溝通式規(guī)劃在村土地利用規(guī)劃中的應(yīng)用研究

徐 明

（郯城縣國土資源局，山東 郯城 276100）

黨的十八大尤其是黨的十九大以來，黨中央、國務(wù)院對做好新階段、新時期農(nóng)村工作做出了一系列重要部署，提出了深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等重大決策。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》提出加快編制村級土地利用規(guī)劃?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中指出注重規(guī)劃先行、突出重點。通過村土地利用規(guī)劃深化農(nóng)村土地制度改革，形成城鄉(xiāng)融合、區(qū)域一體、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。

村土地利用規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系的重要組成部分，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在村域內(nèi)的進一步細化和落實。村土地利用規(guī)劃是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及規(guī)劃、建筑、生態(tài)、經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)等多個專業(yè)領(lǐng)域及相關(guān)的職能部門，從國內(nèi)外土地規(guī)劃經(jīng)驗來看，基礎(chǔ)調(diào)研工作做得越好，公眾參與度越高，規(guī)劃成果就會越好。這就需要規(guī)劃編制人員與規(guī)劃使用者之間加強溝通，協(xié)調(diào)規(guī)劃決策。在村土地利用規(guī)劃中引入溝通式規(guī)劃理論，通過搭建溝通平臺，建立溝通機制，梳理利益關(guān)系，提高公眾參與度，使得編制的規(guī)劃更加科學(xué)、合理。

1 溝通式規(guī)劃理論

20世紀70年代，社會復(fù)雜多變使得傳統(tǒng)空間規(guī)劃受到空前挑戰(zhàn)，而哲學(xué)、社會學(xué)等相關(guān)學(xué)科的發(fā)展極大地豐富了規(guī)劃的視野，催生了溝通式規(guī)劃理論。溝通式規(guī)劃又稱協(xié)作式規(guī)劃，起源于哈貝馬斯（Habermas）的“溝通行為理論”以及安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）的“結(jié)構(gòu)-行為理論”。阿爾伯特（Albrechts）和德納耶爾（Denayer）進一步明確了溝通式規(guī)劃的概念：“溝通式規(guī)劃是使規(guī)劃師與其他利益主體和利益集團合作的一種方法。規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合地反映這些主體的利益。作為規(guī)劃的方法論，溝通式規(guī)劃能夠更有效地反映社會各階層的綜合利益。溝通式規(guī)劃的目標(biāo)是關(guān)注公平和社會的權(quán)力分布?！保?］追求和建立共識是溝通式規(guī)劃的核心目標(biāo)，而這些目標(biāo)是通過合作而非無序競爭來達成的。要求規(guī)劃從執(zhí)行性規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c性規(guī)劃。規(guī)劃不再是靜態(tài)的、直線型的，而應(yīng)是可持續(xù)的、動態(tài)的、螺旋式上升的規(guī)劃。

2 溝通式規(guī)劃理論在村莊規(guī)劃中的作用

在村莊復(fù)墾規(guī)劃、土地綜合整治規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃等領(lǐng)域已有溝通式規(guī)劃理論的應(yīng)用研究［2-7］，為本次研究提供了參考。結(jié)合我國土地管理實際，筆者認為村土地利用規(guī)劃需要強化包括公眾在內(nèi)的廣泛參與機制，公眾參與是國家權(quán)利向社會的回歸，是一個還政于民的過程。在村土地利用規(guī)劃編制過程中引入溝通式規(guī)劃理論具有十分積極的意義。

首先，在土地利用空間布局和地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中，溝通式規(guī)劃起到了一個平衡各方利益訴求的工具作用。溝通式規(guī)劃有利于規(guī)劃師了解公眾對土地利用問題的認識和對用地布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見等，結(jié)合目前國家政策及各相關(guān)行業(yè)規(guī)劃有利于確定規(guī)劃目的和任務(wù)，使土地利用規(guī)劃方案更加科學(xué)、合理。

其次，溝通式規(guī)劃可以統(tǒng)籌上級政策要求和本地發(fā)展訴求，加強與其他相關(guān)部門的政策協(xié)調(diào)，布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)等各種空間。需要規(guī)劃師協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜的規(guī)劃主體之間的關(guān)系，平衡他們之間的利益，協(xié)調(diào)多方利益。例如，農(nóng)村居民具有很強的鄉(xiāng)土情結(jié)，村落中的祠堂、墓地等都在村民心中具有特殊的地位，溝通式規(guī)劃能夠?qū)⒕哂腥宋娘L(fēng)情的地方特色融入規(guī)劃中，使規(guī)劃滿足大多數(shù)群眾的意愿。

最后，溝通式規(guī)劃可以強化公眾參與。溝通式規(guī)劃需要規(guī)劃編制者與公眾之間進行協(xié)調(diào)和交流，激發(fā)公眾參與規(guī)劃的動力，喚起公眾對規(guī)劃的認同感和歸屬感。公眾創(chuàng)新的想法有助于解決規(guī)劃實施中存在的問題，公眾的監(jiān)督是保障規(guī)劃實施的一項措施。同時，規(guī)劃不能隨意調(diào)整，要增強規(guī)劃的約束力和嚴肅性。

3 村莊規(guī)劃中溝通式規(guī)劃理論的要點

3.1 規(guī)劃參與主體

不同的規(guī)劃需要參與的規(guī)劃主體也不一樣。村土地利用規(guī)劃中參與的規(guī)劃主體主要有國土部門、規(guī)劃部門、規(guī)劃編寫者、村莊居民、相關(guān)企業(yè)和相關(guān)職能部門等。溝通式規(guī)劃直接讓相關(guān)利益各方參與到規(guī)劃中來，規(guī)劃呈現(xiàn)出主體多元化、關(guān)系復(fù)雜化，大大增加了規(guī)劃活動的開放程度。

3.2 溝通式規(guī)劃基本程序

規(guī)劃都有一定的基本程序，村土地利用規(guī)劃從準(zhǔn)備階段開始，直到規(guī)劃審批后的實施階段，基本程序可以總結(jié)為5個階段。

3.2.1 準(zhǔn)備工作階段。向公眾宣布開始編制村土地利用規(guī)劃，讓公眾知道并了解規(guī)劃的流程和意義。使公眾參與一開始就進入規(guī)劃程序中，初步體現(xiàn)出溝通式規(guī)劃的特色?？梢酝ㄟ^報紙、電視等新聞媒介刊登公告的方式向公眾宣布，也可以向村民發(fā)放通知和宣傳冊以及通過村委會廣播的方式向公眾宣布。

3.2.2 方案編制階段。通過前期調(diào)研以及與相關(guān)部門的溝通，總結(jié)各方觀點，吸收各方優(yōu)點，編制多個規(guī)劃草案。規(guī)劃草案需要再征求相關(guān)職能部門和社會利益團體的意見，對規(guī)劃草案進行比選和完善。完善后的規(guī)劃方案進行公開，再次與公眾溝通，聽取新的建議，確定一種規(guī)劃方案。在這個過程中需要將公眾的意愿在規(guī)劃草案中體現(xiàn)出來，需要多次與公眾及相關(guān)部門進行溝通協(xié)調(diào)，使規(guī)劃方案在多次溝通協(xié)調(diào)修改中得到完善。

3.2.3 論證階段。初步規(guī)劃方案編制完成后，規(guī)劃成果需要征求公眾意見，讓公眾意見在村土地利用規(guī)劃方案中體現(xiàn)出來。目前，公眾參與規(guī)劃的形式相對被動，還沒有主動參與規(guī)劃的意識和意愿。建議召開村民會議或村民代表大會來討論審議，并通過發(fā)放問卷調(diào)查等形式使公眾被動參與規(guī)劃，盡可能收集和挖掘村民心中的規(guī)劃建議和想法。

3.2.4 評審和審批階段。村土地利用規(guī)劃成果應(yīng)征求相關(guān)職能部門和專家的意見，經(jīng)村民會議或村民代表大會審議通過后，由鄉(xiāng)級人民政府報上級人民政府批準(zhǔn)實施。溝通式規(guī)劃要求最終方案包括規(guī)劃過程中產(chǎn)生的所有溝通意見，公眾對規(guī)劃成果的意見和建議都將納入規(guī)劃編制檔案。

3.2.5 實施完善階段。公眾有權(quán)對規(guī)劃實施進展情況提出建議和改進意見，實施過程中，因客觀原因?qū)σ?guī)劃進行變更需報原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)。規(guī)劃實施中還應(yīng)設(shè)置專門的規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等，讓公眾有效參與到規(guī)劃實施完善過程中。

4 溝通式規(guī)劃的優(yōu)缺點

4.1 溝通式規(guī)劃的優(yōu)點

4.1.1 溝通式規(guī)劃適用廣泛。溝通式規(guī)劃能夠充分了解規(guī)劃背景、現(xiàn)狀，能更好地將地方特色和人文風(fēng)情融入規(guī)劃中，使得規(guī)劃更符合當(dāng)?shù)貙嶋H、更接地氣，編制出的規(guī)劃不再是空中樓閣。溝通式規(guī)劃體現(xiàn)出更好的適應(yīng)性和針對性。

4.1.2 建立和追求共識。溝通式規(guī)劃的目的是建立和追求共識，而這種共識不是簡單達成的，需要通過調(diào)研、討論、征求意見等方式來促成共識，這個過程中會有矛盾、分歧、爭論，這就需要規(guī)劃師分析當(dāng)前情形，通過溝通來達成。溝通式規(guī)劃的方法也被看成是相互學(xué)習(xí)的過程。在規(guī)劃中體現(xiàn)溝通的內(nèi)容是溝通式規(guī)劃的核心［8］。

4.1.3 溝通式規(guī)劃語言簡練，易于理解。規(guī)劃是一項政策性很強的工作，溝通式規(guī)劃重點加強了規(guī)劃主體之間的互動性，讓規(guī)劃主體（尤其是當(dāng)?shù)卮迕瘢┝私庖?guī)劃的目的和意義，讓他們能參與到規(guī)劃中來，也起到監(jiān)督規(guī)劃實施的作用。而這部分規(guī)劃主體普遍文化水平較低，沒有專業(yè)的規(guī)劃素養(yǎng)。這就要求規(guī)劃編制人員在規(guī)劃成果表達中使用簡練的語言，盡量做到通俗易懂。

4.2 溝通式規(guī)劃的不足

一方面，溝通式規(guī)劃鼓勵規(guī)劃主體參與者要盡可能多，在規(guī)劃過程中過分強調(diào)溝通這一手段，而弱化了規(guī)劃理論與方法、目的。規(guī)劃公共管理的屬性決定了其政策性、權(quán)力性，僅僅依靠基于理性的民主并不能解決規(guī)劃中的所有問題。

另一方面，目前公眾參與規(guī)劃的制度體系不是很健全，公眾參與程度不深，這就使得溝通式規(guī)劃生存的養(yǎng)分不足。在現(xiàn)有的規(guī)劃案例中，也僅僅是在調(diào)研、設(shè)計等某一個階段實行溝通式規(guī)劃，而溝通式規(guī)劃貫穿案例始終的還不多見。

5 結(jié)語

溝通式規(guī)劃在村土地利用規(guī)劃中具有適用性，能有效解決村土地利用規(guī)劃中出現(xiàn)的復(fù)雜問題，提高村土地利用規(guī)劃編制成果的科學(xué)性和實施性，對于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極意義。但是，目前溝通式規(guī)劃還沒有形成一套成熟的體系，同時這個理論本身也存在很多不足。這就需要在以后的規(guī)劃研究實踐中，結(jié)合我國村土地利用規(guī)劃的實際，不斷對其進行更深入的研究，形成一套完善的、符合我國國情的溝通式規(guī)劃理論體系。