改革開放40年我國中等職業(yè)教育政策的演進(jìn)邏輯與展望

教育政策研究應(yīng)緣于現(xiàn)實(shí)需要解決的教育矛盾與問題，這是教育政策研究的邏輯起點(diǎn)。中等職業(yè)教育政策作為教育政策的重要組成部分，同樣也需要針對(duì)中等職業(yè)教育發(fā)展中面臨的 “重大”“重點(diǎn)”“重要”問題進(jìn)行研究。新時(shí)期我國中等職業(yè)教育發(fā)展依然面臨著吸引力不足、社會(huì)認(rèn)可度低、經(jīng)費(fèi)投入不足、人才培養(yǎng)層次低、學(xué)生就業(yè)形式不樂觀等問題，使得社會(huì)大眾對(duì)中等職業(yè)教育存在的必要性產(chǎn)生了質(zhì)疑。面對(duì)這些質(zhì)疑，未來我國中等職業(yè)教育政策的制定應(yīng)如何做出調(diào)整？如何進(jìn)一步指導(dǎo)并引領(lǐng)我國中等職業(yè)教育的發(fā)展？這是我們必須認(rèn)真思考和回答的問題。回顧改革開放40年來，我國中等職業(yè)教育政策的變遷和呈現(xiàn)的階段性特點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上分析中等職業(yè)教育政策變遷中所遵循的整體演進(jìn)邏輯，有助于深入認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段我國中等職業(yè)教育發(fā)展中所面臨的現(xiàn)實(shí)性問題，進(jìn)而推動(dòng)我國中等職業(yè)教育的改革與發(fā)展。

一、改革開放40年我國中等職業(yè)教育政策的發(fā)展歷程

改革開放40年來，黨和政府緊緊圍繞“我國要不要發(fā)展中等職業(yè)教育”“發(fā)展什么樣的中等職業(yè)教育”“怎樣發(fā)展中等職業(yè)教育”等頒布了一系列政策文件。以這些政策文件為主線，按照中等職業(yè)教育政策頒布的階段性特征，可以將我國中等職業(yè)教育政策的發(fā)展歷程劃分為四個(gè)階段。

（一）以擴(kuò)大規(guī)模為重點(diǎn)的政策發(fā)展階段（1978-1984年）

經(jīng)歷了十年“文革”，我國中等職業(yè)教育遭到破環(huán)，中等職業(yè)學(xué)校數(shù)量嚴(yán)重不足，到1976年，全國各類中等職業(yè)學(xué)校（含中師）共有3710所，高中階段的普職比為93.9：6.1[1]。如何快速調(diào)整中等教育的結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校的數(shù)量及規(guī)模，發(fā)展各類中等職業(yè)學(xué)校成為改革開放后我國政府發(fā)展職業(yè)教育事業(yè)面臨的首要課題。為此，1978年鄧小平在全國教育工作會(huì)議上提出：提高農(nóng)業(yè)中學(xué)、各種中專、技工學(xué)校的比例[2]。1980年《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報(bào)告》也指出“要將部分普通高中改辦為職業(yè)學(xué)校、職業(yè)、農(nóng)業(yè)中學(xué)；積極鼓勵(lì)各行各業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校?！?983年《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》進(jìn)一步指出“允許在普通高中設(shè)職業(yè)班，允許各行各業(yè)舉辦學(xué)制長短不一的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)班?！闭窃谶@一系列政策的推動(dòng)下，我國中等職業(yè)教育逐漸恢復(fù)，到1984年，我國城鄉(xiāng)職業(yè)中學(xué) （包含農(nóng)中和職中）數(shù)量達(dá)到7002所，其中中專學(xué)校數(shù)量達(dá)到2293所。與1976年相比，我國各類中等職業(yè)學(xué)校的數(shù)量都實(shí)現(xiàn)了成倍的增加，中等職業(yè)教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大。在中等職業(yè)教育的恢復(fù)階段，我國政府頒布的政策呈現(xiàn)以下特征：第一，政策文件的數(shù)量總體上較少，政策內(nèi)容較單一。大多數(shù)政策文件主要關(guān)注中等職業(yè)學(xué)校的數(shù)量及比例的增加，提出要努力興辦好各類中等職業(yè)學(xué)校。但對(duì)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)、師資、教材、畢業(yè)生的安排和就業(yè)等方面的論述則較少。1983年《關(guān)于改革城市中等教育結(jié)構(gòu)發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的意見》也僅從經(jīng)費(fèi)、師資、教材三個(gè)方面提出要切實(shí)解決好發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的條件。第二，政策目標(biāo)較宏觀。為擴(kuò)大中等職業(yè)學(xué)校的數(shù)量，使普職比大體相當(dāng)，各個(gè)政策主要從調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)入手，指出要提高認(rèn)識(shí)，確立職業(yè)技術(shù)教育的應(yīng)有地位。但具體到如何在政策執(zhí)行中確立中等職業(yè)教育的地位，包括應(yīng)如何興辦各類中等職業(yè)學(xué)校，由誰來興辦，由誰來管理中等職業(yè)學(xué)校，以及管理中如何分工、各負(fù)其責(zé)等都沒有具體的規(guī)定。第三，拓寬了中等職業(yè)教育的辦學(xué)渠道，積極鼓勵(lì)各行各業(yè)舉辦職業(yè)學(xué)校。允許個(gè)人和集體舉辦職業(yè)教育機(jī)構(gòu)是此階段我國中等職業(yè)教育政策文件規(guī)定的的重大突破，對(duì)今后職業(yè)教育的辦學(xué)意義重大。

（二）注重規(guī)模與質(zhì)量并行的政策提升階段（1985-1996年）

自1985年開始，為進(jìn)一步加快中等職業(yè)教育的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)。我國頒布的中等職業(yè)教育政策逐漸發(fā)展到注重中等職業(yè)教育規(guī)模與質(zhì)量并行的政策提升階段。第一，為繼續(xù)擴(kuò)大中等職業(yè)教育的規(guī)模，調(diào)整中等教育結(jié)構(gòu)，政府著重從中等職業(yè)教育招生制度改革入手。1991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出“要積極穩(wěn)妥地改革中專及技工學(xué)校的招生制度?！?993年《關(guān)于深化技工學(xué)校教育改革的決定》也指出“學(xué)校自主招生，每年招生計(jì)劃由學(xué)校根據(jù)社會(huì)需要和辦學(xué)條件確定?！?994年《關(guān)于普通中等專業(yè)學(xué)校招生和畢業(yè)生就業(yè)制度改革的意見》指出“中等專業(yè)教育要拓寬服務(wù)范圍，挖掘潛力，擴(kuò)大規(guī)模，積極發(fā)展。要改革招生計(jì)劃體制，招生辦法和招生管理辦法?！?995年《技工學(xué)?！熬盼濉睍r(shí)期改革與發(fā)展實(shí)施計(jì)劃》指出“對(duì)技工學(xué)校招生對(duì)象要進(jìn)一步放寬，對(duì)成人學(xué)員可以實(shí)行‘寬進(jìn)嚴(yán)出’和學(xué)分制辦法?！笨傮w而言，1985到1996年間，伴隨著中等職業(yè)教育招生制度改革，我國中等職業(yè)教育招生對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，入學(xué)條件降低，從而使中等職業(yè)教育的規(guī)模不斷擴(kuò)大。第二，為確保中等職業(yè)教育的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)中等職業(yè)教育的內(nèi)涵式發(fā)展，我國頒布的中等職業(yè)教育政策還重點(diǎn)關(guān)注并加強(qiáng)中等職業(yè)教育的認(rèn)定與評(píng)估工作。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的意見》指出“專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)行業(yè)從業(yè)人員，必須取得考核合格證書才能走上工作崗位?！?991年《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定》指出“要制定各類職業(yè)技術(shù)學(xué)校的設(shè)置及評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立職業(yè)技術(shù)教育的評(píng)估制度?！?995年國務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于開展國家及重點(diǎn)職業(yè)高級(jí)中學(xué)評(píng)估認(rèn)定工作的通知》指出“要集中力量建設(shè)一批辦學(xué)水平較高的職業(yè)高級(jí)中學(xué)，促進(jìn)職業(yè)高級(jí)中學(xué)改革與發(fā)展?！庇纱丝梢?，1985年到1996年間，我國中等職業(yè)教育的認(rèn)定與評(píng)估工作全面展開并取得初步成效。1995年我國評(píng)選出了國家級(jí)重點(diǎn)中專學(xué)校249所、職業(yè)高中296所、技工學(xué)校196所，還有一批省級(jí)重點(diǎn)中等職業(yè)學(xué)校[3]。中等職業(yè)教育改革的推行、認(rèn)定和評(píng)估工作的開展，體現(xiàn)了國家逐漸意識(shí)到提高中等職業(yè)教育辦學(xué)質(zhì)量對(duì)發(fā)展中等職業(yè)教育的重要性，并在政策層面上加以規(guī)范，這就有力地奠定了中等職業(yè)教育發(fā)展的基礎(chǔ)，加快了中等職業(yè)教育的內(nèi)涵建設(shè)。

（三）以鞏固提高為主的政策轉(zhuǎn)向階段（1997-2001年）

自1997年開始，我國中等職業(yè)教育的發(fā)展開始出現(xiàn)生源減少，中等職業(yè)教育占高中階段的招生比例下降，中等職業(yè)教育資源流失，質(zhì)量降低等問題。這與我國政府對(duì)中等職業(yè)教育的政策轉(zhuǎn)向密切相關(guān)。此階段，國家對(duì)中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校逐漸減少了諸多優(yōu)惠政策，同時(shí)對(duì)是否大力發(fā)展中等職業(yè)教育釋放出政策的不確定性信號(hào)。1998年教育部領(lǐng)導(dǎo)在一次座談會(huì)上講到“到下世紀(jì)初，我國中等職業(yè)教育的發(fā)展，要從數(shù)量發(fā)展為主轉(zhuǎn)移到鞏固提高為主?！边@也預(yù)示著相比前一階段而言，該階段國家對(duì)中等職業(yè)教育的政策支持力度逐漸減弱，轉(zhuǎn)而將焦點(diǎn)放在高等職業(yè)教育的發(fā)展上。1999年《關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》提出“積極發(fā)展包括普通教育和職業(yè)教育在內(nèi)的高中階段教育，大力發(fā)展高等職業(yè)教育?！?001年《全國教育事業(yè)第十個(gè)五年計(jì)劃》也指出“促進(jìn)高中階段教育協(xié)調(diào)發(fā)展，使中等教育結(jié)構(gòu)更趨合理；繼續(xù)加快高職教育的發(fā)展并進(jìn)一步辦出特色?！庇纱丝梢?，我國政府逐漸降低了對(duì)中等職業(yè)教育的關(guān)注，轉(zhuǎn)向重視高等職業(yè)教育和職業(yè)學(xué)院（大學(xué)）的發(fā)展。此外，國家對(duì)中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校的優(yōu)惠政策也減少。從1995年開始，國家對(duì)中等專業(yè)學(xué)校畢業(yè)生國家不再實(shí)行統(tǒng)包統(tǒng)分政策，而且還采取個(gè)人繳費(fèi)入學(xué)政策。再加上受九十年代的高等教育擴(kuò)招政策影響，更多學(xué)生選擇普通教育，進(jìn)一步加重并導(dǎo)致中等職業(yè)教育發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重的困頓和危機(jī)。總體而言，該階段國家頒布的中等職業(yè)教育政策主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：第一，專門針對(duì)中等職業(yè)教育頒布的政策文件數(shù)量極少，大多是在頒布的教育政策文件中提及中等職業(yè)教育的發(fā)展。第二，中等職業(yè)教育政策內(nèi)容較離散并且缺乏高度引領(lǐng)、系統(tǒng)發(fā)展中等職業(yè)教育的政策目標(biāo)。該階段頒布的中等職業(yè)教育政策大多針對(duì)中等職業(yè)教育某一方面的具體內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)，具體包括中等職業(yè)學(xué)校教師隊(duì)伍建設(shè)、布局結(jié)構(gòu)和中等職業(yè)教育教學(xué)改革等不同方面的發(fā)展目標(biāo)，而缺乏對(duì)發(fā)展中等職業(yè)教育的相對(duì)完整、系統(tǒng)的長遠(yuǎn)規(guī)劃。

（四）以公平為價(jià)值取向的政策可持續(xù)發(fā)展階段（2002年至今）

世紀(jì)之交，中等職業(yè)教育在經(jīng)歷了低谷之后，國家再次認(rèn)識(shí)到發(fā)展中等職業(yè)教育的作用與意義。在2002到2005年間召開了三次全國職業(yè)教育工作會(huì)議，對(duì)中等職業(yè)教育發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行了重新定位，中等職業(yè)教育政策更加注重公平價(jià)值取向，注重推動(dòng)中等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，中等職業(yè)教育助力農(nóng)村地區(qū)、西部地區(qū)人才的培養(yǎng)。2002年《關(guān)于大力推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》指出“要以中等職業(yè)教育為重點(diǎn)，為農(nóng)村和西部地區(qū)培養(yǎng)留得住、用得上的實(shí)用人才?！?005年《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》也指出“把工作重點(diǎn)放在推進(jìn)中西部地區(qū)和農(nóng)村中等職業(yè)教育的發(fā)展上?！贝送?，自2009年起，我國開始面向部分學(xué)生實(shí)行中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)政策，加大中等職業(yè)教育對(duì)弱勢群體的關(guān)注，促進(jìn)教育公平。第二，中等職業(yè)教育政策關(guān)注職業(yè)院校學(xué)生職業(yè)道德和職業(yè)實(shí)踐技能的培養(yǎng)。中等職業(yè)教育可持續(xù)發(fā)展的核心是對(duì)職業(yè)院校學(xué)生可持續(xù)能力及綜合適應(yīng)能力的培養(yǎng)。為此，2003年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中等職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)管理工作的通知》指出“充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)中等職業(yè)學(xué)校實(shí)習(xí)管理工作的重要性，加強(qiáng)實(shí)習(xí)基地建設(shè)與管理?！?005年《關(guān)于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持育人為本，德育為先，切實(shí)加強(qiáng)學(xué)生思想道德教育，努力提高學(xué)生的綜合職業(yè)素質(zhì)。”第三，努力做好中、高等職業(yè)教育的銜接。中等職業(yè)教育的可持續(xù)發(fā)展，離不開完善的現(xiàn)代職業(yè)教育體系的構(gòu)建，只有做好職業(yè)教育發(fā)展的頂層制度設(shè)計(jì)，中等職業(yè)教育才能真正擺脫“斷頭教育”的弊端。為此，2010年《中等職業(yè)教育改革創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃（2010—2012年）》指出“構(gòu)建中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生成長發(fā)展的立交橋，完善體制機(jī)制，促進(jìn)中職與高職教育、繼續(xù)教育的溝通與銜接。”2014年《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》也指出“拓寬高等職業(yè)學(xué)校招收中等職業(yè)學(xué)校畢業(yè)生、應(yīng)用技術(shù)類型高等學(xué)校招收職業(yè)院校畢業(yè)生通道，打開職業(yè)院校學(xué)生的成長空間?！?/p>

二、改革開放40年我國中等職業(yè)教育政策的演進(jìn)邏輯

教育政策分析的對(duì)象主要是與人的教育活動(dòng)密切聯(lián)系的政策問題及解決問題的前景和行動(dòng)，而人的教育活動(dòng)具有復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性、多重性和多變性，導(dǎo)致教育政策文本的制定和實(shí)施也是一項(xiàng)復(fù)雜的活動(dòng)，會(huì)涉及到包括政府、企業(yè)、學(xué)校、學(xué)生及家長等眾多利益相關(guān)者[4]。因此，很難用單一政策分析模式來解釋教育政策的演進(jìn)邏輯。目前學(xué)者們對(duì)教育政策分析主要采用發(fā)生學(xué)取向、過程取向、目的取向和政策話語取向的分析模式[5]。中等職業(yè)教育政策作為教育政策的重要組成部分，其演進(jìn)邏輯也應(yīng)遵循多種模式相結(jié)合的分析框架。

（一）以多元主體利益為驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力形成機(jī)制

德國物理學(xué)家哈肯（H.haken）創(chuàng)立的“協(xié)同學(xué)”理論指出“子系統(tǒng)之間形成的合作關(guān)系引起系統(tǒng)整體結(jié)構(gòu)和功能的突變，這個(gè)過程就是協(xié)同過程，也是系統(tǒng)產(chǎn)生動(dòng)力的過程。”[6]中等職業(yè)教育政策形成的動(dòng)力機(jī)制與“協(xié)同學(xué)”理論有相似之處。中等職業(yè)教育政策作為一個(gè)系統(tǒng)整體，它的形成是在包括政府（中央和地方政府）、行業(yè)、企業(yè)、職業(yè)院校和學(xué)生等各個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同驅(qū)動(dòng)下，從而調(diào)和多元主體的不同利益的結(jié)果。由此可見中等職業(yè)教育政策形成的本質(zhì)就是社會(huì)利益的再分配，所以利益博弈的過程是中等職業(yè)教育政策形成的動(dòng)力根源。而這種利益博弈的過程集中體現(xiàn)在中等職業(yè)教育管理權(quán)的變化上。改革開放以來，我國中等職業(yè)教育管理權(quán)的變化經(jīng)歷了以統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)為核心到以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心再到以地方為主、多元參與為核心的演變過程。一是以統(tǒng)一管理、分工負(fù)責(zé)為核心 （1978-1985年）。即在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由教育部門和勞動(dòng)部門來分工管理。具體而言中等職業(yè)院校及由普通中學(xué)改建成的職業(yè)學(xué)校由教育部門負(fù)責(zé)；技工學(xué)校和各種職業(yè)技術(shù)教育訓(xùn)練班等則由勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)。負(fù)責(zé)的內(nèi)容包括學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)、培訓(xùn)、計(jì)劃、開辦、調(diào)整、撤銷、專業(yè)設(shè)置、工作機(jī)構(gòu)和人員配備等。二是以地方政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)為核心（1985-2000年）。1985年頒布《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出“中等職業(yè)教育主要由地方負(fù)責(zé)，中央各部門辦的這類學(xué)校，地方也要予以協(xié)調(diào)和配合?！边@就奠定了地方政府在中等職業(yè)教育管理中的基礎(chǔ)性作用。隨后頒布的一系列政策更是進(jìn)一步擴(kuò)大地方政府在中等職業(yè)教育管理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，賦予各省、市、縣級(jí)政府以中等職業(yè)教育自主管理權(quán)，充分發(fā)揮地方政府參與中等職業(yè)教育管理的積極性。三是以地方為主、多元參與為核心（2000年至今）。進(jìn)入新世紀(jì)，國家對(duì)整個(gè)職業(yè)教育管理權(quán)的調(diào)整都呈現(xiàn)出下放的趨勢，由原來的集權(quán)逐漸變?yōu)楹喺艡?quán)、宏觀領(lǐng)導(dǎo)。中等職業(yè)教育管理權(quán)也不例外，在依然堅(jiān)持主要由地方政府負(fù)責(zé)的同時(shí)，積極鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)、社會(huì)等多元力量的參與。

（二）由注重效率到注重公平為目標(biāo)的政策價(jià)值取向

教育政策的價(jià)值取向從本質(zhì)上來說是教育政策主體的一種利益表達(dá)，反映的是教育政策主體的價(jià)值傾向[7]。而教育政策主體在完善教育政策體制、形成教育政策價(jià)值取向時(shí)，必須堅(jiān)持合目的與合規(guī)律的統(tǒng)一，即教育政策的價(jià)值取向要努力協(xié)調(diào)好服務(wù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目的與尊重教育自身發(fā)展規(guī)律的統(tǒng)一?，F(xiàn)階段我國中等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向主要做到了合目的性，即在注重中等職業(yè)教育發(fā)展效率的同時(shí)，積極發(fā)揮中等職業(yè)教育的社會(huì)功能，促進(jìn)教育公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。具體而言，改革開放以來，我國中等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向經(jīng)歷了由注重效率到注重公平的兩個(gè)階段。一是效率優(yōu)先，適當(dāng)兼顧公平（1978—20世紀(jì)末）。改革開放初期，受產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要與經(jīng)濟(jì)需求的驅(qū)動(dòng)，中等職業(yè)教育政策制定多圍繞效率而展開，導(dǎo)致中等職業(yè)教育政策制定中存在明顯的 “國家本位”“工具本位”傾向[8]。從我國中等職業(yè)教育政策制定的背景分析中也可看出，例如中等職業(yè)教育政策的文本中經(jīng)常會(huì)看到這樣的字眼 “為促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高……促進(jìn)教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合……有利于勞動(dòng)就業(yè)，社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)……為社會(huì)生產(chǎn)力的大發(fā)展、社會(huì)主義物質(zhì)和精神文明的大提高……為提高民族素質(zhì)，多出人才、出好人才?！碑?dāng)然這也是針對(duì)我國特定歷史時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，從國家整體利益出發(fā)，為使中等職業(yè)教育的發(fā)展更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而使部分地區(qū)、部分人先富起來。二是公平優(yōu)先，注重效率（21世紀(jì)初至今）。進(jìn)入21世紀(jì)后，中等職業(yè)教育政策的制定除了注重經(jīng)濟(jì)需求外，更加注重政治需求和民生需求，堅(jiān)持公平優(yōu)先。這也與世紀(jì)之交后，人們對(duì)享受公平而有質(zhì)量的教育展示出極大的熱情不謀而合。此外，為切實(shí)發(fā)揮中等職業(yè)教育的公益性及普惠性，提高高中階段教育的普及率，我國逐步實(shí)施了中等職業(yè)教育免費(fèi)政策。2009年首先針對(duì)中職學(xué)校農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難和涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生實(shí)行免學(xué)費(fèi)政策；2010年則進(jìn)一步指出將城市家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生也納入免費(fèi)政策的享受范圍之內(nèi)；到2012年則對(duì)公辦中等職業(yè)學(xué)校全日制正式學(xué)籍一、二、三年級(jí)在校生中所有農(nóng)村（含縣鎮(zhèn)）學(xué)生、城市涉農(nóng)專業(yè)學(xué)生和家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免除學(xué)費(fèi)[9]。中等職業(yè)教育免費(fèi)政策的實(shí)行充分彰顯了國家對(duì)教育機(jī)會(huì)均等，對(duì)發(fā)展公平公正教育的追求。

（三）以課程與教師及經(jīng)費(fèi)的規(guī)范為保障的政策實(shí)施過程

政策實(shí)施是解決社會(huì)問題最直接的環(huán)節(jié)，決定著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，同時(shí)也是檢驗(yàn)政策是否正確以及政策質(zhì)量如何的重要途徑[10]。而有效政策實(shí)施的過程保障離不開對(duì)影響政策實(shí)施過程的各種變量及它們之間相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)與控制。改革開放以來，為了切實(shí)保障中等職業(yè)教育政策的實(shí)施過程，國家以中等職業(yè)教育課程、教師及經(jīng)費(fèi)的規(guī)范為抓手，為中等職業(yè)教育的發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。一是改革中等職業(yè)教育課程。中等職業(yè)教育課程改革會(huì)涉及到職業(yè)教育課程目標(biāo)、課程內(nèi)容、課程實(shí)施等多個(gè)方面。改革開放以來，我國中等職業(yè)教育的課程目標(biāo)經(jīng)歷了由注重學(xué)生的技能培養(yǎng)到注重學(xué)生全面素質(zhì)培養(yǎng)和能力培養(yǎng)的階段；課程內(nèi)容方面則更加重視實(shí)訓(xùn)課程的設(shè)置，重視學(xué)生職業(yè)道德能力的培養(yǎng)；課程實(shí)施中緊緊抓住職業(yè)教育實(shí)踐性和生產(chǎn)性的本質(zhì)特性，大力推行了工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實(shí)習(xí)的人才培養(yǎng)模式[11]?？傊?，改革開放后受多元教育文化的影響，我國中等職業(yè)教育課程目標(biāo)、內(nèi)容、實(shí)施等方面都表現(xiàn)出了不同的特點(diǎn)，同時(shí)中等職業(yè)教育課程改革也確保了中等職業(yè)教育政策的順利實(shí)施。二是規(guī)范并加強(qiáng)中等職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)。為了切實(shí)提高中等職業(yè)教育教師水平，國家先后發(fā)布一系列中等職業(yè)教育教師發(fā)展政策，主要圍繞完善中等職業(yè)教育教師培訓(xùn)制度、加強(qiáng)中等職業(yè)教育教師隊(duì)伍的師德建設(shè)、建立中等職業(yè)教育教師企業(yè)實(shí)踐基地、改革職業(yè)院校用人制度、完善教師資格標(biāo)準(zhǔn)等，從而全方位、寬領(lǐng)域、多層次地加強(qiáng)中等職業(yè)教育教師隊(duì)伍建設(shè)[12]。三是保障并落實(shí)中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)。改革開放初期，政府作為投資主體，中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)主要由中央財(cái)政的經(jīng)費(fèi)來支持，并提出職業(yè)教育要有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支。20世紀(jì)90年代后，由于國家財(cái)政不足、負(fù)擔(dān)過重，逐漸轉(zhuǎn)向以國家財(cái)政為主、積極鼓勵(lì)多渠道解決中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)問題，包括鼓勵(lì)行業(yè)、企業(yè)投資、社會(huì)捐資、向世界銀行貸款等方式來籌資。進(jìn)入新世紀(jì)后，我國中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)保障更加完善，逐步形成了以中央財(cái)政為引導(dǎo)、地方財(cái)政為主導(dǎo)、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)的制度[13]。

（四）以經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)話語為主導(dǎo)的政策話語規(guī)則

教育政策活動(dòng)從本質(zhì)上講是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，以表達(dá)自己的利益訴求，所以政策活動(dòng)中勢必會(huì)包含著政策話語的表達(dá)甚至爭論。通過對(duì)政策話語表達(dá)進(jìn)行分析，從而理解政策的形成和實(shí)施，在某種程度上是一種較為貼切且有效的途徑[14]。改革開放以來，我國中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則主要由經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)話語為主導(dǎo)逐漸向多樣化話語過渡。一是以經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)話語為主導(dǎo)的中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則（1978-2001年）。中等職業(yè)教育政策演進(jìn)的前三個(gè)階段主要使用的是經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)話語。經(jīng)濟(jì)學(xué)話語主要體現(xiàn)在中等職業(yè)教育與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系上。一方面中等職業(yè)教育的發(fā)展主要受制于國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及國家的投入力度，另一方面中等職業(yè)教育的發(fā)展又能促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在一些政策文本中可以看到“中等職業(yè)教育要同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要密切結(jié)合，在城市要適應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)需要，在農(nóng)村要適應(yīng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民勞動(dòng)致富需要?！薄案骷?jí)政府、財(cái)政部門、各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部及廠礦企業(yè)等要從財(cái)力和政策上支持職業(yè)技術(shù)教育的發(fā)展，努力增加投入。”這些政策文本表達(dá)均暗含著經(jīng)濟(jì)學(xué)的話語規(guī)則。政治學(xué)話語主要體現(xiàn)在將中等職業(yè)教育的發(fā)展視為提高民族素質(zhì)、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一部分[15]。同樣，在政策文本中可以看到“改革中等教育結(jié)構(gòu)、發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育是四化建設(shè)的迫切需要，有利于全面貫徹黨的教育方針?！薄鞍l(fā)展職業(yè)技術(shù)教育，對(duì)進(jìn)一步鞏固以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會(huì)主義制度具有特殊重要的意義?！边@些政策文本表達(dá)明顯帶有政治學(xué)話語韻味。二是中等職業(yè)教育政策話語趨向多樣化發(fā)展（2002年至今）。隨著以人為本、終身教育思想的深入推進(jìn)，我國中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則逐漸呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、教育學(xué)等多樣化特征。比如“推進(jìn)職業(yè)教育改革與發(fā)展是提高勞動(dòng)者素質(zhì)重要舉措”“發(fā)展職業(yè)教育是促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的有效途徑”“職業(yè)教育是面向人人、面向整個(gè)社會(huì)的教育”“中等職業(yè)教育的發(fā)展要堅(jiān)持育人為本”等表達(dá)，都是多樣化政策話語規(guī)則的體現(xiàn)。

三、我國中等職業(yè)教育政策的未來走向

改革開放40年來，我國中等職業(yè)教育獲得長足發(fā)展，取得了巨大進(jìn)步。但我們還應(yīng)清晰的看到中等職業(yè)教育政策的演進(jìn)邏輯中依然存在政策主體協(xié)同合作不夠、政策目標(biāo)功利化、政策實(shí)施過程不規(guī)范、政策話語單一等問題。因此，未來我國中等職業(yè)教育政策制定中還應(yīng)注意在政策的動(dòng)力形成機(jī)制、價(jià)值取向、實(shí)施過程保障、政策話語規(guī)則等方面不斷強(qiáng)化。

（一）建立以“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、簡政放權(quán)”為根本的中等職業(yè)教育政策動(dòng)力形成機(jī)制

中等職業(yè)教育管理體制改革不僅涉及到中等職業(yè)教育領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的變化，而且也會(huì)影響中等職業(yè)教育政策形成的動(dòng)力機(jī)制。長期以來，我國中等職業(yè)教育管理體制中存在的權(quán)責(zé)不明、協(xié)同合作程度低、權(quán)限分配不合理等問題，嚴(yán)重制約了我國中等職業(yè)教育政策動(dòng)力形成機(jī)制的轉(zhuǎn)變。未來我國中等職業(yè)教育的發(fā)展在管理體制方面應(yīng)著重從以下兩方面努力：一是提高中等職業(yè)教育管理的協(xié)同合作程度。在我國，中等職業(yè)教育主要包含四大類：中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、職業(yè)高中和面向成人的成人中等專業(yè)學(xué)校。除技工學(xué)校由勞動(dòng)部門管理外，其余三類都由教育部門管理。這就導(dǎo)致中等職業(yè)教育的管理中存在各部門間溝通不暢，協(xié)同合作程度不高等問題。為切實(shí)改善這種狀況，未來需要從宏觀的職業(yè)教育管理體制改革入手，首先需要建立統(tǒng)一部門來領(lǐng)導(dǎo)全國職業(yè)教育事業(yè)，比如可在國務(wù)院的宏觀領(lǐng)導(dǎo)下，將職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會(huì)議制度實(shí)體化，設(shè)立職業(yè)教育工作聯(lián)席部。一方面統(tǒng)籌發(fā)展職業(yè)教育與普通教育的關(guān)系，做好普職融通教育；另一方面統(tǒng)籌中、高等職業(yè)教育的管理，積極鼓勵(lì)和支持中、高職一體化等多種管理模式的探索，做好職業(yè)教育管理體系內(nèi)的銜接。二是提高中等職業(yè)學(xué)校的辦學(xué)自主性。在我國中等職業(yè)教育管理過程中國家層面的管理權(quán)限過于集中，中等職業(yè)學(xué)校自身管理的權(quán)限則相對(duì)較小。主要體現(xiàn)在政府和教育行政部門通過制訂一系列規(guī)章制度來直接管理學(xué)校，學(xué)校的一切工作都得受各種教育政策強(qiáng)有力的約束[16]。所以適時(shí)轉(zhuǎn)變政府的職能，簡政放權(quán)，賦予地方政府及中等職業(yè)學(xué)校更多靈活管理、自主發(fā)展的權(quán)利，才能充分激發(fā)整個(gè)社會(huì)參與中等職業(yè)教育管理活動(dòng)的積極性，從而促進(jìn)中等職業(yè)教育健康、有序、可持續(xù)發(fā)展。

（二）滲透以“多元取向”為中心的中等職業(yè)教育政策價(jià)值取向

教育政策的價(jià)值取向應(yīng)伴隨社會(huì)價(jià)值取向的變化而不斷地做出調(diào)整，只有這樣才能保證政策的實(shí)效性[17]。進(jìn)入新世紀(jì)，受國際教育潮流的影響，整個(gè)社會(huì)的價(jià)值觀念都發(fā)生極大的改變，“以人為本、追求個(gè)性發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、創(chuàng)新能力培養(yǎng)等”逐漸成為主流價(jià)值觀。對(duì)此中等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向也應(yīng)由“偏重社會(huì)需要”“過度追求效率”的價(jià)值取向逐漸向“多元取向”轉(zhuǎn)變。一是注重公平與效率的相互促進(jìn)。改革開放以來的很長一段時(shí)間內(nèi)，受國情及歷史使命的影響，需要全社會(huì)集中力量發(fā)展生產(chǎn)。在此之下，中等職業(yè)教育政策的制定也適時(shí)地適應(yīng)了社會(huì)發(fā)展的需求，堅(jiān)持效率優(yōu)先，引導(dǎo)中等職業(yè)教育的發(fā)展，為國家培養(yǎng)大批能夠使用及維修現(xiàn)代化生產(chǎn)設(shè)備的技術(shù)技能人才。新世紀(jì)以來，在受教育程度普遍提高，教育的普及率穩(wěn)步上升的背景下，人們對(duì)教育公平更加渴望，中等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向逐漸轉(zhuǎn)向“公平優(yōu)先”，未來我國中等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向應(yīng)努力處理好公平與效率的關(guān)系，堅(jiān)持公平優(yōu)先的同時(shí)注重公平與效率的相互促進(jìn)。比如可從以下方面著手：注重發(fā)揮中等職業(yè)教育在普及中西部地區(qū)高中階段教育中的價(jià)值，將中等職業(yè)教育的發(fā)展與現(xiàn)階段的“精準(zhǔn)扶貧”有效結(jié)合，繼續(xù)實(shí)施并落實(shí)中等職業(yè)教育免費(fèi)政策等。二是注重學(xué)生本位，以學(xué)生的全面和諧發(fā)展為本。相比過去中等職業(yè)教育政策的“社會(huì)價(jià)值取向”或“工具價(jià)值取向”，未來我國中等職業(yè)教育政策的價(jià)值取向應(yīng)更加注重學(xué)生本位，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到職業(yè)學(xué)校學(xué)生發(fā)展的特殊性，注重他們創(chuàng)新能力及實(shí)踐能力的培養(yǎng)，提高他們的可持續(xù)發(fā)展能力及對(duì)未來的適應(yīng)能力。三是尊重職業(yè)教育自身發(fā)展的內(nèi)在需求。我國職業(yè)教育的辦學(xué)存在普通化傾向，中等職業(yè)教育也不例外，“黑板上學(xué)習(xí)機(jī)器生產(chǎn)過程”是常事，因此未來我國中等職業(yè)教育政策制定中需要更多地遵循職業(yè)教育自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯，繼續(xù)加大產(chǎn)教融合、校企合作的力度，從而按照職業(yè)教育發(fā)展規(guī)律來辦學(xué)。

（三）強(qiáng)化以督導(dǎo)與評(píng)估為抓手的中等職業(yè)教育政策實(shí)施過程

中等職業(yè)教育政策實(shí)施的過程保障中存在的主要問題為職業(yè)教育課程改革觀念的滯后、職業(yè)教育教師權(quán)益得不到有效保障、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入不足、落實(shí)不到位等。為了切實(shí)加強(qiáng)我國中等職業(yè)教育政策實(shí)施的過程保障可從以下三方面加強(qiáng)督導(dǎo)與評(píng)估：一是加強(qiáng)中等職業(yè)教育課程評(píng)價(jià)與反饋。現(xiàn)有的與中等職業(yè)教育課程評(píng)價(jià)相關(guān)的政策，只是意識(shí)到職業(yè)教育的特殊性，認(rèn)為包含中等職業(yè)教育在內(nèi)的整個(gè)職業(yè)教育人才的選拔與評(píng)價(jià)應(yīng)該多元化，需要建立一套多元的評(píng)價(jià)體系，讓理論、實(shí)訓(xùn)及實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師全員參與到評(píng)價(jià)體系當(dāng)中。但如何完善職業(yè)教育課程評(píng)價(jià)的內(nèi)容、落實(shí)課程評(píng)價(jià)主體的責(zé)任等都需要中等職業(yè)教育課程政策不斷去填充與彌補(bǔ)，只有這樣才能切實(shí)地發(fā)揮課程評(píng)價(jià)的“指揮棒”功能。二是保障中等職業(yè)教育教師的權(quán)益，加強(qiáng)中等職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)。中等職業(yè)教育教師權(quán)益保障的核心是要提高教師的待遇水平，建立完善的工資分配制度，同時(shí)對(duì)于聘請(qǐng)的優(yōu)秀兼職實(shí)訓(xùn)教師，還應(yīng)建立起崗位津貼制度，來不斷提高中等職業(yè)院校對(duì)優(yōu)秀教師的吸引力；另外，針對(duì)中等職業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)力量的不足，一方面要加強(qiáng)“雙師型”教師隊(duì)伍建設(shè)，另一方面要增加兼職教師的比例。三是多渠道解決中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)問題，并加強(qiáng)對(duì)經(jīng)費(fèi)使用的管理。中等職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)以政府投入為主導(dǎo)，同時(shí)需要借助社會(huì)力量拓寬資金投入渠道。只有政府才能切實(shí)的保障對(duì)中等職業(yè)教育的高投入、穩(wěn)投入，但由于政府力量的有限性，很難做到各級(jí)各類教育的均衡投入與發(fā)展，這就需要行業(yè)企業(yè)、社會(huì)及公益?zhèn)€人的參與來保障中等職業(yè)教育的資金投入。此外，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的使用，也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督與管理，確保中職經(jīng)費(fèi)能夠得到專項(xiàng)使用。

（四）體現(xiàn)以民意表達(dá)為主導(dǎo)的中等職業(yè)教育政策話語規(guī)則

無論是經(jīng)濟(jì)學(xué)話語還是政治學(xué)話語都體現(xiàn)出中等職業(yè)教育政策官方主導(dǎo)的絕對(duì)性。主要指中等職業(yè)教育政策文本中更多體現(xiàn)的是官方 （政府）的利益訴求，他們通過中等職業(yè)教育政策的制定、貫徹、實(shí)施和修訂來表達(dá)社會(huì)對(duì)中等職業(yè)教育發(fā)展的要求和規(guī)定[18]。而未來我國中等職業(yè)教育政策制定與實(shí)施中需要更加注重社會(huì)的參與、民意的表達(dá)，需要多元的吸收各類群體代表，包括行業(yè)企業(yè)代表、職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)代表、職業(yè)院校的教師、學(xué)生以及家長代表等，疏通他們民主參與中等職業(yè)教育政策制定的通道，表達(dá)他們的利益訴求。只有這樣，才能真正讓社會(huì)大眾為中等職業(yè)教育的發(fā)展建言獻(xiàn)策，從而降低中等職業(yè)教育的政策風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)中等職業(yè)教育政策制定的民主化和科學(xué)化。具體而言，一是增強(qiáng)公民參與中等職業(yè)教育政策制定的能力，提高公民的參與意識(shí)。在我國，因公民的文化程度及受教育水平較低，造成其參與政治活動(dòng)的能力及意識(shí)較弱，更不必談參與中等職業(yè)教育政策制定的能力與意識(shí)。所以應(yīng)在加強(qiáng)對(duì)公民的教育和培訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)讓其了解中等職業(yè)教育發(fā)展的一些基本常識(shí)，同時(shí)要不斷地健全我國的民主制度，通過制定科學(xué)的程序規(guī)則來推動(dòng)中等職業(yè)教育政策制定民主參與的規(guī)范化。二是要搭建好中等職業(yè)教育政策制定的民主參與平臺(tái)。首先，政府應(yīng)樹立起“主權(quán)在民”的理念，在中等職業(yè)教育政策的制定、實(shí)施以及文本表達(dá)中要堅(jiān)持以人民為中心、為民服務(wù)的思想，真正做到為人民謀福利；其次，營造良好的中等職業(yè)教育政策制定民主參與環(huán)境，擴(kuò)寬民主參與的途徑[19]?？梢猿浞掷枚嘣悄軙r(shí)代的特點(diǎn)，借助“互聯(lián)網(wǎng)+”的便利性，引導(dǎo)公民有序參與中等職業(yè)教育政策的制定。