基于公共危機視角的政府公共關(guān)系溝通綜述

俞 豐

（南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816）

當前中國正處于重大的轉(zhuǎn)折變革時期，社會的發(fā)展轉(zhuǎn)型既促進了國家政治經(jīng)濟繁榮，也在全社會范圍內(nèi)集聚了大量的社會矛盾。中國公共危機事件的頻發(fā)對國家和社會造成了巨大損失，急需有效的手段進行遏制。而政府公共關(guān)系溝通具有加速信息傳遞、增進官民理解等功能，對于公共危機的化解具有重要意義。

一、公共危機研究綜述

（一）公共危機的性質(zhì)研究

1、不確定因素說

美國學(xué)者羅森塔爾認為，公共危機是指“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構(gòu)產(chǎn)生威脅，并在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其做出關(guān)鍵決策的事件”。①我國學(xué)者王曉成（2003）認為，公共危機是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素對社會共同利益和安全產(chǎn)生嚴重威脅的一種危險境況和緊張狀態(tài)。②

2、威脅公共利益說

學(xué)者張成福（2003）從公共管理的角度提出：“公共危機是一種產(chǎn)生了影響社會正常運作的，對公眾的生命、財產(chǎn)以及環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，需要政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對的緊急事件或緊急狀態(tài)。”③

（二）公共危機中政府信息公開研究

政府信息公開研究是公共危機管理研究中的重要內(nèi)容。學(xué)者重點分析了公共危機政府信息公開的理論基礎(chǔ)。他們認為政府信息公開基于四個理論：公民知情權(quán)、危機溝通理論、公共治理理論和公共服務(wù)理論。知情權(quán)是社會公共危機中的政府信息公開的理論基礎(chǔ)，公民和政府分別有了解公共危機信息和信息公開的權(quán)利和義務(wù)。危機溝通理論要求政府和公民在公共危機應(yīng)對時進行信息交流和溝通以達到控制危機事態(tài)的目的。公共治理理論提倡的是對公共危機的多中心治理。而公共服務(wù)理論則是建設(shè)服務(wù)型政府的基本要求。眾多學(xué)者均認為我國基層政府在公共危機管理中普遍存在著信息公開力度不夠的問題。為此政府應(yīng)該加大財政投入，建立官方信息發(fā)布平臺，一旦發(fā)生社會公共危機，基層政府可以通過官方信息發(fā)布平臺第一時間作出說明和指導(dǎo)。

（三）政府公共危機管理體系研究

公共危機管理機制的研究是我國公共危機管理研究的重點。學(xué)者張成福（2003）認為應(yīng)當建立一個全面整合的政府危機管理體系。該危機管理體系是指：“通過法律、制度、政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)的支持下，通過整合的組織和社會協(xié)作，通過全程的危機管理，提升政府危機管理的能力，以有效的預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種危機?！雹艽梭w系要求政治領(lǐng)導(dǎo)與政治支持；是全危機的、全過程的、全面風(fēng)險的、整合的、建立在充分資源支持基礎(chǔ)上的、以績效為基礎(chǔ)的危機管理。要建立全面整合的危機管理體系，就需要政府將危機管理納入可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中，建立完善政府公共危機管理的組織機構(gòu)，制定相關(guān)的法律法規(guī)，為政府的危機管理提供充足的財政支持，建立政府公共危機管理的信息決策系統(tǒng)和溝通機制，加強對全社會的公共危機教育，最后促進公共危機管理的多邊合作和國際合作。

（四）公共危機預(yù)防機制研究

對于公共危機的有效管理，學(xué)者們認為要將重心轉(zhuǎn)移到公共危機的預(yù)防工作上來。學(xué)者薛泉（2013）認為，要從制度上提高政府公共危機管理的能力。首先就要將公共危機管理的中心前移，即“將公共危機管理的重心前移即重點加強危機的預(yù)防與準備階段的工作，把工作的重點放在備災(zāi)與減災(zāi)上，從源頭防范致災(zāi)因子，以實現(xiàn)事半功倍的效果”。⑤同時建立公共危機的全程問責(zé)機制，對危機管理的每個環(huán)節(jié)進行問責(zé)，防止人為的因素而導(dǎo)致的風(fēng)險。學(xué)者金進喜（2007）認為，政府要優(yōu)化常態(tài)管理機制，通過建立公共危機信息檢測評估預(yù)警機制、危機總結(jié)反饋機制，加強危機預(yù)防管理的制度化法制化建設(shè)，從根本上預(yù)防和減少公共危機的發(fā)生。

二、公共關(guān)系溝通研究綜述

（一）公共關(guān)系的性質(zhì)研究

1、輿論引導(dǎo)說

沃爾特·利普曼認為由于公眾和媒體存在著一定的局限性，所以政府可以以通過公共關(guān)系進行宣傳和說服，從而和公眾達成共識?！肮碴P(guān)系之父”愛德華·伯內(nèi)斯同樣認為由于公眾心理存在著不理性和危險性，因此需要公共關(guān)系對其進行引導(dǎo)和控制。

2、管理職能說

美國學(xué)者萊克斯·哈羅認為“公共關(guān)系幫助一個組織建立并保持與公眾之間的交流，理解，認同與合作；它參與處理各種問題與事件；它幫助管理部門了解民意，并對之做出反映?！雹廾绹鴮W(xué)者卡特里普和森特也認為，公共關(guān)系是一種管理職能，建立在組織與公眾之間的互惠互利關(guān)系上，同時公眾對于組織的成功與否起到?jīng)Q定性作用。

（二）公共關(guān)系溝通與社會矛盾化解研究

學(xué)者們認為，開展政府公共關(guān)系活動,通過與社會公眾進行交流、溝通,有助于協(xié)調(diào)社會關(guān)系，促進社會矛盾化解。學(xué)者王曉成（2003)認為，“營造和諧的氛圍,消除社會公眾與政府之間的隔閡,樹立親民、為民的政府形象?！雹邔W(xué)者孫進（2012）認為，有效預(yù)防社會公共危機，就是要化解社會矛盾，本質(zhì)上就是“協(xié)調(diào)社會關(guān)系、整合社會利益，保障社會運行機制的順暢有序。”⑧因此，政府通過公共關(guān)系溝通，能夠了解公眾的利益訴求和心理，進行公眾心理的指引和疏導(dǎo)，整合各方利益關(guān)系，化解社會的矛盾和沖突，從而維護社會安定，實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展，為公共危機的預(yù)防創(chuàng)造條件。

（三）公共關(guān)系溝通制度研究

1、專門公共關(guān)系部門的建設(shè)

學(xué)者高猛（2006）認為，成熟的公眾服務(wù)型政府需要有專門的公共關(guān)系部門，負責(zé)統(tǒng)籌、實施整個政府的公關(guān)工作。設(shè)立專門的公共關(guān)系機構(gòu)之后，各政府部門的相關(guān)科室可以精簡，避免了部門職能重疊、責(zé)任不清的情況。同時通過建立新聞發(fā)言人制度，用一個聲音說話，及時準確發(fā)布信息，加強與公眾的溝通。也有學(xué)者認為應(yīng)將新聞發(fā)言人制度和其他信息發(fā)布渠道整合，使其成為政府和公眾加強交流溝通的平臺。公共關(guān)系部門的建設(shè)可以利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)提高效率和組織化程度，做到精干、統(tǒng)一、效能。

2、網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的利用

在如今的新媒體、大數(shù)據(jù)時代，也有眾多的學(xué)者提出將網(wǎng)絡(luò)等新興媒體運用到政府的公共關(guān)系溝通活動中去。學(xué)者胡百精（2013）提出：“互聯(lián)網(wǎng)呈現(xiàn)和承納了現(xiàn)代社會最重要、最顯著的那些二元悖論……它在對話中生長?！雹峋W(wǎng)絡(luò)作為一把雙刃劍，只要運用得當就能有助于政府公共關(guān)系溝通。學(xué)者高猛（2006）提出政府應(yīng)建立相關(guān)的危機信息網(wǎng)站，平時向民眾傳播各種危機應(yīng)對知識，同時承擔公共危機爆發(fā)時的信息發(fā)布任務(wù)，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息傳播速度快的優(yōu)勢，使得公眾能夠及時了解危機信息。學(xué)者張寧（2012）深入研究了三位官員的政務(wù)微博，認為政務(wù)微博的開通增加了政府與公眾的溝通渠道，讓公眾和官員進行直接溝通，“官員能盡早了解社會輿論的關(guān)注點和社會矛盾及問題所在，起到危機預(yù)警的作用?！雹?/p>

（四）政府公共關(guān)系溝通水平提升研究

1、溝通障礙分析

許多學(xué)者將目光聚焦于政府公共關(guān)系溝通的水平提升研究上。學(xué)者曾正勇（2007）提出了政府公共關(guān)系溝通中的諸多障礙。他認為有主觀方面的溝通障礙，如民眾的知識水平和利益訴求不同，導(dǎo)致對公共政策的理解不一。同時有客觀方面的障礙，如距離過遠導(dǎo)致偏遠地區(qū)的民眾難以接觸到相關(guān)公共關(guān)系部門，相關(guān)公共關(guān)系部門又因為層級繁多、機構(gòu)臃腫等問題信息傳遞不暢和各種外界因素所造成的障礙。最后是溝通方式上的障礙，曾正勇認為政府在與民眾進行溝通時，往往存在語言溝通障礙、溝通渠道選擇不當?shù)日系K。同時有學(xué)者認為，當前公眾以不同的利益訴求組成不同的利益集團，有著利益訴求的差別性。當前的政府缺乏對自身形象和對民眾滿意度的重視，缺乏對于公眾和合理引導(dǎo)和發(fā)動，對公關(guān)活動抱有排斥和畏懼心理。

2、政府公共關(guān)系能力提升

鑒于以上的種種障礙，學(xué)者們對于政府公共關(guān)系溝通的優(yōu)化提出了自己的見解。主要側(cè)重于對公共部門工作人員的提升和培養(yǎng)。有學(xué)者認為，各級部門領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)工作人員是政府公關(guān)的關(guān)鍵因素，必須消除“官本位”的思想，樹立全心全意為人民服務(wù)的理念，明確自身服務(wù)者的定位，力求公眾的滿意。同時要改變政府公關(guān)人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和性別結(jié)構(gòu)。對相關(guān)工作人員進行教育培訓(xùn)，可將政府公共關(guān)系人員派往當?shù)氐母咝磉M行公共關(guān)系和公共危機管理的學(xué)習(xí)，提高人員素質(zhì)，并在實踐活動中不斷鍛煉公共關(guān)系人員的能力。

三、未來展望

對于公共危機視角下的政府公共關(guān)系溝通，也有學(xué)者提出了一個新的研究方向—即運用大數(shù)據(jù)進行公共關(guān)系事件分析以及公共事件預(yù)防。

學(xué)者康紅霄和王愛冬（2015）指出，“大數(shù)據(jù)技術(shù)可以對毫無關(guān)聯(lián)的數(shù)據(jù)源進行不同數(shù)據(jù)的比較和模式匹配，這使得大數(shù)據(jù)分析能以新的視角挖掘公共數(shù)據(jù)，并帶來傳統(tǒng)數(shù)據(jù)不能分析的數(shù)據(jù)洞察和預(yù)測力。”?基于此理論，此二人構(gòu)建了一個基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的公共危機預(yù)測模型架構(gòu)，同時指出了利用大數(shù)據(jù)進行公共危機預(yù)測應(yīng)注意的問題。首先，在大數(shù)據(jù)背景下，海量數(shù)據(jù)為政府大規(guī)模存取數(shù)據(jù)提供了可能，但也要通過立法來保護公眾的隱私；其次，要建立相關(guān)的信息安全保護機制，防止信息泄密；最后，要組建專門的機構(gòu)、培養(yǎng)專門的人才來進行大數(shù)據(jù)的管理和分析。

注 釋：

①張叢.公共危機視角下的政府公共關(guān)系研究[J].法制與社會,2011,(36):157.

②王曉成.論公共危機中的政府公共關(guān)系[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2003,(06):23-27.

③④張成福.公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理,2003,(07):6-11.

⑤薛泉.對公共危機管理若干重要問題的思考[J].理論導(dǎo)刊,2013,(04):28-32.

⑥⑦王曉成.論公共危機中的政府公共關(guān)系[J].上海師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2003,(06):23-27.

⑧孫進.行政改革視角下的政府公共關(guān)系創(chuàng)新研究[J].渤海大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012,(05):52-55.

⑨胡百精.風(fēng)險社會、對話主義與重建現(xiàn)代性:“非典”以來中國公共關(guān)系發(fā)展的語境與路徑[J].國際新聞界,2013,35(05):6-15.

⑩張寧.官員個人微博：一種政府公共關(guān)系角度的考察——以三個政府官員個人微博為中心[J].現(xiàn)代傳播(中國傳媒大學(xué)學(xué)報),2012,(07):100-104.

?康紅霄,王愛冬.基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的公共危機預(yù)測研究[J].科技管理研究,2015,(06):175-178.

[1]何子英,陳麗君,黎燦輝.突發(fā)公共事件背景下的有效政府溝通與政府公信力——一個新的分析框架[J].浙江社會科學(xué),2014,(04):40-46+156.

[2]薛泉.對公共危機管理若干重要問題的思考[J].理論導(dǎo)刊,2013,(04):28-32.

[3]汪錦軍.危機過程、制度結(jié)構(gòu)與危機預(yù)防——一個群體性事件發(fā)生和預(yù)防機制的分析框架 [J].北京行政學(xué)院學(xué)報,2010,(04):34-39.

[4]王茂濤.近年來國內(nèi)公共危機管理研究綜述[J].政治學(xué)研究,2005,(04):115-121.

[5]楊安華.近年來我國公共危機管理研究綜述[J].江海學(xué)刊,2005,(01):75-82+239.