深化衢州農(nóng)村“三權(quán)”改革的思路與建議

浙江省衢州市農(nóng)辦 （324000） 黃志平 姚文峰 俞任飛

農(nóng)村“三權(quán)”改革是對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、保障收益權(quán)。浙江省衢州市如何打通“兩山”通道，喚醒“沉睡資源”，深化“三權(quán)”改革尤為重要和緊迫。

1．“三權(quán)”改革現(xiàn)狀

按照中央和省里部署，衢州市成立了改革小組，出臺(tái)了一系列政策，確權(quán)頒證工作推進(jìn)總體順利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證全力加速，宅基地及住房確權(quán)登記頒證有序推進(jìn)，集體經(jīng)濟(jì)收益分配權(quán)確權(quán)賦權(quán)基本完成。經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制逐漸完善，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在全省率先起步，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)登記頒證全面推開?！叭龣?quán)”改革成效初顯，摸索了農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)，激發(fā)了農(nóng)村發(fā)展活力，增加了農(nóng)民收入。但是，也存在不少問題。農(nóng)村大量的“沉睡資源”有待喚醒，“三權(quán)”改革推動(dòng)不力，產(chǎn)權(quán)抵押貸款未根本解決，現(xiàn)有農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)作用未充分發(fā)揮。

2．推進(jìn)“三權(quán)”改革的思路

（1）指導(dǎo)思想 以推進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)化、農(nóng)村資源資本化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為方向，全面推進(jìn)“三權(quán)”改革，通過股權(quán)紐帶把資源要素整合到產(chǎn)業(yè)平臺(tái)上，創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，拓寬農(nóng)民增收致富渠道，激活農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力。

（2）主要目標(biāo) 一是讓沉睡的資源活起來。以集體土地、森林、荒山、水域等自然性資產(chǎn)和房屋、建設(shè)用地（物）、基礎(chǔ)設(shè)施等可經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的使用權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)等在全面確權(quán)后，以股權(quán)形式入股經(jīng)營(yíng)主體，使集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民擁有合作社、企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)實(shí)體的股權(quán)，按股獲得收益。讓農(nóng)村分散閑置的資源活起來，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。力爭(zhēng)到2019年底，農(nóng)村各項(xiàng)資源資產(chǎn)確權(quán)到位；全市全面消除集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，并打造100個(gè)股份合作示范村。

二是讓分散的交易聚起來。要加快建立完善具有衢州特色的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)。力爭(zhēng)到2019年底，全市建成規(guī)范的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，實(shí)現(xiàn)各級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)年度交易額達(dá)5億元。

三是讓綜合的效益顯出來。進(jìn)一步激活農(nóng)村金融，推動(dòng)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)擔(dān)保、抵押融資服務(wù)，推進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新，放大資金使用效果，有效解決農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難。進(jìn)一步加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，吸引社會(huì)資本，推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。進(jìn)一步解除農(nóng)民進(jìn)城后顧之憂，讓農(nóng)民帶著權(quán)益進(jìn)城、放下包袱進(jìn)城、增加收入進(jìn)城。力爭(zhēng)到2019年底，全市涉農(nóng)貸款余額1 200億元，農(nóng)民人均可支配收入保持9%以上年增長(zhǎng)。

3．重點(diǎn)工作

（1）打基礎(chǔ)——全面提速提質(zhì)完成確權(quán) 各級(jí)各部門應(yīng)按照“三權(quán)到人（戶）”的要求，緊盯目標(biāo)任務(wù)，倒排時(shí)間，倒排計(jì)劃，保證質(zhì)量盡早全面完成。要加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，對(duì)村經(jīng)社股份制改革進(jìn)行掃尾。要結(jié)合“三改一拆”，積極處置宅基地遺留問題，加快農(nóng)房登記頒證。要開展林地歷史遺留問題處置專項(xiàng)行動(dòng)，力爭(zhēng)2018年底完成。

（2）建平臺(tái)——著力破解產(chǎn)權(quán)產(chǎn)易中的職能缺失 應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)合聯(lián)作用，建好用好農(nóng)民合作基金。各縣（市、區(qū)）財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)共建農(nóng)民合作基金，財(cái)政投入不少于500萬元資本金，金融機(jī)構(gòu)按1∶10放大基金規(guī)模，形成5 000萬元規(guī)模的基金；農(nóng)合聯(lián)負(fù)責(zé)基金管理和使用，主要用于風(fēng)險(xiǎn)處置、資源資產(chǎn)收儲(chǔ)等。建好用好資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。由農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)評(píng)估、中介服務(wù)、擔(dān)保處置、收儲(chǔ)等業(yè)務(wù)。為此，要建立評(píng)估平臺(tái)、中介服務(wù)平臺(tái)、擔(dān)保處置平臺(tái)、收儲(chǔ)平臺(tái)。

（3）強(qiáng)鏈條——盡快規(guī)范完善農(nóng)村交易市場(chǎng)體系 要形成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的服務(wù)鏈條。前端：為農(nóng)民進(jìn)平臺(tái)交易“鋪好路”。由各級(jí)農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司為農(nóng)民、主體進(jìn)平臺(tái)交易做好評(píng)估、中介服務(wù)。中端：為農(nóng)民構(gòu)建“最多跑一次”的四級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。全市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)實(shí)行“六統(tǒng)一分”的運(yùn)行機(jī)制?！傲y(tǒng)”，即統(tǒng)一平臺(tái)職能、統(tǒng)一交易系統(tǒng)、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易流程、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。“一分”，即各產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)分級(jí)辦理業(yè)務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。末端：為農(nóng)民交易消除“雷區(qū)”。一是建機(jī)構(gòu)，各級(jí)有人管；二是建機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)可防控；三是建體系，糾紛可調(diào)處。

（4）鑄品牌——深度推進(jìn)成功試點(diǎn)的擴(kuò)面

一要全力確保衢江區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款國(guó)家級(jí)試點(diǎn)成功，為全國(guó)、全省面上提供衢州方案。衢江區(qū)作為全市唯一的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)縣（市、區(qū)）和全省十個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一，積極探索“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押+政策性擔(dān)保公司擔(dān)?！蹦Ｊ?，設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)金，對(duì)年發(fā)放3筆以上貸款金融機(jī)構(gòu)發(fā)生貸款風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，按實(shí)際損失的30%進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。從試點(diǎn)情況看，要在全市推開，關(guān)鍵要處理好確權(quán)、評(píng)估、抵押擔(dān)保、貸款、風(fēng)險(xiǎn)處置5個(gè)環(huán)節(jié)。其中最主要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)是抵押擔(dān)保。農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)戶憑《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估報(bào)告》《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易鑒證書》和《流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證》向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款，產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)做好抵押登記，農(nóng)合聯(lián)擔(dān)保，擔(dān)保費(fèi)不超過1．5%。另一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)處置。一旦貸款人無法還款，從農(nóng)民合作基金中補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)30%的損失，農(nóng)合聯(lián)先行代償70%的貸款，并將相關(guān)土地再次流轉(zhuǎn)給農(nóng)合聯(lián)會(huì)員經(jīng)營(yíng)。建議在總結(jié)衢江試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快形成土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款“模板”，出臺(tái)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款管理辦法等政策。

二要放大常山縣農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)效應(yīng)，打造“綠水青山就是金山銀山”的“衢州樣本”。近年來，常山縣探索了資源入股、現(xiàn)金入股、村村聯(lián)合、農(nóng)民認(rèn)股、資本引入等股份合作機(jī)制，以率先開展土地折價(jià)入股的芳村鎮(zhèn)下猷閣村為例，農(nóng)民將土地以略高于當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)價(jià)格折價(jià)入股村集體的公司，占49%的股份，公司通過農(nóng)業(yè)種植、休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等經(jīng)營(yíng)，利潤(rùn)用于土地折價(jià)保底金、農(nóng)民按股分紅等，近三年人均年分紅近千元。目前常山有32個(gè)村開展股份合作，股東4．5萬名，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性、經(jīng)營(yíng)性及分紅等收入快速增長(zhǎng)。從試點(diǎn)看，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革要成功，應(yīng)具備四個(gè)必要條件。即有一個(gè)能干的領(lǐng)頭人，有一批有潛力的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，有一個(gè)好的合作機(jī)制，有托底分紅保障。建議推廣常山經(jīng)驗(yàn)，全市打造100個(gè)股份合作示范村，其中1/3以上村實(shí)現(xiàn)年人均分紅500元。

三要放大江山市土地預(yù)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。近年來，江山市試點(diǎn)土地預(yù)流轉(zhuǎn)，探索建立土地流轉(zhuǎn)儲(chǔ)備制度，由財(cái)政借給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村支付預(yù)流轉(zhuǎn)費(fèi)，較好地防止了土地撂荒，有利于農(nóng)業(yè)招商和土地平整，防止了項(xiàng)目引進(jìn)時(shí)農(nóng)戶不合理要價(jià)，同時(shí)也增加了農(nóng)民收益。從試點(diǎn)看，要推廣土地預(yù)流轉(zhuǎn)，主要解決誰來做和錢從哪來兩個(gè)問題。可由農(nóng)合聯(lián)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司來做，通過整村整組流轉(zhuǎn)、集中連片流轉(zhuǎn)等方式收儲(chǔ)。向農(nóng)民合作基金借，建立“鄉(xiāng)鎮(zhèn)申請(qǐng)、縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)合聯(lián)審批”的申領(lǐng)機(jī)制，加強(qiáng)資金使用、歸還的管理力度。建議各縣（市、區(qū)）要通過農(nóng)合聯(lián)做好土地預(yù)流轉(zhuǎn)工作。

四要放大柯城區(qū)農(nóng)房托管試點(diǎn)效應(yīng)，尋找民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民住房閑置的契合點(diǎn)?？鲁菂^(qū)引入工商資本就農(nóng)房托管作了探索，由工商資本占82%股份和村集體占18%股份成立公司，統(tǒng)一打造民宿，村集體每年保底分紅。公司以每年100元每平米租用農(nóng)房，租期10年，年均租金3萬元，合同到期后，所有房子的裝修歸農(nóng)戶所有。同時(shí)，公司招聘22名本地村民，年工資4萬元。由此可見，農(nóng)房托管能有效解決民宿經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的瓶頸，是打造民宿集聚區(qū)、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的創(chuàng)新之舉，對(duì)盤活農(nóng)民資產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收意義重大。推廣這項(xiàng)改革，應(yīng)注重五方面，即選好位置，摸清底子，股份合作，建立平臺(tái)，保障農(nóng)民權(quán)益和在家中就業(yè)。建議有條件山區(qū)大力開展農(nóng)房托管，探索發(fā)展民宿經(jīng)濟(jì)促增收的新路徑。

（5）重保障——將“三權(quán)”改革全面推向深入 下一步，重點(diǎn)做好四件事。一是出臺(tái)深化農(nóng)村“三權(quán)”改革三年行動(dòng)計(jì)劃；二是建立不少于3 000萬元的市級(jí)農(nóng)民合作基金；三是將深化農(nóng)村“三權(quán)”改革納入市對(duì)縣綜合考核、新農(nóng)村建設(shè)考核等考核中；四是召開全市深化農(nóng)村“三權(quán)”改革推進(jìn)會(huì)。