城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的沖突分析及化解機(jī)制設(shè)計(jì)

孫俊成

摘要：城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換是我國實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重大舉措，是提高農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平和環(huán)境成熟工地緊張的新興土地管理工具。但在實(shí)際運(yùn)作中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換涉及眾多利益相關(guān)者，各相關(guān)者不同的利益偏好和行為決定了沖突不可避免，因此設(shè)計(jì)與該實(shí)踐目標(biāo)相容的激勵機(jī)制、約束機(jī)制、保障機(jī)制是化解這些矛盾的必要選擇。

Abstract： The replacement of urban and rural construction land is a major step in the realization of urbanand rural development in China. It is an important land management tool to improve the intensive use of rural construction land and the tight environment of the environment. However， in the actual operation， the replacement of urban and rural construction land involves many stakeholders， the different interests of the stakeholders and behavior determines the conflict is inevitable， so the design and implementation of the objectives of the incentive mechanism， restraint mechanism， security mechanism is the necessary choice for these contradictions.

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換；沖突；機(jī)制

Key words： the replacement of urban and rural construction land；conflict；techanism

中圖分類號：F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）06-0027-05

0 引言

隨著我國工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，使得土地資源的需求進(jìn)一步增加，在土地供給既定的情況下，為了優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)，平衡耕地保護(hù)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增，弱化農(nóng)村建設(shè)用地使用效率低下與城市建設(shè)用地嚴(yán)重短缺這一矛盾，2004年10月21日，中央政府明確提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！币源藶橐罁?jù)，各地方政府開展了形式多樣的探索與實(shí)踐，究其本質(zhì)就是“城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換”。[1]現(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換是優(yōu)化我國現(xiàn)階段土地使用結(jié)構(gòu)和效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提高農(nóng)村建設(shè)用地集約利用水平和緩解城市供地緊張的新型土地管理工具。對于人口規(guī)模超過13.6億的我國來說，土地資源尤其寶貴，除了保護(hù)以外，更要在存量既定且不透支的情況下最大化土地的使用效率。城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換從本質(zhì)上就是為了提高土地在現(xiàn)階段的使用效率，以保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心地位。然而城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換這一工具實(shí)施十年來，我國城鎮(zhèn)空間進(jìn)一步擴(kuò)容，越來越多的農(nóng)地被征用為非農(nóng)用地，土地相關(guān)者的利益也不斷調(diào)整，導(dǎo)致城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換過程中的沖突問題屢有發(fā)生，甚至有蔓延，升級之勢，因此有必要采取有效的管理措施應(yīng)對這類沖突，避免其愈演愈烈的趨勢。本文通過分析在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中存在的問題，并嘗試提出針對該類問題的管理機(jī)制設(shè)計(jì)和化解沖突的有效途徑。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換沖突背景分析

自改革開放以來，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出一個高速發(fā)展的時期，其特點(diǎn)是起點(diǎn)低、速度快。1978城鎮(zhèn)化率是17.9%，城鎮(zhèn)常住人口為1.7億人，而到了2013年，城鎮(zhèn)化率提高到了53.7%，城鎮(zhèn)常住人口也增加到了7.3億人，年均提高1.02個百分點(diǎn)；城市數(shù)量也在逐年在增加，1978年建制鎮(zhèn)數(shù)量是2173個，而到了2013年該數(shù)值變?yōu)榱?0113個。[2]城鎮(zhèn)化不僅僅意味著人口的集聚，也意味著各種非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動的集聚，這不可避免地會衍生出對非農(nóng)建設(shè)用地的擴(kuò)張需求。而另一方面，我國作為人口大國，糧食安全關(guān)乎國本，因此我國中央政府制定了在世界范圍內(nèi)都堪稱嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。2013年12月份召開的中央農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作會議強(qiáng)調(diào)，耕地紅線要嚴(yán)防死守，18億畝耕地紅線仍然必須堅(jiān)守，同時現(xiàn)有耕地面積必須保持基本穩(wěn)定。這就致使“耕地占用”與“建設(shè)占用”、“城市建設(shè)用地指標(biāo)緊張”與“農(nóng)村建設(shè)用地粗放閑置”兩組矛盾成為我國土地資源配置中的突出矛盾，也成為制約我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。有鑒于此，2004年10月21日，中央政府明確提出“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！币源藶橐罁?jù)，各地方政府開展了形式多樣的探索與實(shí)踐，其實(shí)質(zhì)為一種明確土地置換類型與區(qū)域的土地置換，即城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換。具體是在堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度的前提下，優(yōu)化調(diào)整城鄉(xiāng)建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減少、建設(shè)用地總量不增加，從而保障城市發(fā)展用地需求、堅(jiān)守耕地“紅線”，解決當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)用地供需失衡的問題。然而近年來我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換風(fēng)險頻現(xiàn)，沖突連連，背離了原有保護(hù)耕地和節(jié)約使用土地的政策初衷，也影響了我國社會穩(wěn)定和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的利益相關(guān)者

2.1 利益相關(guān)者

1963年，斯坦福大學(xué)研究所明確提出利益相關(guān)者的定義：“利益相關(guān)者是這樣一些團(tuán)體，沒有其支持，組織就不可能生存。”這個定義具體來說就是人們?yōu)榱斯餐哪繕?biāo)或利益結(jié)合在一起，一旦彼此間的利益關(guān)系消亡，這一集合隨之不復(fù)存在。因?yàn)檫@一定義的內(nèi)涵過于狹窄，后來很多學(xué)者從不同角度對此進(jìn)行了進(jìn)一步拓展，其中最具代表性的是Freeman在其《戰(zhàn)略管理：利益相關(guān)者管理的分析方法》一書中提到的觀點(diǎn)：“利益相關(guān)者是能夠影響一個組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或者受到一個組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體”。換而言之，所謂廣義的利益相關(guān)者是在法定的框架下，那些自身行為會受到一定約束的同時，又能影響其他參與者的所有自然人和法人。endprint

2.2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換中的利益相關(guān)者及其行為分析

城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及到城市與農(nóng)村、政府與農(nóng)民、上級與下級等多方面的利益。筆者經(jīng)過調(diào)研，歸納出城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換過程中涉及到的具體利益相關(guān)者主要有三個：地方政府（縣級政府、鄉(xiāng)級政府）、村集體、村民。作為理性人的諸多利益相關(guān)者，他們存在著各自的利益偏好，其行為選擇的終極目標(biāo)是自身綜合利益的最大化，這必然使得他們之間的關(guān)系是相互沖突的，土地價值增值如何分配問題是沖突的焦點(diǎn)。

2.2.1 地方政府

地方政府的利益偏好主要體現(xiàn)在：增加土地財(cái)政收入、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，政府是一種特殊的經(jīng)濟(jì)組織，與一般經(jīng)濟(jì)組織的不同之處在于它具有普遍性和強(qiáng)制性。普遍性在于“人”和國家之間的相互選擇和結(jié)合，即使是精致的無政府主義者也無法離開其所屬的國家政府；所謂強(qiáng)制性是指政府擁有對其治下的自然人和法人擁有合法的強(qiáng)制力。政府的這兩大特性，再加上政府的公共性，就決定了地方政府在城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的利益博弈中天然地占有一定優(yōu)勢。在建設(shè)用地置換實(shí)踐中，地方政府的直接目標(biāo)就是換取建設(shè)用地指標(biāo)，突破城市土地資源瓶頸，增加土地財(cái)政收入，拓展城市發(fā)展空間，進(jìn)而有能力在一定區(qū)域農(nóng)村改善生態(tài)環(huán)境和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)較好的社會管理和公共服務(wù)。

2.2.2 村集體

根據(jù)我國現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村土地歸集體所有，村民使用。在置換實(shí)踐過程中必然會涉及到農(nóng)房的拆遷、補(bǔ)償和重新調(diào)整分配本集體范圍內(nèi)的土地權(quán)屬。另外，村集體還充當(dāng)廣大村民同地方政府溝通的橋梁，是協(xié)調(diào)地方政府和農(nóng)民間的關(guān)鍵主體。在具體推進(jìn)過程中，村集體缺乏同地方政府抗衡的能力，處于被動、從屬的地位。村集體的收益主要體現(xiàn)在置換實(shí)施后的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壯大和社區(qū)建設(shè)的完善，與其自身利益并不直接掛鉤，工作積極性缺乏。村干部作為廣大農(nóng)民的代理人，在分配地方政府返還的收益時，出于自私利己動機(jī)可能會出現(xiàn)假公濟(jì)私，侵害農(nóng)民權(quán)益的行為。

2.2.3 農(nóng)民

在置換實(shí)施過程中，農(nóng)民盡管擁有土地的使用權(quán)，但因?yàn)榫幼》稚⒑蛡€人素質(zhì)能力不足等原因使得他們很難形成利益共同體，從而在置換實(shí)踐中缺乏話語權(quán)，在參與主體中處于弱勢地位。置換項(xiàng)目的實(shí)施對農(nóng)民既有成本又有收益：成本主要體現(xiàn)在農(nóng)民喪失賴以生存的土地和附著在土地上的相關(guān)權(quán)益，搬遷后使得原有的社會關(guān)系發(fā)生變化，耕作半徑的變化和新的生活方式使得生產(chǎn)生活成本增加；收益主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)后能夠獲得租金收益，增加非農(nóng)就業(yè)機(jī)會，搬遷集中居住后，公共服務(wù)設(shè)施和居住環(huán)境在很大程度上能夠得到改善。但是，農(nóng)民受到自身視野的限制，他們更為關(guān)注的是喪失土地以后的成本以及重建或購買房屋同自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力的對比，倘若政府不能夠很好地處理好失地農(nóng)民的保障問題，農(nóng)民的預(yù)期收益與成本發(fā)生失衡，則會誘發(fā)農(nóng)民的抵觸情緒，為爆發(fā)沖突埋下隱患。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換沖突的類型

3.1 農(nóng)民和村集體之間的沖突

3.1.1 村集體與農(nóng)民間地位的失衡引起分配不公

根據(jù)我國法律法規(guī)，我國集體土地所有權(quán)歸村集體所有，農(nóng)民只有土地使用權(quán)，對土地權(quán)屬的變更沒有絕對的話語權(quán)。加之長期以來農(nóng)村傳統(tǒng)管理體制的慣性思維和分散小農(nóng)降低交易成本的意愿，這些均決定了村集體對農(nóng)民有著較強(qiáng)的影響力。村集體掌控著農(nóng)村基層行政權(quán)力和集體資源，主導(dǎo)著農(nóng)村內(nèi)部利益的分配，集體組織往往利用關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和職權(quán)等方面的資源優(yōu)勢為私人謀利。

3.1.2 農(nóng)民和村集體間利益目標(biāo)對立

在置換實(shí)踐中，農(nóng)民和村集體是兩個獨(dú)立的理性人，村集體以集體利益最大化和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)為行為目標(biāo)，農(nóng)民則以個人收益最大化為目標(biāo)，兩者在利益目標(biāo)上不盡一致。農(nóng)民希望得到更多的置換補(bǔ)償，而村集體希望留下更多的資金和土地用來發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，這種模糊不清的土地權(quán)屬容易導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損害。

3.2 農(nóng)民和地方政府之間的沖突

3.2.1 公眾參與機(jī)制缺失致使農(nóng)民維權(quán)方式不盡合理

因?yàn)槲覈鴤鹘y(tǒng)政治文化的影響，農(nóng)民對政府存在著較強(qiáng)的依賴性，習(xí)慣于有困難找國家或找政府，對于關(guān)乎自身利益的社會公務(wù)事務(wù)缺乏關(guān)心。有調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有農(nóng)民對城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換政策進(jìn)行過充分了解，主要原因是有兩方面，一是多數(shù)農(nóng)民的文化水平有限，無法理解相關(guān)政策；二是農(nóng)民獲取相關(guān)政策信息的渠道有限，甚少有機(jī)會獲取相關(guān)的政策信息，因此對相關(guān)政策知之不多，同時對具體的推進(jìn)實(shí)施過程也缺乏深入了解，農(nóng)民更加重視的是眼前實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益。因?yàn)閷φ呷狈α私?，農(nóng)民面對利益問題時往往表現(xiàn)為一個絕對的理性人，維權(quán)的手段不盡合理甚至有些過激，加之政府引導(dǎo)的及時性、有效性不足，很大程度上導(dǎo)致土地糾紛現(xiàn)象頻發(fā)，沖突不斷。

3.2.2 “隱形”農(nóng)村建設(shè)用地市場的存在致使土地監(jiān)管面臨壓力

我國農(nóng)村建設(shè)用地因?yàn)榱⒎ǖ确矫嬉蛩氐南拗?，自發(fā)流轉(zhuǎn)嚴(yán)重受限，再加上長期以來土地執(zhí)法監(jiān)管不嚴(yán)，農(nóng)民往往通過聯(lián)營、入股、成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等形式轉(zhuǎn)讓或出租土地，農(nóng)村“隱形”建設(shè)用地市場呈現(xiàn)違法、隱蔽、雜亂的特征，在置換過程中，地方政府必然會對這一情況大力治理，這勢必會影響到一部分農(nóng)民的利益，從而引發(fā)一系列的沖突。

3.2.3 政府“土地財(cái)政”目標(biāo)同農(nóng)民個人家庭收益最大化目標(biāo)的對立

改革開放以來，相當(dāng)長一段時間以中央政府對地方政府的考核以GDP至上，地方政府受政績驅(qū)使容易產(chǎn)生土地利用上的短視行為，以“公共利益”之名，行“土地財(cái)政”之實(shí)，以建設(shè)工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)等方式征收低價征收農(nóng)民土地，有些地方政府為了招商引資，以低價甚至無償?shù)姆绞焦?yīng)建設(shè)用地，破壞了現(xiàn)有土地制度和相關(guān)法律，侵害了農(nóng)民的利益。具體實(shí)踐中還有地方政府借“置換”之機(jī)變相侵占農(nóng)村集體土地、農(nóng)民“被進(jìn)城”、“被上樓”等現(xiàn)象，進(jìn)一步激化了置換中土地征收的矛盾。[3]endprint