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    欠下生態(tài)賬 不能沒(méi)交代

    2018-02-08 00:29齊志明
    中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊 2018年6期
    關(guān)鍵詞:試點(diǎn)資產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)

    編者按

    查處違法違規(guī)問(wèn)題42個(gè)、資金1145.2萬(wàn)元,南方某省兩縣試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì);18名干部因環(huán)境保護(hù)失職瀆職,受黨紀(jì)政紀(jì)處分,中部省份某縣用生態(tài)審計(jì)考核政績(jī)……黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)本地區(qū)本部門的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)有重要責(zé)任,開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)以來(lái),全國(guó)共有1210名領(lǐng)導(dǎo)干部接受審計(jì)。日前,中辦國(guó)辦印發(fā)規(guī)定,今年起由審計(jì)試點(diǎn)進(jìn)入到全面推開(kāi)階段。

    “咯噔”一下,山東膠州里岔鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部心里犯嘀咕了。部分企業(yè)私接管道進(jìn)入污水管網(wǎng),污水集中處理率只有65.22%,排污河水質(zhì)惡化,直接污染了膠河……2012年里岔鎮(zhèn)引進(jìn)大型林業(yè)項(xiàng)目,萬(wàn)畝生態(tài)林場(chǎng)保護(hù)了水庫(kù)、涵養(yǎng)了水源。但2015年10月,除了常規(guī)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),膠州市審計(jì)局試點(diǎn)從自然資源資產(chǎn)存量和變化,評(píng)價(jià)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部,發(fā)現(xiàn)了這項(xiàng)“負(fù)政績(jī)”。后經(jīng)整改,問(wèn)題解決。

    7項(xiàng)優(yōu),7項(xiàng)良,總體定性評(píng)價(jià)為優(yōu)……浙江安吉章村鎮(zhèn)原黨委書(shū)記戎露波收到了1份特殊的審計(jì)報(bào)告:上任3年來(lái)的生態(tài)履職情況。很快,報(bào)告也轉(zhuǎn)到了繼任鎮(zhèn)黨委書(shū)記王長(zhǎng)林手上。一個(gè)釋然,“這是對(duì)我建設(shè)綠水青山就是金山銀山的肯定,可以有個(gè)交代了”,另一個(gè)感慨,“上屆班子實(shí)現(xiàn)了生態(tài)資產(chǎn)保值增值,我得接著干?!?/p>

    雖然審計(jì)結(jié)果不同,但兩個(gè)賬本都與我們呼吸的空氣、喝下的水密切相關(guān)。一項(xiàng)全新、經(jīng)常性的審計(jì)制度正在全國(guó)逐步建立。

    充分考慮被審計(jì)地區(qū)實(shí)際情況,不搞一刀切

    從2015年中辦國(guó)辦印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》到2017年10月,全國(guó)審計(jì)部門共實(shí)施審計(jì)試點(diǎn)項(xiàng)目827個(gè),涉及被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部1210人。今年起,這項(xiàng)“綠色審計(jì)”制度正式建立。

    貫徹執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)方針政策和決策部署、遵守自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、組織相關(guān)資金征管用和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)行等情況,成為主要審計(jì)內(nèi)容。不過(guò),在試點(diǎn)中,各地各有側(cè)重。

    在江蘇,南京市2017年突出了大氣污染防治、黑臭河整治等群眾關(guān)切度高的問(wèn)題;在浙江,德清縣將莫干山鎮(zhèn)作為審計(jì)對(duì)象,養(yǎng)殖業(yè)污染治理、“五水共治”等專項(xiàng)整治行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)完成情況是重點(diǎn);在福建,閩東南地區(qū)聚焦海洋資源、水資源,閩西北地區(qū)則是森林資源、礦產(chǎn)資源。

    “除了與自然資源資產(chǎn)有關(guān)的財(cái)政收支、政策執(zhí)行等審計(jì),主要是側(cè)重審計(jì)山水林田湖草等自然資源資產(chǎn)的存量、增量、構(gòu)成、質(zhì)量以及空氣質(zhì)量等變化?!鄙綎|財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授王愛(ài)國(guó)說(shuō),當(dāng)前,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)能充分考慮被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在地區(qū)的特點(diǎn),如自然資源資產(chǎn)稟賦、資源環(huán)境承載能力等實(shí)際情況,“因地制宜,不搞一刀切”。

    審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,圍繞“如何揭示自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的突出問(wèn)題”,各地試點(diǎn)探索出了一些符合實(shí)際的有效辦法,可推廣可復(fù)制。

    運(yùn)用現(xiàn)代科技獲取海量數(shù)據(jù),提高準(zhǔn)確性

    “所有數(shù)據(jù)正常,可以起飛。”日前,德清縣雷甸鎮(zhèn)通航小鎮(zhèn)內(nèi)的一處空地上,無(wú)人機(jī)急速升空。當(dāng)天,兩小時(shí)巡航,航拍了雙溪村6平方公里的基本農(nóng)田保護(hù)、工業(yè)園區(qū)河道有無(wú)偷排漏排、東大港水域環(huán)境衛(wèi)生等情況。第一時(shí)間,視頻畫(huà)面?zhèn)鞯搅藢徲?jì)人員手中。

    想要摸清領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后所在地區(qū)的問(wèn)題,并不容易。自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不健全,被審計(jì)地區(qū)提供的數(shù)據(jù)無(wú)法有效核實(shí)等,審計(jì)部門面臨著很多現(xiàn)實(shí)困境。如何審,才能保證數(shù)據(jù)可靠、準(zhǔn)確、科學(xué)?這是一道實(shí)打?qū)嵉目病?/p>

    無(wú)人機(jī)、應(yīng)急監(jiān)測(cè)車、紫外線分光光度計(jì)、水準(zhǔn)儀、衛(wèi)星遙感影像、地理信息系統(tǒng)等紛紛上陣,山、水、林、田、湖、河、大氣質(zhì)量變化情況盡收眼底。各種現(xiàn)代科技設(shè)備、測(cè)量方式,提高了檢測(cè)權(quán)威性、準(zhǔn)確度,便利了自然資源資產(chǎn)普查數(shù)據(jù)庫(kù)建立。審計(jì)人員“識(shí)人斷事”有據(jù)可依。

    評(píng)估建設(shè)用地效益時(shí),采用成本逼近法;評(píng)價(jià)地下水環(huán)境質(zhì)量時(shí),采用單因子指數(shù)法、對(duì)比分析法等;處理環(huán)保數(shù)據(jù)時(shí),關(guān)聯(lián)分析法、比率分析法、孤立點(diǎn)分析法、模擬還原法、環(huán)境空氣綜合污染指數(shù)法……在膠州,30多種現(xiàn)代技術(shù)方法運(yùn)用到實(shí)際審計(jì)。

    “盡管目前還沒(méi)有系統(tǒng)、成熟的審計(jì)方法,但各試點(diǎn)項(xiàng)目都在探索信息化手段?!敝袊?guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說(shuō),不少地區(qū)梳理出資源征占用、土地管理、水資源保護(hù)等審計(jì)技術(shù)方法,建立了模型和算法。

    此外,如何高效利用獲取的海量數(shù)據(jù)?這對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)處理能力提出了新要求。審計(jì)署有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加大相關(guān)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等數(shù)據(jù)收集、挖掘和分析的力度,提升大數(shù)據(jù)審計(jì)水平。

    破部門界限,借外部專家,盯資金流向

    60%——山東審計(jì)廳農(nóng)業(yè)與資源環(huán)保審計(jì)處處長(zhǎng)莊欣提供了一個(gè)數(shù)字。這是1份專業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)報(bào)告中,外部專家發(fā)揮作用的占比。

    “基層試點(diǎn)拿出的審計(jì)報(bào)告,如果沒(méi)有專家介入,我是不認(rèn)的?!鼻f欣說(shuō),由于涉及面廣、政策性強(qiáng),各項(xiàng)自然資源資產(chǎn)專業(yè)領(lǐng)域的管理要求各不相同,審計(jì)人員的素質(zhì)和能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。僅靠審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部人員單兵作戰(zhàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須向農(nóng)業(yè)、財(cái)政、林業(yè)、水利、氣象等領(lǐng)域的專家尋求專業(yè)支持,實(shí)現(xiàn)聯(lián)合作戰(zhàn)。

    打破部門界限,借用外部專家,建立咨詢庫(kù),成立由專業(yè)人員組成的審計(jì)專家咨詢小組……不少試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)機(jī)關(guān)都在摸索。

    江蘇南京試點(diǎn)要求,審計(jì)部門應(yīng)借助國(guó)土、水務(wù)、環(huán)保等資源管理職能部門專業(yè)人員,必要時(shí)與科研院所合作。浙江麗水市審計(jì)局與市測(cè)繪局簽訂戰(zhàn)略合作協(xié)議,前者提供被審計(jì)單位基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、提出審計(jì)需求,后者以第三方身份提供技術(shù)支持。有的試點(diǎn)地區(qū)還借助國(guó)土督查、環(huán)保督查、環(huán)保舉報(bào)等第三方資料。

    此外,不少試點(diǎn)地區(qū)抓好老本行,從土地、水利、環(huán)保等資金入手,將資金流與業(yè)務(wù)流關(guān)聯(lián),資金到哪里,審計(jì)重點(diǎn)延伸到哪里,汪德華介紹。endprint

    前任在時(shí)企業(yè)偷排污水,繼任者沒(méi)有整改、影響治污

    這筆生態(tài)賬 算在誰(shuí)頭上

    《人民日?qǐng)?bào)》記者 齊志明

    都說(shuō)新官上任春風(fēng)得意,但山東膠州某鎮(zhèn)一位領(lǐng)導(dǎo)干部上任時(shí)遇到了麻煩。鎮(zhèn)上有個(gè)工業(yè)園,前任還在時(shí),就有企業(yè)私接管道進(jìn)入排水管網(wǎng)。這位繼任者在任職后沒(méi)有采取整改措施,污水廠長(zhǎng)期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),結(jié)果影響了污水處理效果。出了這樣一筆生態(tài)赤字的壞賬,責(zé)任該算在誰(shuí)頭上?

    領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)以來(lái),各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)遇到不少問(wèn)題。尤其是,一些地方存在片面追求GDP的思維慣性,部分單位不積極配合審計(jì)工作?,F(xiàn)實(shí)中,存在哪些共性難題?審計(jì)部門在“較真”時(shí),有沒(méi)有找到解決辦法?

    取證難:數(shù)據(jù)分散在多部門,審計(jì)力量相對(duì)薄弱

    “取證是第一個(gè)難題?!蹦z州市審計(jì)局局長(zhǎng)于江宏介紹,一方面,自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)林水利等多部門管理,提取難度大;另一方面,絕大多數(shù)被審計(jì)單位對(duì)自然資源資產(chǎn)的分布、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬等要素掌握不全,資料不規(guī)范,“數(shù)據(jù)都不足,何談編制負(fù)債表”。此外,個(gè)別地方仍舊片面追求GDP,“我們得不到配合”。

    有同樣苦水的還有福建寧德。“審計(jì)涉及范圍廣,資源資產(chǎn)種類多、變動(dòng)大、成因雜,信息量卻很分散?!睂幍率袑徲?jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

    為長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì),不少地區(qū)要求被審計(jì)單位建立自然資源臺(tái)賬,規(guī)范登記和核算制度,為下次審計(jì)提供依據(jù)。還有的成立聯(lián)席會(huì)議,由各成員單位提供更規(guī)范、客觀、真實(shí)的數(shù)據(jù)……

    不過(guò),審計(jì)力量相對(duì)薄弱、經(jīng)驗(yàn)相對(duì)不足,是各試點(diǎn)地區(qū)在取證時(shí)遭遇的普遍痛點(diǎn)。

    “受現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間、專業(yè)限制,很多基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、關(guān)鍵指標(biāo)的準(zhǔn)確性真實(shí)性無(wú)法判斷?!睂幍率袑徲?jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō),評(píng)估預(yù)測(cè)資源和生態(tài)影響不容易準(zhǔn)確到位,某種程度上制約了審計(jì)效果。

    山東財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授王愛(ài)國(guó)認(rèn)為,當(dāng)前國(guó)內(nèi)審計(jì)部門人員大多出身財(cái)務(wù)或?qū)徲?jì)等經(jīng)管類專業(yè),有資源或環(huán)保背景的不多,審計(jì)效率、質(zhì)量難以保證。

    因?yàn)槿肆Y源約束,聘請(qǐng)外部專家把脈問(wèn)診審計(jì)內(nèi)容,成了不少試點(diǎn)地區(qū)的巧路子。但這個(gè)辦法能管多久?

    “借助外力可以暫時(shí)滿足一時(shí)之需,但改善審計(jì)人員隊(duì)伍專業(yè)結(jié)構(gòu)、提高自身本領(lǐng),才是重中之重。”浙江省審計(jì)廳經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一處處長(zhǎng)王家華表示,要努力提高現(xiàn)有審計(jì)人員素質(zhì)能力,強(qiáng)化信息化審計(jì)技術(shù)培訓(xùn);有側(cè)重地招聘自然資源和地理信息技術(shù)專業(yè)人才,改善現(xiàn)有審計(jì)人員專業(yè)結(jié)構(gòu)。

    評(píng)價(jià)難:缺少客觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不足

    “評(píng)價(jià)是困擾審計(jì)部門的最大難題,一大原因在于審計(jì)部門缺少客觀的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員汪德華說(shuō),2017年審計(jì)署對(duì)于地方試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)中,考慮到客觀情況,只要求對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理履職情況做一個(gè)綜合評(píng)價(jià),分“好、較好、一般、較差、差”5個(gè)等級(jí)。

    “目前,我國(guó)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記尚未完成,部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、區(qū)域界限模糊,很難對(duì)管理者、使用者和責(zé)任者進(jìn)行有效審計(jì)。”王愛(ài)國(guó)說(shuō)。對(duì)此,不少一線審計(jì)人員更有感觸。

    “比如,現(xiàn)在還沒(méi)有森林資源質(zhì)量評(píng)價(jià)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn),審計(jì)就難以對(duì)其進(jìn)行指標(biāo)等級(jí)劃分和區(qū)間界定?!庇诮昱e例。

    再如,寧德雖然初步建立了審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo),但還沒(méi)有編制負(fù)債表。國(guó)土部門提供的土地總面積與林業(yè)部門提供的土地總面積不一致,由此算出的指標(biāo)結(jié)果就不同。所以,自然資源資產(chǎn)利用程度是什么?消耗強(qiáng)度多大?生態(tài)環(huán)境破壞程度多大?這些都沒(méi)有清晰的標(biāo)準(zhǔn),很難準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。

    評(píng)價(jià)難的直接后果就是審計(jì)結(jié)果得不到充分運(yùn)用。王家華表示,自上而下都還沒(méi)有建立自然資源資產(chǎn)核算體系,審計(jì)工作缺乏數(shù)據(jù)支撐。審計(jì)結(jié)果運(yùn)用缺乏權(quán)威性,后續(xù)相關(guān)工作難以開(kāi)展。

    評(píng)價(jià)體系在整個(gè)審計(jì)中處于上下游之間的連接位置,不可或缺。為此,不少試點(diǎn)地區(qū)審計(jì)部門,因地制宜探索合適的評(píng)價(jià)體系。寧德嘗試建立了一套涵蓋資源保有和消耗、環(huán)境損害和治理、生態(tài)恢復(fù)和效益、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)保能力保障等5方面44項(xiàng)評(píng)價(jià)指標(biāo)。浙江湖州在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置上,充分體現(xiàn)生活優(yōu)先、環(huán)境優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先價(jià)值導(dǎo)向,分3大類別、10個(gè)方面、20項(xiàng)基礎(chǔ)指標(biāo),3類權(quán)重分別為5:2:3。

    定責(zé)難:有些損害行為滯后,有些自然資源跨區(qū)域

    審計(jì)有了結(jié)果,尤其是發(fā)現(xiàn)“負(fù)政績(jī)”,領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任?實(shí)操中,不易界定。寧德市審計(jì)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示,很多自然資源資產(chǎn)的污染損害,都存在滯后性,有些污染環(huán)境的行為是長(zhǎng)期的,涉及幾任領(lǐng)導(dǎo)任職期限。

    比如,海洋污染潛伏性強(qiáng)、周期長(zhǎng),近岸海域水質(zhì)等指標(biāo)在三五年內(nèi)一般不會(huì)有太大變化,加上海洋流動(dòng)性特點(diǎn)、海洋突發(fā)事件影響,責(zé)任主體難以明確。

    另外,有些自然資源具有跨區(qū)域性,如河流等,大多跨越多個(gè)行政轄區(qū),通常伴隨著上游污染對(duì)下游生態(tài)的破壞。如此,無(wú)法簡(jiǎn)單地界定領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

    還有的自然資源資產(chǎn)價(jià)值不明,責(zé)任難以量化和管控?!澳玫V產(chǎn)資源來(lái)說(shuō),價(jià)值估計(jì)的穩(wěn)定性較差。如何將領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為與自然資源資產(chǎn)價(jià)值變化關(guān)聯(lián)起來(lái),并相應(yīng)按經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)要求獲取證據(jù)準(zhǔn)確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任,這在審計(jì)實(shí)踐中存在較大難度?!蓖鯋?ài)國(guó)說(shuō)。

    “遺留問(wèn)題看整改、潛在問(wèn)題看對(duì)策、常規(guī)問(wèn)題看決策。”于江宏說(shuō),針對(duì)不同問(wèn)題,采取不同的責(zé)任認(rèn)定方式。屬于歷史問(wèn)題整改不到位,被審計(jì)干部就要承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。在膠州,3人因履行土地、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)不到位被取消年終評(píng)優(yōu)資格。

    “相比經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì),領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)還是新事物。需要審計(jì)、組織、紀(jì)檢、監(jiān)察、國(guó)土、水利、環(huán)保等多部門共同推進(jìn),明確清晰的定責(zé)規(guī)范?!蓖舻氯A說(shuō)。endprint

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