對(duì)我國(guó)土地分類(lèi)體系的對(duì)比與探討

文 l 張慧芳

目前，我國(guó)土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)與地理國(guó)情普查地類(lèi)2種現(xiàn)狀分類(lèi)，及對(duì)應(yīng)的土地規(guī)劃用途分類(lèi)與城鄉(xiāng)用地分類(lèi)2種規(guī)劃分類(lèi)。完善的分類(lèi)體系和標(biāo)準(zhǔn)，在促進(jìn)土地合理利用方面發(fā)揮了積極作用。由于出發(fā)點(diǎn)不一樣，不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)之間也存在一定差異。

土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)存在的差異

土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)與地理國(guó)情普查地類(lèi)之間除在理論基礎(chǔ)、技術(shù)方法等方面比較相似外，也存在較大的差別。

管理目的差異。土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)基于合理利用土地和嚴(yán)格保護(hù)耕地的需要，目的在于建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、登記等制度，為土地調(diào)查、規(guī)劃、供應(yīng)及信息化管理等各項(xiàng)國(guó)土資源管理職責(zé)服務(wù)。地理國(guó)情普查地類(lèi)通過(guò)掌握自然和人文地理國(guó)情信息，基于各行業(yè)在規(guī)劃、管理上對(duì)地理環(huán)境、資源、設(shè)施等需求，服務(wù)于防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急保障及相關(guān)行業(yè)調(diào)查統(tǒng)計(jì)等，從地理空間的角度綜合展示國(guó)情國(guó)力。

用途種類(lèi)差異。地理國(guó)情普查地類(lèi)分為12個(gè)一級(jí)類(lèi)、58個(gè)二級(jí)類(lèi)、133個(gè)三級(jí)類(lèi)，土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)分為12個(gè)一級(jí)類(lèi)、72個(gè)二級(jí)類(lèi)，兩者12個(gè)一級(jí)類(lèi)中耕地、園地、林地、草地、水域和其他土地能夠建立對(duì)應(yīng)關(guān)系。關(guān)于建設(shè)用地，兩者采用不同的分類(lèi)依據(jù)，土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)依據(jù)土地的功能用途，分為商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、住宅等類(lèi)型，地理國(guó)情普查地類(lèi)依據(jù)地表覆蓋形態(tài)，分為房屋建筑（區(qū)）、構(gòu)筑物、道路、人工堆掘地。

分類(lèi)要素差異。地理國(guó)情普查的12個(gè)一級(jí)類(lèi)中包含了地理單元和地形2個(gè)分類(lèi)，注重與社會(huì)生活密切相關(guān)的空間范圍及地形地貌特征；土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)中未體現(xiàn)相關(guān)要素，是按行政區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，弱化“區(qū)域”，注重土地用途管制。地理國(guó)情普查采集地理國(guó)情要素，采集土地權(quán)屬信息。

統(tǒng)計(jì)面積差異。雖然基于同樣的理論基礎(chǔ)，技術(shù)方法也類(lèi)似，但不同的分類(lèi)體系在具體內(nèi)容上存在不同，即使是能夠?qū)?yīng)的同一地類(lèi)，其統(tǒng)計(jì)結(jié)果也存在差異。

土地規(guī)劃用途分類(lèi)存在的差異

按照《市（地）級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》，土地規(guī)劃用途分類(lèi)采用三級(jí)分類(lèi)體系，一級(jí)類(lèi)3個(gè)、二級(jí)類(lèi)10個(gè)、三級(jí)類(lèi)25個(gè)。按照《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，城鄉(xiāng)用地分類(lèi)包括城鄉(xiāng)用地與城市建設(shè)用地分類(lèi)兩部分。城鄉(xiāng)用地分為2大類(lèi)、9中類(lèi)、14小類(lèi)。城市建設(shè)用地是城鄉(xiāng)用地的14小類(lèi)之一，屬于建設(shè)用地中的城鄉(xiāng)居民點(diǎn)建設(shè)用地，進(jìn)一步分為8大類(lèi)、35中類(lèi)、43小類(lèi)。

土地規(guī)劃用途分類(lèi)和城鄉(xiāng)用地分類(lèi)均是以功能用途為依據(jù)，區(qū)別在于兩者是出于不同的管理職能需要，前者為落實(shí)土地用途管制，保護(hù)耕地、保障發(fā)展、保有生態(tài)，其三大類(lèi)對(duì)應(yīng)的正好是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”功能，通過(guò)編制土地利用總體規(guī)劃構(gòu)建“三生”空間的平衡格局，但也不可否認(rèn)，其在城市發(fā)展定位、區(qū)域功能劃分上缺乏能力，其建設(shè)用地分類(lèi)未延伸至行業(yè)層面。城鄉(xiāng)用地與城市建設(shè)用地分類(lèi)以城市建設(shè)用地分類(lèi)涵蓋城市建設(shè)的各部門(mén)和行業(yè)，為未來(lái)城市發(fā)展設(shè)計(jì)目標(biāo)方向，這也是城市規(guī)劃的重要作用，其城鄉(xiāng)用地分類(lèi)則可以與土地規(guī)劃用途分類(lèi)銜接對(duì)應(yīng)，但也必須正視，其將全部土地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地兩大類(lèi)重點(diǎn)，突出的是土地的建設(shè)功能，而忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境生態(tài)等功能。

完善土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的建議

土地分類(lèi)作為土地利用的基礎(chǔ)，應(yīng)該堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，不斷地適應(yīng)形勢(shì)的發(fā)展。

強(qiáng)化不同分類(lèi)之間的銜接。不同的管理目的需要不同種的分類(lèi)體系，完全統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于紛繁龐雜，應(yīng)該允許不同種類(lèi)的數(shù)種分類(lèi)存在，但要能夠建立對(duì)應(yīng)關(guān)系，特別是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間資源包含的地類(lèi)要素應(yīng)基本一致，在銜接對(duì)應(yīng)之外，也適度予以融合，對(duì)可歸并的地類(lèi)，應(yīng)予以歸并；對(duì)可取消的地類(lèi)，應(yīng)予以取消?？傊?，就是要構(gòu)建橫向銜接、縱向分明的分類(lèi)體系。

分類(lèi)的調(diào)查判定要客觀(guān)?，F(xiàn)狀分類(lèi)很大程度上是基于“眼睛”所見(jiàn)土地的形態(tài)或功能，而“所見(jiàn)即所得”在一些情況下并不能真實(shí)反映土地的功能潛力，如調(diào)查時(shí)是種植果樹(shù)的地塊，對(duì)其土壤養(yǎng)分、耕作表層進(jìn)行理化分析，有可能適宜種植糧食作物，在分類(lèi)上前者是園地、后者是耕地，故調(diào)查判定要結(jié)合土壤質(zhì)量調(diào)查、土地適宜性評(píng)價(jià)等。

不同需要之間要有差別。在分類(lèi)基本銜接一致的基礎(chǔ)上，不同規(guī)劃之間可以有不同的分類(lèi)用途，但納入“三生”空間中保持一致；在三級(jí)分類(lèi)統(tǒng)領(lǐng)下，根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，體現(xiàn)土地居住、娛樂(lè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游及環(huán)境美化等各種功能，延伸至四級(jí)或是五級(jí)分類(lèi)。

加強(qiáng)用途多功能融合。從土地利用的事實(shí)來(lái)看，通過(guò)空間上的疊加、時(shí)間上的交錯(cuò)，一塊土地可以實(shí)現(xiàn)多種功能用途，最典型的如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用的立體種植、地上商場(chǎng)的地下停車(chē)場(chǎng)等；又如農(nóng)光互補(bǔ)、旅游民宿的發(fā)展將不同產(chǎn)業(yè)或功能予以融合，實(shí)現(xiàn)多用途、多功能。因此，應(yīng)因地制宜、科學(xué)管控，在規(guī)劃用途分類(lèi)中體現(xiàn)復(fù)合功能。

優(yōu)化法理制度設(shè)計(jì)。土地作為支撐要素，需要不同的分類(lèi)體系，在銜接、融合、交叉基礎(chǔ)上，在法理制度、分類(lèi)模式技術(shù)手段上有待于進(jìn)一步創(chuàng)新。大數(shù)據(jù)時(shí)代，通過(guò)建立信息平臺(tái)、通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”的聯(lián)系，在土地分類(lèi)上也能夠彌合差異、地得其所，切實(shí)做到節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。