瀾湄合作：從“培育期”進(jìn)入“成長期”

盧光盛+黎亞洲

“領(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄格局逐步形成

1月10日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)出席并與柬埔寨首相洪森共同主持瀾滄江-湄公河合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議。這是2018年中國周邊外交的開局之作，這也可能是本屆政府任期之內(nèi)周邊外交的收官之作。

瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議發(fā)表了《瀾滄江-湄公河合作五年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2022）》和《瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議金邊宣言》兩份重要合作文件，并散發(fā)《瀾湄合作第二批項(xiàng)目清單》和“瀾湄合作六個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域聯(lián)合工作組報(bào)告”等重要文件。對瀾湄合作機(jī)制進(jìn)程而言，第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議將是進(jìn)一步加強(qiáng)政治互信、培育務(wù)實(shí)合作、促進(jìn)地區(qū)全面互聯(lián)互通的重要里程碑。

瀾湄格局逐步形成

瀾湄合作是中國率先參與倡導(dǎo)的新型次區(qū)域合作機(jī)制，是近年來我國周邊外交的亮點(diǎn)，對于推進(jìn)構(gòu)建周邊命運(yùn)共同體、人類命運(yùn)共同體具有重要的先行先試意義。

自2016年3月瀾湄合作機(jī)制在瀾湄合作第一次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上得以正式啟動(dòng)以來，該機(jī)制已經(jīng)取得了多項(xiàng)早期收獲，并成為次區(qū)域合作的一個(gè)成功典范。

瀾湄合作將關(guān)注的重點(diǎn)集中在推動(dòng)務(wù)實(shí)合作之上。相比諸多飽受“效率低下”詬病的其他區(qū)域、次區(qū)域多邊合作，瀾湄合作參與各國平等相待、精誠合作，在正式啟動(dòng)后短短一年多時(shí)間里就已經(jīng)全面進(jìn)入實(shí)施階段?！疤焯煊羞M(jìn)展，月月有成果”的瀾湄速度與瀾湄效率，正是中國與流域五國對這一合作機(jī)制高度重視的切實(shí)體現(xiàn)。

在各方高速務(wù)實(shí)的努力推動(dòng)下，45個(gè)早期收獲項(xiàng)目及第二次外長會(huì)上中方提出的13個(gè)倡議已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)進(jìn)展，相關(guān)配套機(jī)構(gòu)也已經(jīng)開始運(yùn)轉(zhuǎn)，帶動(dòng)了次區(qū)域其他項(xiàng)目的落地實(shí)施。中國、緬甸、老撾、越南等國之間的經(jīng)濟(jì)走廊及跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建設(shè)不斷促成推進(jìn)。在六國共商、共建、共享的機(jī)制建設(shè)中，各國不斷加強(qiáng)高層、議會(huì)、政黨、民間團(tuán)體的交流，在軟硬件互聯(lián)互通、互設(shè)文化中心、教育政策、職業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域以及媒體、智庫、青年等群體間交流與合作也得以加強(qiáng)。這一系列早期收獲項(xiàng)目，發(fā)揮著良好的示范帶動(dòng)效應(yīng)。

此外，有效的金融支持有力支撐了合作項(xiàng)目的持續(xù)開展。中國設(shè)立的瀾湄合作專項(xiàng)基金全面啟動(dòng)，中方還已經(jīng)與柬埔寨、老撾、緬甸簽署瀾湄專項(xiàng)基金項(xiàng)目合作協(xié)議。中方設(shè)立的人民幣優(yōu)惠貸款落實(shí)近三分之二，50億美元產(chǎn)能合作專項(xiàng)貸款超額完成，對瀾湄六國中小型合作項(xiàng)目的支持資金計(jì)劃也已提出。在瀾湄合作的良性循環(huán)中，金融工具的有效充分利用展現(xiàn)了錦上添花的作用。

此番在金邊舉行的瀾湄合作第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，在首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議確定的“3+5”合作框架基礎(chǔ)上進(jìn)行，并積極拓展更加廣泛的合作領(lǐng)域，形成“3+5+X”的合作新架構(gòu)，探索優(yōu)化合作模式。

目前，瀾湄合作從領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議至各領(lǐng)域聯(lián)合工作組會(huì)的四層級機(jī)制框架已經(jīng)逐步形成并完善。截至2017年10月10日，瀾湄六國全部建立國家秘書處或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，助力合作開展執(zhí)行過程中各國各部門之間的協(xié)調(diào)與監(jiān)督。瀾湄水資源合作中心、瀾湄環(huán)境合作中心及全球湄公河研究中心也分別在各自領(lǐng)域發(fā)揮引導(dǎo)作用?！邦I(lǐng)導(dǎo)人引領(lǐng)、全方位覆蓋、各部門參與”的瀾湄格局逐步形成。

堅(jiān)持“對話而不對抗，結(jié)伴而不結(jié)盟”

中國與湄公河五國地緣相近、歷史相通、人文相親，瀾湄合作已取得了良好的先期基礎(chǔ)成果，從“培育期”進(jìn)入“成長期”。展望未來，瀾湄合作將按照既定的框架，在《瀾湄合作五年行動(dòng)計(jì)劃》的藍(lán)圖上開展務(wù)實(shí)合作。其前景是光明的，但道路可能是曲折的。

當(dāng)前，瀾湄合作面臨的推進(jìn)障礙或困難主要包括以下幾個(gè)方面：

一是政治互信建設(shè)還需繼續(xù)加強(qiáng)，瀾湄合作內(nèi)部在政治-安全合作方面還沒有大的突破，瀾湄合作的組織機(jī)制尚未完備、完善，瀾湄合作秘書處還沒有建立起來。

二是截至目前，湄公河各國、東盟及域外的相關(guān)行為體對于瀾湄合作和大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作（GMS）等現(xiàn)有次區(qū)域合作機(jī)制的關(guān)系依然存在擔(dān)憂和顧慮。這也是每次在瀾湄合作的領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議和外長會(huì)期間，湄公河國家都一直提出并希望得到我國確認(rèn)瀾湄合作和其他合作機(jī)制不沖突、不排斥的原因。

三是到目前為止，瀾湄合作開展的項(xiàng)目大多為帶有試點(diǎn)、試驗(yàn)性質(zhì)的早期收獲項(xiàng)目，涉及整個(gè)區(qū)域的、更大規(guī)模、更大資金投入和“面上項(xiàng)目”還沒有鋪開，各國的獲得感還不足，瀾湄合作的“存在感”也還有待提升。

四是瀾湄次區(qū)域內(nèi)的社會(huì)民眾、普通百姓對這一合作機(jī)制的了解、參與還不夠，平等相待、真誠互助、親如一家的“瀾湄文化”根基尚未牢固，“同飲一江水、命運(yùn)緊相連”的“瀾湄意識(shí)”還未深入人心，“瀾湄國家命運(yùn)共同體”概念還面臨著理想和現(xiàn)實(shí)之間的鴻溝。

未來，瀾湄合作將朝以下幾個(gè)方向繼續(xù)發(fā)展。

中國將繼續(xù)在瀾湄合作中發(fā)揮積極的作用。瀾湄合作不僅能造福于次區(qū)域，更與中國-東盟合作及地區(qū)一體化進(jìn)程息息相關(guān)。在瀾湄合作的開展實(shí)施過程中，中國將與流域五國坦誠相待，積極協(xié)調(diào)瀾湄合作與中國—東盟合作的關(guān)系，凝聚國際共識(shí)，營造良好氛圍，繼續(xù)堅(jiān)持“對話而不對抗，結(jié)伴而不結(jié)盟”的新型國際交往路線，在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、金融活動(dòng)等具有一定優(yōu)勢的領(lǐng)域中積極引領(lǐng)，推動(dòng)瀾湄地區(qū)市場穩(wěn)定、保障瀾湄國家間的互利共贏與可持續(xù)增長。

探索實(shí)現(xiàn)國家及機(jī)制間戰(zhàn)略規(guī)劃對接。中國在瀾湄合作機(jī)制的建設(shè)中一直秉持開放包容的精神，瀾湄合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)建立起同湄公河次區(qū)域乃至東南亞區(qū)域內(nèi)其他合作機(jī)制對接的戰(zhàn)略，使區(qū)域內(nèi)各機(jī)制相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，在水資源管理方面，瀾湄合作機(jī)制可嘗試與湄公河委員會(huì)開展對話合作，避免流域國家在水資源使用上存在的潛在糾紛與沖突；又如，在安全合作方面，瀾湄合作機(jī)制可探索在東盟地區(qū)論壇框架下的戰(zhàn)略對接，從而完善區(qū)域多邊傳統(tǒng)及非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作。

制度建設(shè)要進(jìn)一步完善。瀾湄合作涉及流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政策、法律、文化等背景各異的六個(gè)國家，拓展瀾湄合作需要充分調(diào)動(dòng)各國資源，促進(jìn)六國合作需求的增加及投入的擴(kuò)大，在流域國家中進(jìn)行政策協(xié)調(diào)以便各國跨機(jī)構(gòu)、跨部門合作，讓更多民眾受益，從而真正實(shí)現(xiàn)“以人為本”。目前六國已經(jīng)著手探討建立瀾湄合作國際秘書處，落實(shí)加強(qiáng)六國國家秘書處或協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)之間的橫向溝通與協(xié)調(diào)。對流域各國而言，這將為瀾湄合作的友好協(xié)作創(chuàng)建一個(gè)好的開始。

合作推動(dòng)《瀾湄合作五年行動(dòng)計(jì)劃》的落實(shí)。五年行動(dòng)計(jì)劃是瀾湄合作的首個(gè)全面發(fā)展規(guī)劃，已經(jīng)制定了各成員國向外長會(huì)提交年度計(jì)劃落實(shí)進(jìn)展報(bào)告的工作架構(gòu)。根據(jù)行動(dòng)計(jì)劃，2018至2019年是瀾湄合作的奠定基礎(chǔ)階段，期間各國將加強(qiáng)各領(lǐng)域的合作規(guī)劃、推動(dòng)中小型合作項(xiàng)目的落地；2020年至2022年為鞏固和深化推廣階段，各國將加強(qiáng)五大優(yōu)先領(lǐng)域合作，拓展新的合作領(lǐng)域，呼應(yīng)成員國發(fā)展需求，完善合作模式，逐步開展大項(xiàng)目的合作探討。

瀾湄次區(qū)域合作框架覆蓋領(lǐng)域拓展提升。在第二次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議確立的“3+5+X”合作框架領(lǐng)域中，“X”領(lǐng)域除深化戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，增進(jìn)政治互信，減少區(qū)域內(nèi)發(fā)展差異、促進(jìn)可持續(xù)和包容性發(fā)展等傳統(tǒng)領(lǐng)域的合作之外，還應(yīng)將區(qū)域互聯(lián)互通從基礎(chǔ)設(shè)施、機(jī)構(gòu)及人員方面，拓展至水安全、能源安全、食品安全等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。六國應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上通過進(jìn)一步拓展合作領(lǐng)域，增進(jìn)相互了解，實(shí)現(xiàn)互惠共贏。

“軟聯(lián)通”助推瀾湄文化培育。未來的瀾湄合作將在語言、文化、價(jià)值等社會(huì)人文層面進(jìn)一步加強(qiáng)溝通交流，以沿岸六國共有的歷史文化背景為根基，從文化、旅游、教育、衛(wèi)生、媒體等方面入手，引起其余五國與中國的文化互動(dòng)與共鳴，增強(qiáng)各國人民在文化方面的友好交流往來，確實(shí)實(shí)現(xiàn)民心相通，逐步培育“平等相待、真誠互助、親如一家”的瀾湄文化。

更加關(guān)注水資源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)與合作。瀾湄六國因水結(jié)緣，水資源合作一直是溝通交流中關(guān)注的重點(diǎn)。在“我們的和平與可持續(xù)發(fā)展之河”主題指導(dǎo)下，瀾湄合作可制定水資源聯(lián)合監(jiān)控管理體系，建立周期性交流討論的水資源合作架構(gòu)，開展各國之間良性的“水外交”互動(dòng)。上善若水，水善利萬物而不爭，瀾湄六國以瀾滄江-湄公河為共同的命運(yùn)紐帶，必將在瀾湄合作機(jī)制下達(dá)成良好的水資源互動(dòng)合作，使瀾湄合作源遠(yuǎn)流長。

靡不有初，鮮克有終。瀾湄六國應(yīng)像李克強(qiáng)總理所說，“各國共同行動(dòng)起來，共澆瀾湄合作之花，共享瀾湄合作之果，才能把瀾湄合作的幼苗培育成為參天大樹，開辟次區(qū)域合作更加光明的未來”。

（盧光盛系云南大學(xué)周邊外交研究中心首席專家、云南大學(xué)國際關(guān)系研究院副院長；黎亞洲系云南大學(xué)國際關(guān)系研究院碩士研究生）