧視，而應當公平對待。透明度原則也是WTO的要求之一，這一原則不僅要求與貿易有關的法律、法規(guī)及時公布，還要求所公布法律、法規(guī)的條款含義清晰，不存在歧義。為此，出口配額的管理程序也應當堅持公平性和透明度原則。

（二）對出口關稅政策的約束

稅種設置方面。中國入世之時在出口關稅方面作出的特殊承諾主要體現(xiàn)在《入世議定書》第11.3段之中。第11.3段規(guī)定，中國原則上應取消全部產品的出口關稅，除非屬于本協(xié)定附件6中所列的84種產品，這一結果極大地限制了中國出口關稅方面的政策空間。盡管從附件6中的商品種類來看，礦產品（6種）及賤金屬（69種）在84種產品中的比例分別為7%、82%，但在各自的類別中所占的比例卻非常低，因為衡量某一產品能否被征收出口關稅，除了名稱吻合外，還要核查其8位HS碼是否在列表之中。故從現(xiàn)有規(guī)定來看，中國僅能對附件6中所列的84種產品征收出口關稅。

稅率設置方面。附件6除了上述84種產品的名稱外，還設定了這些產品的出口稅率，稅率為20%～40%。兩案爭議的主要焦點就在于“例外情況”究竟是允許中國能夠突破稅種限制還是稅率限制。如果嚴格按照字面意思來理解，中國的理解存在偏差，因為該句話中的“例外情況”一詞是承接“現(xiàn)行實施稅率”一詞的，也就是說，如果發(fā)生“例外情況”，中國可提高現(xiàn)行稅率而不是擴大稅種，故此處的“例外情況”應是與正常情況相對應的特殊情形，并非屬于GATT1994中的“例外條款”。［15］但結果是中國對84種產品所征出口稅的稅率不能突破附件6中所標明的最高稅率。

管理程序方面?！顿Q易便利化協(xié)定》實施后，會對中國資源性產品的出口貿易產生無法從海關程序上對資源性產品的出口進行管制的影響。協(xié)定要求即使出口貿易商與海關之間存在納稅方面的爭議，只要出口貿易商繳納了足夠的押金，海關部門就必須放行。這意味著中國的資源性產品出口商幾乎可以不受限制地出口相關產品。

（三）對出口許可證政策的約束

設置條件方面。根據中國入世《工作組報告》第158段的內容，設立出口許可證有“維護公共利益、有效保護不可再生自然資源及防止國內供應短缺、自主約束、履行國際條約義務、統(tǒng)計”五種情形。其中，前四者均屬于具有數量限制效果的出口許可證措施，而后者的“統(tǒng)計”則不具有限制數量的效果，其本身就符合GATT1994第11條的內容，故無須再符合其他條件。而且，中國設立的情形之一是“維護公共利益”，究竟何為“公共利益”存在界定難題，中國在貿易爭端中還必須承擔所實施的措施是為了維護公共利益的舉證責任，難度無疑是巨大的。［16］

管理程序方面。WTO規(guī)則對成員方出口許可證信息的公布、向WTO通知、申請材料的提交及授予許可證等提出了要求。WTO原則上不允許成員方采取具有數量限制作用的出口許可證措施。根據《貿易便利化協(xié)定》第2條的規(guī)定，中國不能突擊修改法規(guī)，法規(guī)修改之前應盡可能給其他成員方足夠的時間去了解和討論，法規(guī)實施之后留有足夠的時間供其他成員方去了解和掌握。

四、中國資源性產品出口政策的調整對策建議

出口許可證政策在“中國原材料案”中被裁決為不合法，但上訴機構撤銷了專家組的這一裁決，加之“中國稀土案”中也沒有涉及出口許可證的問題，雖然現(xiàn)在出口許可證尚未被WTO否定，但這并不意味著出口許可證的管理不存在問題。WTO規(guī)則下，中國資源性產品出口政策的調整可從兩方面著手：一是出口政策本身的調整；二是行業(yè)配套政策。

（一）出口政策的調整建議

一是出口配額政策調整。援引GATT1994第20條（g）款的關鍵點有兩個：“措施與保護資源有關”“一并實施”。（1）中國應認真梳理相關國內政策，建立國內政策與出口配額政策的相互銜接機制，將出口配額納入中國環(huán)境保護的整體框架之中，并具體明確出口配額政策在環(huán)境保護中的作用。（2）出口配額應與生產環(huán)節(jié)、加工環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)的配額量在時間上、數量上全面銜接。（3）對中國資源性產品貿易而言，今后應注重挖掘資源性產品的國防、軍事價值，建立完善的出口管控清單，從而為中國引用GATT1994第21條創(chuàng)造條件。

二是出口關稅政策的調整。原則上，WTO并不限制成員方實施出口關稅。中國因入世之時在出口關稅方面作出了較為嚴格的承諾，且兩案的裁決結果表明這一承諾無法援引WTO例外條款，故中國出口關稅政策的實施已經受到了極大的限制。中國今后的努力方向是爭取實現(xiàn)出口關稅由附件轉變?yōu)闇p讓表（如俄羅斯入世之時，并未將出口關稅放入議定書附件之中，而是直接為出口關稅創(chuàng)設了減讓表5，將700多種商品的出口關稅全部納入其中）。

三是出口許可證政策的調整。中國出口許可證政策的調整應從兩個方面著手：一方面，對不具有數量限制作用的出口許可證，盡可能實現(xiàn)“普惠許可”。從《貿易便利化協(xié)定》來看，出口許可證今后的趨勢應該是堅持便利化的改革方向，依法行政，將法律法規(guī)中一些措辭明細化，申請程序簡單化，交易費用逐步降低，提高發(fā)證程序的透明度，將出口許可證的出口管制職能逐漸轉變?yōu)槌隹诜章毮埽嵘隹谠S可證管理工作的水平；另一方面，在一些需要進行數量限制的領域，中國可采取具有數量限制作用的出口許可證，但必須做到與例外條款相銜接，特別注意與GATT1994第20條（g）款規(guī)定的條件相符。

（二）行業(yè)配套政策建議

一是完善資源儲備機制。中國應完善資源儲備問題：（1）注重立法，盡快建立資源儲備法，確保中國的資源儲備行為有法可依，建立全國統(tǒng)一的資源儲備體系。（2）可仿照日本，建立國家為主、民間為輔的二元儲備體系。國家憑借行政權威和經濟實力實現(xiàn)資源的全國調配，形成儲備主體，另外，若干資源企業(yè)可以向行業(yè)協(xié)會或企業(yè)組織繳納資源儲備基金，由行業(yè)協(xié)會或企業(yè)組織統(tǒng)一實施資源儲備計劃，政府可以給出一定的收購價格，儲存稀土資源。［17］（3）對中國重要的、稀缺的資源，盡可能予以封存，并積極走出去，“擴大資源外交,使資源進口多元化”［17］，保障資源來源。（4）實行優(yōu)惠政策，鼓勵礦企“走出去”，積極參與全球礦產品交易，從而保證中國日常所需的資源。

二是建立現(xiàn)代資源企業(yè)。建立現(xiàn)代資源企業(yè)經營制度，中國的資源企業(yè)應當在以下三個方面努力：（1）掌握大量優(yōu)質的資源性產品。中國的資源類企業(yè)應當加大資源勘探力度并進一步加強國際資源勘探合作，盡可能掌握更多的資源信息，為企業(yè)獲得更多的資源打下基礎。（2）實行“資源—資產—資本”一體化管理，實現(xiàn)企業(yè)的資源、資產和資本三者良性互動，提高中國資源企業(yè)的國際競爭力。（3）是堅持“引進來”與“走出去”相結合，在注重進口的同時，協(xié)調好與國內產業(yè)的關系［18］，提高利用國際、國內兩個市場的能力。一方面，通過合資合作、債券融資、私募融資、借殼上市等多種引資方式吸引具有雄厚資金、先進技術和管理經驗的國外礦業(yè)企業(yè)來中國投資辦礦；同時，鼓勵外資以參股、并購等方式參與境內礦業(yè)企業(yè)的兼并重組，促進外資股權投資和創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。另一方面，加快實施“走出去”戰(zhàn)略。按照市場導向和企業(yè)自主決策原則，引導有實力的中國資源企業(yè)到海外勘探開發(fā)礦產資源和投資礦業(yè)資本市場。

三是調整產業(yè)政策。在遵守WTO規(guī)則的前提下，參照別國經驗，中國可從以下五個方面實現(xiàn)出口政策與產業(yè)政策的協(xié)調：（1）建立貿易政策與產業(yè)政策協(xié)調的正式機構。在國務院或商務部內部設立一個協(xié)調機構，該機構由貿易政策制定機構的代表、產業(yè)政策制定機構的代表組成，這一形式將有助于實現(xiàn)貿易政策與產業(yè)政策更好地協(xié)調。（2）充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、企業(yè)組織的中介作用，在制定政策時多傾聽企業(yè)的呼聲。（3）重視WTO例外條款的理解和適用。貿易政策和國內產業(yè)政策的協(xié)調能夠符合例外條款規(guī)定的條件。（4）嚴格遵守透明度原則。對所制定的貿易政策、產業(yè)政策及時公布。（5）清理、修正不符合WTO要求的中國資源政策。

四是加強資源國際合作。中國與“一帶一路”沿線國家在資源性產品的貿易合作方面有著非常廣闊的前景。為此，一方面要倡導資源共享理念，特別是在一些稀缺資源的合作上，各國應在信息分享、技術合作、資金支持等方面形成一定的常態(tài)化合作機制，并以各國政府間的公報、公告、協(xié)議等形式確定下來；另一方面要倡導共同打擊未經政府許可或批準的資源開采和交易行為，并在此基礎上形成“共同打擊地區(qū)資源違法犯罪行為公約”。

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