基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理模式研究

雷曉康，安 靜

(西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

亨利·法約爾是古典管理理論的重要奠基人，憑借其豐富的管理實踐經(jīng)驗，法約爾對一般管理理論的形成做出了巨大的貢獻(xiàn)：第一次明確提出管理的概念“管理就是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”；計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的管理五要素(也稱為管理五職能、管理職能理論)；勞動分工、權(quán)力與責(zé)任、紀(jì)律、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、個人利益服從整體利益、人員報酬、集中、等級鏈、秩序、公平、人員的穩(wěn)定、創(chuàng)新精神、團結(jié)精神等管理的十四項一般原則。以上的理論貢獻(xiàn)構(gòu)成了一般管理理論的體系，對后世產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，因此，法約爾被譽為“一般管理理論之父”。法約爾的管理理論是管理理論的普遍原則與規(guī)律的總結(jié)，對于商業(yè)企業(yè)、軍事組織、政府等都普遍適用，應(yīng)用于包括應(yīng)急管理在內(nèi)的公共管理、工商管理等多個領(lǐng)域。

一、法約爾管理理論及其在管理實踐中的解讀

(一)法約爾管理理論

法約爾的管理思想基于他長期擔(dān)任礦業(yè)公司總經(jīng)理的豐富管理實踐經(jīng)驗，集中反映在《工業(yè)管理與一般管理》一書中。法約爾對于管理學(xué)的貢獻(xiàn)在于通過管理職能與管理原則等的提出構(gòu)建了一般管理理論的體系，其中法約爾對于“管理就是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”的經(jīng)典定義至今仍有重要的影響。

法約爾管理理論主要包括管理的十四項一般原則和管理的五要素(或稱管理的五職能)。管理的十四項一般原則是法約爾對于管理主觀方面的總結(jié)，包括：勞動分工、權(quán)力與責(zé)任、紀(jì)律、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、個人利益服從整體利益、人員報酬、集中、等級鏈、秩序、公平、人員的穩(wěn)定、創(chuàng)新精神、團結(jié)精神。關(guān)于管理的五要素，法約爾認(rèn)為企業(yè)的所有活動都可以劃分為六種職能：技術(shù)職能(生產(chǎn)、制造、加工)；商業(yè)職能(采購、銷售、交易)；金融職能(籌集和管理資本)；安全職能(員工及財產(chǎn)保護)；財務(wù)職能(財產(chǎn)清單、資產(chǎn)負(fù)債表、成本、統(tǒng)計等)；管理職能(計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制)。前五種職能都無法掌握企業(yè)行動的整體規(guī)劃，建立公司組織結(jié)構(gòu)，調(diào)配各種力量及協(xié)調(diào)各種職能行為，而管理職能則可以。因此，管理職能并非一種專有特權(quán)，也不是某個負(fù)責(zé)人或者企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的個人責(zé)任，這是一種由組織領(lǐng)導(dǎo)和組織所有成員共同行使的職能。法約爾認(rèn)為，管理職能包含計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制五項基本活動，并進(jìn)一步定義“管理就是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”[注][法]亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕，張璇譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年版，第3-6頁，第46-48頁，第58頁，第102-109頁，第110-114頁，第114頁。。

1.計劃，即預(yù)見未來和擬訂行動計劃。計劃有多種表現(xiàn)形式，不同場合的表現(xiàn)也不同，其主要表現(xiàn)形式、明顯特征及最有效的工具是行動計劃。行動計劃指出要達(dá)到的結(jié)果，同時給出了要遵循的行動路線、要跨越的階段及要使用的方法。它是一種未來的圖景，未來的事情在人們原有概念的基礎(chǔ)上以某種清晰度展現(xiàn)出來，但未來的事情越遙遠(yuǎn)越含糊不清。它是為預(yù)測公司某段時間的運行而做的準(zhǔn)備[注][法]亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕，張璇譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年版，第3-6頁，第46-48頁，第58頁，第102-109頁，第110-114頁，第114頁。。缺乏計劃會導(dǎo)致猶豫不決、錯誤作業(yè)和不適時地改變目標(biāo)方向，從而導(dǎo)致資源的浪費，企業(yè)的衰敗甚至破產(chǎn)。而計劃的作用就在于通過預(yù)見未來，擬訂行動計劃，以計劃的確定性代替未來的不確定性，從而減少猶豫不決、確定行動目標(biāo)。法約爾指出良好的計劃應(yīng)該具有統(tǒng)一性、持續(xù)性、靈活性和精確性的特點。

2.組織，即建立一個雙重性機構(gòu)，就是要為企業(yè)的運行配備一切所需，既有物質(zhì)組織也有社會組織[注][法]亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕，張璇譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年版，第3-6頁，第46-48頁，第58頁，第102-109頁，第110-114頁，第114頁。。法約爾首先指出無論何種情況，社會組織都需要完成建立高效有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方力量、行動一致等十六項管理任務(wù)，所有這些任務(wù)都是管理者應(yīng)該完成的，只是在個體企業(yè)中很簡單而大型企業(yè)中比較復(fù)雜。其次，法約爾研究了社會組織及其構(gòu)成個體，探求什么樣的機構(gòu)和個體能使社會組織更好地運行。提出構(gòu)成企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和員工能力的因素，包括：健康和體力、智力和腦力充沛、道德素質(zhì)、一般性文化知識、管理知識、關(guān)于其他職能的基本知識和企業(yè)專業(yè)技術(shù)能力等方面的素質(zhì)要求。最后，法約爾根據(jù)以上的素質(zhì)要求研究了人員招聘和公司員工的培訓(xùn)，為建立組織結(jié)構(gòu)尋求合適的人員。

3.指揮，即讓人們?nèi)?zhí)行，使企業(yè)人員發(fā)揮作用。在此，法約爾強調(diào)擔(dān)負(fù)指揮責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)的八項要求：(1)深入了解員工；(2)淘汰沒有能力的人；(3)充分了解企業(yè)和員工之間的協(xié)定；(4)以身作則；(5)對組織進(jìn)行定期檢查；(6)利用會議和報告；(7)不要總是在瑣碎的事情上耗費過多的時間和精力；(8)力求讓員工團結(jié)一致、積極工作、富有創(chuàng)造力和犧牲精神[注][法]亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕，張璇譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年版，第3-6頁，第46-48頁，第58頁，第102-109頁，第110-114頁，第114頁。。

4.協(xié)調(diào)，即溝通、聯(lián)合，并使所有行為和力量達(dá)到和諧統(tǒng)一，是指將資源按照規(guī)則和配比安排的一種活動，也是將專業(yè)化分工條件下各自的工作行為與成果有序統(tǒng)一的活動。法約爾認(rèn)為，實現(xiàn)企業(yè)良好的協(xié)調(diào)，需要有一個睿智、經(jīng)驗豐富和積極的領(lǐng)導(dǎo)。讓員工保持良好狀態(tài)，保證其順利完成任務(wù)的最好辦法，就是召開各部門領(lǐng)導(dǎo)人會議，通過會議匯報公司運行情況，明確各部門之間應(yīng)該提供的協(xié)助，解決分析各種涉及共同利益的問題[注][法]亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕，張璇譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年版，第3-6頁，第46-48頁，第58頁，第102-109頁，第110-114頁，第114頁。。

5.控制，即遵照已有規(guī)則和既定程序，監(jiān)督事物的運行，就是要檢查核實各項工作是否都已遵照被采納的行動計劃運行，是否和下達(dá)的指示一致，是否和一定的原則相符?？刂频哪康脑谟诎l(fā)現(xiàn)工作中的失誤和偏差，及時糾正錯誤和偏差，避免再次發(fā)生[注][法]亨利·法約爾：《工業(yè)管理與一般管理》，遲力耕，張璇譯，北京：機械工業(yè)出版社，2013年版，第3-6頁，第46-48頁，第58頁，第102-109頁，第110-114頁，第114頁。?？刂瓢凑湛刂乒?jié)點的不同分為事前控制、事中控制和事后控制。

(二)法約爾管理理論在實踐中的應(yīng)用

關(guān)于法約爾管理理論的研究，很多學(xué)者對法約爾的管理理論進(jìn)行闡釋并分析比較，將其應(yīng)用于其他管理領(lǐng)域。在企業(yè)管理領(lǐng)域，易昱燁探討了法約爾的管理理論在企業(yè)管理中的作用，運用法約爾理論，可使企業(yè)管理工作標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化，并且對企業(yè)管理效益起到非常重要的作用[注]易昱燁：《法約爾理論在企業(yè)管理中的應(yīng)用》，《科教導(dǎo)刊》，2016年第4期。。萬宏分析了法約爾管理原則對加強企業(yè)內(nèi)部管理中的意義[注]萬宏：《論法約爾管理基本原則對我國企業(yè)內(nèi)部管理的現(xiàn)實意義》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》，1999年第4期。。在工程管理領(lǐng)域，于朋結(jié)合核電站建設(shè)施工管理內(nèi)容，分析了法約爾五大管理職能在其中發(fā)揮的指導(dǎo)性作用[注]于朋：《法約爾管理思想在核電工程施工管理中的研究與應(yīng)用》，《城市建筑》，2014年第4期。。劉偉平、姚廷紅從監(jiān)督工作實際出發(fā)，分析、運用法約爾管理理論，探討了在油田監(jiān)督工作中運用管理學(xué)原理對監(jiān)督工作的指導(dǎo)和借鑒意義[注]劉偉平，姚廷紅：《論法約爾管理理論在油田HSE監(jiān)督工作中的應(yīng)用》，《中國石油和化工標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量》，2013年第16期。。在公共管理領(lǐng)域，王法政、潘武探討了法約爾五大管理職能和十四項管理原則在公共事務(wù)管理中的作用，認(rèn)為將法約爾的這些樸素的管理原則落到實處才能使公共事務(wù)管理走向成功[注]王法政，潘武：《法約爾一般管理理論在公共事務(wù)管理中的應(yīng)用》，《法制與社會》，2009年第24期。。殷明凱以法約爾五大管理職能和十四條原則為標(biāo)準(zhǔn)對公安機關(guān)組織管理現(xiàn)狀進(jìn)行審視和分析，認(rèn)為應(yīng)吸收法約爾的一般管理理論的合理內(nèi)核和現(xiàn)代管理理論的有效成分進(jìn)行公安機關(guān)組織管理改革[注]殷明凱：《對公安機關(guān)的組織管理研究——基于法約爾管理理論的啟示》，《凈月學(xué)刊》，2016年第5期。。宋爭輝論述了法約爾管理理論對高校管理中的啟示[注]宋爭輝：《法約爾一般管理理論及其對高校管理工作的啟示》，《南都學(xué)壇》，2009年第6期。。

關(guān)于應(yīng)急管理理論與實踐的研究，很多學(xué)者對此展開研究。陳振明認(rèn)為當(dāng)前我國應(yīng)急管理工作的重心是要繼續(xù)在建立健全應(yīng)急管理的體制、機制和法制上下大功夫，構(gòu)建起統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制，加大應(yīng)急管理隊伍建設(shè)力度，完善應(yīng)急預(yù)案體系及監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。同時，要注重應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論研究和學(xué)術(shù)創(chuàng)新，推動我國應(yīng)急管理研究在繁榮中規(guī)范與發(fā)展[注]陳振明：《中國應(yīng)急管理的興起——理論與實踐的進(jìn)展》，《東南學(xué)術(shù)》，2010年第1期。。然而，基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理研究則寥寥無幾，王天嬌在簡述法約爾跳板原則的基礎(chǔ)上，分別從政府和企業(yè)兩種不同組織，分析了目前我國危機管理中的信息溝通現(xiàn)狀，提出營造法約爾跳板有效應(yīng)用的組織環(huán)境問題[注]王天嬌：《淺析組織危機管理中的信息溝通——以法約爾跳板為理論視角》，《理論界》，2013年第8期。。除此之外，沒有檢索到基于法約爾管理理論進(jìn)行應(yīng)急管理的研究。

二、基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理研究必要性、可行性與重要意義

(一)應(yīng)急管理理論及實踐

對應(yīng)急管理的研究最早起源于西方。上世紀(jì)60年代，國際上逐漸興起各類應(yīng)急管理研究，其覆蓋面逐步擴大，自然科學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、地理學(xué)、政治學(xué)以及公共行政管理學(xué)等各領(lǐng)域的學(xué)者從不同的視角積極進(jìn)行了大量研究。這些研究成果日益受到各國政府的重視，并通過立法、制定標(biāo)準(zhǔn)和成立應(yīng)急管理機構(gòu)的途徑提高社會應(yīng)急管理的水平和能力。由于世界各國的國情差異，美國、日本、歐盟等諸國的應(yīng)急管理實踐各具特色，而且呈現(xiàn)出由本國情況研究走向跨國比較研究的趨勢。

中國古代就有許多居安思危的思想，《周易》中有“存而不忘亡，安而不忘為，治而不忘亂”，其他如“亡羊補牢，未為晚也”“未雨綢繆”等古語，都反映了我國古代對于突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)測在思想上的重視。新中國成立后，我國一直沒有形成專門應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系，突發(fā)事件發(fā)生后，總是被動地采取臨時性的措施或者依據(jù)過去的經(jīng)驗應(yīng)對。2003年的“非典”疫情，明顯地暴露出我國政府部門在應(yīng)對社會重大突發(fā)事件方面能力的不足，促使我國政府意識到建立一整套行之有效的社會公共危機防范與應(yīng)對措施的重要性。隨后，我國提出了加快突發(fā)事件應(yīng)急機制建設(shè)的步伐。十六屆三中、四中全會都明確提出，要建立健全社會預(yù)警體系，提高保障安全和處置突發(fā)事件的能力。2006年1月8日，國務(wù)院出臺了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，此后，國務(wù)院及其各職能部門相繼出臺一系列專項預(yù)案和部門預(yù)案。2007年4月，國務(wù)院辦公廳發(fā)出通知，成立應(yīng)急管理辦公室(國務(wù)院總值班室)，承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和總值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。2007年8月，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的出臺，標(biāo)志著我國走向了構(gòu)建完善健全的應(yīng)急管理體系的時期。

經(jīng)過近些年的不懈努力，我國應(yīng)急管理工作取得了長足的進(jìn)步，基本建立起了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系，國家對應(yīng)急管理工作的重視程度和社會整體應(yīng)急救援能力都有了較大幅度的提升，應(yīng)急管理工作逐漸走向科學(xué)化、規(guī)范化、常態(tài)化[注]雷曉康，陶紹卿：《應(yīng)急質(zhì)量管理》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第3-5頁。。

(二)基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理研究的必要性

1.法約爾管理理論是對包括應(yīng)急管理在內(nèi)的各管理領(lǐng)域活動的理論指導(dǎo)。法約爾管理理論是對管理活動的規(guī)律總結(jié)，其管理的五要素與十四項原則對各領(lǐng)域的管理活動都具有普遍的理論指導(dǎo)作用。應(yīng)急管理是一項管理活動，也需要法約爾管理理論的指導(dǎo)。

2.應(yīng)急管理工作現(xiàn)實發(fā)展需要法約爾管理理論的指導(dǎo)。應(yīng)急管理工作中，需要建立應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、制定工作計劃、指揮協(xié)調(diào)各項活動各種資源、控制管理活動以實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)，因此，應(yīng)急管理各項工作要求法約爾管理理論對應(yīng)急管理活動進(jìn)行指導(dǎo)。

3.法約爾管理理論的引入是應(yīng)急管理發(fā)展的必然要求。應(yīng)急管理未來的發(fā)展要求實現(xiàn)由危機管理向常態(tài)管理、由事后補救向事前預(yù)防、由模糊管理向程序化管理、由經(jīng)驗管理向科學(xué)管理的轉(zhuǎn)變，這就需要管理理論的支撐與引導(dǎo)，法約爾管理理論正擔(dān)當(dāng)了這一重要角色。

(三)基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理研究的可行性

法約爾的管理理論是對一般管理活動的規(guī)律性總結(jié)，揭示了管理活動的本質(zhì)，在今天仍然有重要意義。應(yīng)急管理作為一項管理實踐活動，符合管理職能理論所揭示的一般管理規(guī)律，與管理職能理論具有諸多共性。因此，基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理研究具有現(xiàn)實可行性。

1.應(yīng)急管理是一項涵蓋計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的管理活動。應(yīng)急管理為達(dá)到積極有效應(yīng)對突發(fā)事件，降低突發(fā)事件損失的目的，需要進(jìn)行一系列的管理活動，包括了對突發(fā)事件的預(yù)判與應(yīng)對計劃、建立應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)并配置相關(guān)人員、指導(dǎo)下屬人員履行職責(zé)發(fā)揮作用、協(xié)調(diào)各部門與人員的活動以及監(jiān)測是否按照既定計劃執(zhí)行并及時糾正以實現(xiàn)組織目標(biāo)等活動，涵蓋了管理職能理論的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制各項職能。

2.應(yīng)急管理是一項對組織有限資源進(jìn)行有效整合的管理活動。應(yīng)急管理要達(dá)到既定的目標(biāo)，就需要做出相應(yīng)的應(yīng)對舉措，就需要調(diào)集、掌握、協(xié)調(diào)、分配各種有限的資源，如應(yīng)急保障物資、資金、人員、權(quán)力等，以實現(xiàn)組織資源的優(yōu)化配置，在應(yīng)對突發(fā)事件中，充分發(fā)揮各項資源的最大作用，實現(xiàn)應(yīng)急管理活動既定投入下產(chǎn)出的最大化，最大限度降低、避免突發(fā)事件造成的生命財產(chǎn)損失。

3.應(yīng)急管理是一項旨在達(dá)成組織既定目標(biāo)與責(zé)任的管理活動。同其他管理活動一樣，應(yīng)急管理的最終目的是履行組織職責(zé)，實現(xiàn)組織目標(biāo)：積極有效應(yīng)對突發(fā)事件，減少、降低突發(fā)事件造成的生命財產(chǎn)損失。為實現(xiàn)這一目標(biāo)，對組織有限資源進(jìn)行有效的整合，展開計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等一系列職能活動。

(四)基于法約爾管理理論的應(yīng)急管理研究的意義

1.有利于促進(jìn)應(yīng)急管理實踐與管理理論的結(jié)合。應(yīng)急管理實踐中，從最大限度避免并減少突發(fā)事件造成損失的目標(biāo)入手，從而展開一系列諸如應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急宣傳教育、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急評審等一系列活動，其中涉及到組織結(jié)構(gòu)建設(shè)、人員隊伍建設(shè)等。依照法約爾管理理論對應(yīng)急管理實踐活動進(jìn)行研究，能夠強化應(yīng)急管理中組織建設(shè)，促進(jìn)應(yīng)急管理實踐與管理理論的結(jié)合。

2.有利于應(yīng)急管理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。應(yīng)急管理活動，以最大限度避免并減少突發(fā)事件造成的損失為最終目標(biāo)，通過對運用一系列管理手段，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，最終實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)。法約爾管理理論通過管理原則和管理要素建立起組織管理理論的基礎(chǔ)，在應(yīng)急管理組織建設(shè)和組織資源優(yōu)化配置方面發(fā)揮著重要作者，有利于應(yīng)急管理目標(biāo)的實現(xiàn)。

3.有利于推動應(yīng)急管理的理論與實踐創(chuàng)新。應(yīng)急管理中引入法約爾管理理論，基于法約爾管理理論對應(yīng)急管理實踐中組織建設(shè)、組織運行的指導(dǎo)，發(fā)揮理論指導(dǎo)應(yīng)急管理實踐的作用。在應(yīng)急管理實踐中對法約爾管理理論進(jìn)行實踐應(yīng)用，進(jìn)一步促進(jìn)實踐對理論的檢驗作用的發(fā)揮，從而推動應(yīng)急管理理論與實踐的創(chuàng)新。

三、基于法約爾管理理論下的應(yīng)急管理模式探析

按照突發(fā)事件發(fā)生的過程，應(yīng)急管理分為預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段，法約爾管理理論對應(yīng)急管理的作用與影響體現(xiàn)于應(yīng)急管理的各個階段，管理的五要素滲透于應(yīng)急管理的各階段、各部分，體現(xiàn)為一般管理理論對應(yīng)急管理的普遍指導(dǎo)作用，作為一般管理的特殊應(yīng)用領(lǐng)域，應(yīng)急管理工作的實踐也反過來驗證了這種指導(dǎo)作用的正確性，從而實現(xiàn)法約爾管理理論與應(yīng)急管理的完美融合。

(一)預(yù)防階段

按照突發(fā)事件發(fā)生的節(jié)點劃分，突發(fā)事件發(fā)生前的時段屬于預(yù)防階段，預(yù)防階段預(yù)警是對風(fēng)險信號的量變過程進(jìn)行事前的識別與發(fā)現(xiàn)，目的是為了告知人們可能出現(xiàn)的事件或事件可能造成的惡化狀態(tài)，以便提前采取有效措施把可能發(fā)生的危險或事態(tài)消除在萌芽中[注]雷曉康，陶紹卿：《應(yīng)急質(zhì)量管理》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第29-30頁。。

在應(yīng)急管理的預(yù)防階段，一方面，組織需要制定組織的應(yīng)急管理目標(biāo)，明確組織應(yīng)急管理職責(zé)，向組織傳達(dá)完成應(yīng)急管理目標(biāo)的重要性及實現(xiàn)途徑，從而依據(jù)應(yīng)急管理職責(zé)與目標(biāo)建立組織的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、明確各部門分工與崗位職責(zé)。組織的應(yīng)急管理目標(biāo)與應(yīng)急管理職責(zé)是組織應(yīng)急管理的根本出發(fā)點和落腳點，應(yīng)急管理的其他部分工作都由此展開。這一過程中，對于組織應(yīng)急管理目標(biāo)、應(yīng)急管理職責(zé)、應(yīng)急管理目標(biāo)重要性及實現(xiàn)途徑的制定，充分體現(xiàn)了法約爾管理理論中的計劃、組織要素。計劃是對未來行為的安排，是預(yù)測未來并制訂行動方案。計劃的作用是減少猶豫不決，并防止目標(biāo)飄忽不定。法約爾認(rèn)為好的計劃應(yīng)該具有系統(tǒng)性、持續(xù)性、靈活性和精確性的特點。除此之外，組織的應(yīng)急管理目標(biāo)和應(yīng)急管理職責(zé)更應(yīng)該符合組織的發(fā)展需要，與組織內(nèi)外部環(huán)境相適應(yīng)。根據(jù)應(yīng)急管理目標(biāo)和職責(zé)進(jìn)而建立組織的應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)，是組織應(yīng)急管理工作的組織基礎(chǔ)。

另一方面，組織需要做好預(yù)防與預(yù)警，根據(jù)組織應(yīng)急管理目標(biāo)與管理職責(zé)，開展應(yīng)急預(yù)警與值守工作，多方搜集、記錄突發(fā)事件信息，嚴(yán)密監(jiān)控事件發(fā)展事態(tài)，積極發(fā)現(xiàn)、查找能夠?qū)е峦话l(fā)事件爆發(fā)的危險源并及時防控。這一過程中主要涉及到組織的信息溝通與協(xié)調(diào)，管理中信息的收集與溝通是制定計劃、做出決策的重要前提，應(yīng)急管理中，預(yù)防階段的信息收集與溝通不僅有利于輔助制定行動計劃，做出決策，更有利于提前發(fā)現(xiàn)并消除導(dǎo)致突發(fā)事件的危險源，防患于未然。

此外，配合組織的預(yù)防與預(yù)警，需要對所涉及的組織內(nèi)外部物資、人員、信息、資金等資源做出調(diào)配安排，使之有利于監(jiān)控突發(fā)事件發(fā)展態(tài)勢、排查潛在危險源、防控突發(fā)事件的發(fā)生。這一過程中，體現(xiàn)了指揮、協(xié)調(diào)和控制的要素。指揮即讓人們?nèi)?zhí)行，使企業(yè)人員發(fā)揮作用。指揮作用的發(fā)揮，有賴于組織領(lǐng)導(dǎo)者管理藝術(shù)的發(fā)揮，協(xié)調(diào)與下屬的關(guān)系，采取適當(dāng)?shù)募畲胧浞终{(diào)動下屬的積極性，促使其履行各崗位的應(yīng)急管理職責(zé)。協(xié)調(diào)即溝通、聯(lián)合，并使所有行為和力量達(dá)到和諧統(tǒng)一，是指將資源按照規(guī)則和配比安排的一種活動，也是將專業(yè)化分工條件下各自的工作行為與成果有序統(tǒng)一的活動。應(yīng)急管理實踐中，資源的協(xié)調(diào)分配與人員行動的協(xié)調(diào)一致對于應(yīng)急管理活動至關(guān)重要，這就需要領(lǐng)導(dǎo)者充分發(fā)揮指揮領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，充分利用部門會議等方式協(xié)調(diào)各部門之間的行動，保證資源配置合理有序，人員行動協(xié)調(diào)一致?？刂萍醋裾找延幸?guī)則和既定程序，監(jiān)督事物的運行，就是要檢查核實各項工作是否都已遵照被采納的行動計劃運行，是否和下達(dá)的指示一致，是否和一定的原則相符?？刂频哪康脑谟诎l(fā)現(xiàn)工作中的失誤和偏差，及時糾正錯誤和偏差，避免再次發(fā)生。在預(yù)警階段的對危險源的排查很好地體現(xiàn)了事前控制。

(二)準(zhǔn)備階段

應(yīng)急管理的準(zhǔn)備階段，主要任務(wù)是針對各種突發(fā)事件制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，并積極儲備并增加應(yīng)對突發(fā)事件的可調(diào)用資源，主要包括人員保障、資金保障、物資保障等。

在準(zhǔn)備階段，一方面，需要做好應(yīng)急預(yù)案的編制工作。應(yīng)急預(yù)案的編制與法約爾管理理論中的計劃相契合。應(yīng)急預(yù)案，本質(zhì)上是對突發(fā)事件及其產(chǎn)生后果的預(yù)測，是對應(yīng)對突發(fā)事件的措施的安排，是對應(yīng)對突發(fā)事件所需要的組織、人員、物資、資金、技術(shù)、知識等的預(yù)測與安排，是對突發(fā)事件從預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)的一系列流程中采取步驟的預(yù)測與安排。應(yīng)急預(yù)案的編制需要對組織作業(yè)的分析、內(nèi)外部資源環(huán)境的分析、對組織危險源進(jìn)行識別與風(fēng)險分析以及組織的應(yīng)急能力分析，在充分收集、查閱已有應(yīng)急預(yù)案與相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上開展編制工作。應(yīng)急預(yù)案是對組織應(yīng)對突發(fā)事件的系統(tǒng)的模擬，除需要遵循系統(tǒng)性、持續(xù)性、靈活性和精確性的原則外，更為關(guān)鍵的是組織的現(xiàn)狀與工作實際，這決定著應(yīng)急預(yù)案是否切實有效。

另一方面，需要積極儲備并增加應(yīng)對突發(fā)事件的可調(diào)用資源。其中，組織的人員保障要求建立起一支從基層到高級管理層的，統(tǒng)一高效、業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)過硬的管理人員隊伍和專業(yè)救援隊伍，需要為組織中承擔(dān)應(yīng)急管理工作的崗位挑選、配備合適的人員，以充分發(fā)揮各崗位應(yīng)急管理職責(zé)，最終完成組織的應(yīng)急管理總目標(biāo)。這就需要借鑒法約爾管理理論中組織要素的思想。法約爾在組織部分主要闡述了企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的建立以及相關(guān)人員的遴選、配置以及組織人員的教育培訓(xùn)問題，對于應(yīng)急管理中應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)建立、人員配備以及應(yīng)急宣傳教育與培訓(xùn)都有積極的借鑒意義。在組織應(yīng)急管理工作中，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組的最高領(lǐng)導(dǎo)通常為單位最高領(lǐng)導(dǎo)或者主管領(lǐng)導(dǎo)，其較為熟悉單位總體情況，具備較高的管理權(quán)限，擁有能夠在全局層面做出應(yīng)急管理活動中資源與人員等的配置、調(diào)度的權(quán)力。而各職能小組的組長多為部門領(lǐng)導(dǎo)，能夠在部門層面就應(yīng)急管理中各項資源優(yōu)化配置的做出安排。職能小組成員基層工作經(jīng)驗豐富，具備實踐執(zhí)行操作經(jīng)驗。再通過教育培訓(xùn)活動進(jìn)一步完善、提高各層級人員的應(yīng)急管理素質(zhì)與能力。此外，組織中應(yīng)急管理的資金保障、物質(zhì)保障也是有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要保障條件，需要在突發(fā)事件發(fā)生前進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)、調(diào)度，按實際工作需要撥付應(yīng)急資金，購置、儲備各類應(yīng)急物資并定期保養(yǎng)維護，為應(yīng)對突發(fā)事件奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

(三)響應(yīng)階段

應(yīng)急管理的響應(yīng)階段，要求在接到突發(fā)事件報告后立即做出反應(yīng)，開展各項救援工作。應(yīng)急響應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化程序有：接警、確定響應(yīng)級別、報警、應(yīng)急啟動、開展救援、擴大應(yīng)急、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急結(jié)束。應(yīng)急響應(yīng)階段需要在突發(fā)事件發(fā)生接警后積極指揮協(xié)調(diào)組織各種資源展開應(yīng)急救援工作，做到提供有力救援，防止次生災(zāi)害引起的二次傷害。同時，搜集事件發(fā)展的信息，及時了解事態(tài)變化，為應(yīng)急救援提供信息支撐。

應(yīng)急響應(yīng)階段，需要按照應(yīng)急響應(yīng)的程序，做好接警、確定相應(yīng)級別等一系列工作。一方面，應(yīng)急響應(yīng)階段的核心任務(wù)就是積極指揮協(xié)調(diào)組織各種資源展開應(yīng)急救援，為受災(zāi)群體提供強有力的援助，減少突發(fā)事件造成的損失，并防止次生災(zāi)害引起的二次傷害。這就要求與法約爾管理理論中指揮、協(xié)調(diào)要素與應(yīng)急管理的緊密結(jié)合。法約爾指出，在指揮職能發(fā)揮中，領(lǐng)導(dǎo)者需要具備充分了解下屬、淘汰不稱職者等八項要求，充分調(diào)動下屬的積極性，使之發(fā)揮自身的作用。應(yīng)急管理中，領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)該深入了解下屬，為各崗位挑選有能力的人選，運用會議、報告等手段實現(xiàn)有效指揮，并對下屬工作定期進(jìn)行檢查，在員工中塑造團結(jié)一致、積極工作、富有創(chuàng)造力和犧牲精神的組織氛圍。法約爾在協(xié)調(diào)部分通過對良好協(xié)調(diào)的企業(yè)與不協(xié)調(diào)企業(yè)的現(xiàn)象對比表明協(xié)調(diào)的重要性，指出通過部門會議來實現(xiàn)良好協(xié)調(diào)的這一最佳方法，應(yīng)急救援中不可避免也遇到協(xié)調(diào)的問題，需要領(lǐng)導(dǎo)者運用部門會議等手段充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)，協(xié)調(diào)統(tǒng)一組織應(yīng)急管理行動。團隊在面對具有感召力、魅力型領(lǐng)導(dǎo)者時，往往會表現(xiàn)出高水平的心理參照效應(yīng)[注]王成利：《變革型領(lǐng)導(dǎo)與知識型團隊績效關(guān)系研究:心理資本及組織公平感的中介作用》，《山東大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2017年第6期。。在應(yīng)急救援中，應(yīng)按照事態(tài)發(fā)展與救援工作的需要，對組織的應(yīng)急力量進(jìn)行部署，使應(yīng)急管理人員在各自崗位上按照預(yù)定計劃積極履行自身的應(yīng)急管理責(zé)任，應(yīng)急救援人員按照分工積極展開傷員救治、事故處理，使得組織在突發(fā)事件應(yīng)對中的損失最小化。應(yīng)急救援中，還應(yīng)該按照救援工作需要對組織內(nèi)外部的應(yīng)急救援物資和應(yīng)急專項資金進(jìn)行協(xié)調(diào)配置，啟動應(yīng)急專項資金，調(diào)動儲備的應(yīng)急救援物資以及組織外部一切可以調(diào)動的應(yīng)急救援物資，實現(xiàn)應(yīng)急救援物資與專項資金在部門之間的合理配置，從而符合應(yīng)急救援的實際需要，最大限度服務(wù)于應(yīng)急救援工作。而這一過程中，需要領(lǐng)導(dǎo)者充分發(fā)揮指揮藝術(shù)并積極協(xié)調(diào)組織行動。

另一方面，需要在應(yīng)急響應(yīng)過程中監(jiān)控事件發(fā)展動態(tài)，收集事件發(fā)展信息與救援進(jìn)度信息，及時匯報應(yīng)急指揮中心，以便及時了解事件信息，發(fā)現(xiàn)存在的失誤與偏差，及時做出調(diào)整，使應(yīng)急救援工作朝著良好狀態(tài)發(fā)展。這充分體現(xiàn)了法約爾管理理論中事中控制的思想。應(yīng)急管理中的控制極為必要，要保證組織實現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)，就需要對組織應(yīng)急管理工作進(jìn)行必要的控制。事中控制是在突發(fā)事件發(fā)生后，在應(yīng)急響應(yīng)過程中對于應(yīng)急管理工作的進(jìn)展情況進(jìn)行監(jiān)控，以保證應(yīng)急管理工作按照預(yù)定的組織目標(biāo)良性發(fā)展。例如在救援過程中對應(yīng)急救援物資、應(yīng)急專項資金與應(yīng)急力量的調(diào)配中存在的困難與問題，及時發(fā)現(xiàn)糾正，進(jìn)行排查協(xié)調(diào)，最終解決問題，實現(xiàn)應(yīng)急救援工作的順暢有效。

(四)恢復(fù)階段

應(yīng)急管理的恢復(fù)階段，是在事故得到初步控制后，為使生產(chǎn)、生活、社會秩序和生態(tài)環(huán)境盡快恢復(fù)到正常狀態(tài)而采取的措施與行動[注]雷曉康，陶紹卿：《應(yīng)急質(zhì)量管理》，北京：北京大學(xué)出版社，2013年版，第37-38頁。。應(yīng)急管理恢復(fù)階段從應(yīng)急救援結(jié)束開始，采取各種恢復(fù)措施與行動，使受災(zāi)地區(qū)從受破壞狀態(tài)恢復(fù)到正常狀態(tài)，包括在硬件設(shè)施上的恢復(fù)和軟件環(huán)境上的恢復(fù)。此外，還需要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，評估應(yīng)急管理工作，做好應(yīng)急管理評審與總結(jié)，防止突發(fā)事件再次發(fā)生。

應(yīng)急恢復(fù)階段，一方面，需要積極制定恢復(fù)計劃，切實采取有效措施與恢復(fù)行動，排除各種潛在危險，修復(fù)、重建房屋、橋梁、道路等硬件設(shè)施，維護社會正常秩序，保證工作、生產(chǎn)、生活正常進(jìn)行，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，同時還需要對受災(zāi)群體展開心理干預(yù)，使得受災(zāi)群體恢復(fù)正常的心理健康水平。通常人們更多重視硬件基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)，因其簡單易行、操作方便、成效立竿見影，而忽視了對生態(tài)環(huán)境、社會秩序的恢復(fù)，對于受災(zāi)群體心理健康的干預(yù)更少。然而相對硬件基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境、社會秩序與心理健康的恢復(fù)更為根本、更為重要，更應(yīng)該受到廣泛的重視與加強。這一過程中，對恢復(fù)計劃的制定與實施，對恢復(fù)中物資、人員、資金的調(diào)配，對恢復(fù)中建設(shè)質(zhì)量的控制等，都涉及到法約爾管理理論中的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等各個要素。

另一方面，應(yīng)急恢復(fù)中至關(guān)重要的是總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，評估應(yīng)急管理工作，做好應(yīng)急管理評審與總結(jié)，以防止突發(fā)事件再次發(fā)生。首先，要對突發(fā)事件發(fā)生的原因以及預(yù)防、應(yīng)對處置的措施進(jìn)行系統(tǒng)、徹底的調(diào)查，查明引發(fā)突發(fā)事件的具體原因，以及采取的預(yù)防、處置措施，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，排查整改潛在隱患與問題，從根本上杜絕類似事件發(fā)生的可能性。其次，對應(yīng)急管理的全過程進(jìn)行全面評估，包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)等各方面的工作，深刻剖析、反思應(yīng)急管理中各部分工作中存在的問題，及時提出并在組織內(nèi)廣泛討論。最后，針對應(yīng)急管理中存在的各種問題進(jìn)行綜合分析，提出對應(yīng)的整改措施，并在組織各部門內(nèi)開會協(xié)調(diào)，組織落實，提升組織的突發(fā)事件預(yù)防與處置能力。此外，對于組織的應(yīng)急管理工作定期或不定期組織專家進(jìn)行應(yīng)急管理評審，評價應(yīng)急管理工作的成果與不足，提出對應(yīng)的整改方案。這體現(xiàn)了法約爾管理理論中的事后控制的理念，即在突發(fā)事件應(yīng)對工作結(jié)束后，對應(yīng)急管理工作進(jìn)行總體評估，檢驗是否按照組織預(yù)定計劃實施，是否實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

綜上所述，應(yīng)急管理中預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個階段，各階段聯(lián)系密切，互相作用。前一階段是后一階段的前提，后一階段又起源于前一階段，兩個階段之間會有重疊、交叉的部分，這四個階段構(gòu)成一個循環(huán)往復(fù)、螺旋上升的過程。而法約爾管理思想中的計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的五大要素，與應(yīng)急管理中應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、應(yīng)急管理評審等都相關(guān)聯(lián)且存在高度的契合，而計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的五大要素又滲透于應(yīng)急管理的四個階段，在各階段中都有明顯的體現(xiàn)，兩者是密切關(guān)聯(lián)，相互滲透的，體現(xiàn)為法約爾管理理論作為一般管理理論對應(yīng)急管理的指導(dǎo)與應(yīng)急管理作為管理特殊領(lǐng)域?qū)Ψs爾管理理論的具體應(yīng)用。

四、總結(jié)與展望

亨利·法約爾根據(jù)自己在礦業(yè)公司長期擔(dān)任總經(jīng)理的豐富的管理實踐經(jīng)驗，對管理學(xué)的理論發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。法約爾的管理思想集中體現(xiàn)在《工業(yè)管理與一般管理》一書中，在該書中他第一次明確提出“管理，就是計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”這一經(jīng)典定義；并且總結(jié)形成著名的管理十四項原則；還從組織宏觀的視角提出計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的管理五要素理論，開創(chuàng)了管理職能理論研究的先河。法約爾的管理理論經(jīng)受住了時間的考驗，為后世的管理理論研究以及管理實踐應(yīng)用奠定了重要的基礎(chǔ)。

法約爾管理理論是管理思想中最普遍、具有公理性質(zhì)的理論總結(jié)，標(biāo)志著一般管理理論的形成，適用于各種組織的管理活動。應(yīng)急管理作為管理活動的一種，通過對組織的有限資源進(jìn)行有效整合，以實現(xiàn)組織應(yīng)急管理目標(biāo)，最大限度地減少突發(fā)事件對組織造成的損失，提高組織整體的應(yīng)急管理能力和水平。這一管理過程也符合一般管理的思想，蘊含著包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制的管理活動。應(yīng)急管理活動中的應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)、對下屬的激勵與引導(dǎo)、應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)以及應(yīng)急管理評審等部分都與計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制之間相互對應(yīng)，與法約爾管理理論相契合。因此，借鑒法約爾管理職能理論，探索管理職能理論框架下的應(yīng)急管理理論與實踐的新發(fā)展，對于應(yīng)急管理工作實踐具有重要的積極意義。