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    鹽改難題:地方保護如何破

    2018-02-07 10:15:49郭煦
    小康 2018年4期
    關(guān)鍵詞:跨區(qū)鹽業(yè)食鹽

    郭煦

    《鹽業(yè)體制改革方案》的出臺,開啟了中國鹽改大幕,沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后,人們擁有了吃鹽的多樣選擇權(quán),而食鹽生產(chǎn)者則獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。但新問題也隨之衍生,如何破解地方保護迫在眉睫。

    在激烈的混戰(zhàn)中,鹽業(yè)體制改革走過了第一年。2016年5月,國務(wù)院印發(fā)的《鹽業(yè)體制改革方案》(下稱“《方案》”),開啟了中國鹽改大幕?!斗桨浮泛诵膬?nèi)容顯示,自2017年1月1日《方案》實施以來,放開了鹽產(chǎn)品價格,取消了食鹽準運證,食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入了流通銷售領(lǐng)域,批發(fā)企業(yè)開展了跨區(qū)域經(jīng)營,市場主體呈現(xiàn)出了多元化。

    沿襲千年的食鹽專營制度就此改變。破除壟斷之后,人們擁有了吃鹽的多樣選擇權(quán),而食鹽生產(chǎn)者則獲得了生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)。

    “沿著改革路徑往前走,鹽品質(zhì)量得到提高,價格更加合理,原來由于政策形成的利益不平衡,也將達到一種新的平衡。這是改革的初衷?!币晃坏胤禁}務(wù)局局長接受《小康》記者采訪時說,原來利益大頭都在鹽業(yè)公司(即批發(fā)企業(yè)),利益格局被打破之后,在改革不徹底的情況下,既得利益者的阻撓無可避免。

    鹽改在取得成效的同時,面對激烈的市場競爭,也衍生出了一些問題,傳統(tǒng)食鹽批發(fā)企業(yè)效益大幅下滑,甚至部分企業(yè)生存困難。

    同時,由于改革的不徹底、政策設(shè)計的不完善和執(zhí)行的不到位,以及牽扯的利益鏈條,跨區(qū)經(jīng)營頻頻受阻,大批的外省鹽遭遇各地鹽務(wù)局查扣、封存下架等情況出現(xiàn),部分省份的鹽務(wù)局在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了不文明、執(zhí)法不規(guī)范的現(xiàn)象。

    業(yè)內(nèi)人士表示:“鹽業(yè)改革這條路會走得很長,原因在于生產(chǎn)企業(yè)包括批發(fā)企業(yè),對市場的認知太差。同時,各級政府對鹽行業(yè)的關(guān)注程度差,2018年依然會持續(xù)一段時間的亂象?!?/p>

    跨區(qū)域經(jīng)營頻繁受阻

    記者了解到,自2017年1月1日起,《方案》正式實施。其中,2017年1月1日至2018年12月31日為鹽改過渡期。根據(jù)《方案》,改革重點推進四項:一是改革食鹽生產(chǎn)批發(fā)區(qū)域限制。允許生產(chǎn)企業(yè)進入流通和銷售領(lǐng)域,開展跨區(qū)域經(jīng)營。二是改革食鹽政府定價機制。放開食鹽出廠、批發(fā)和零售價格,由企業(yè)根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營成本、食鹽品質(zhì)、市場供求狀況等因素自主確定。三是改革工業(yè)鹽運銷管理。放開小工業(yè)鹽及鹽產(chǎn)品市場和價格。四是改革食鹽儲備體系。建立由政府儲備和企業(yè)社會責(zé)任儲備組成的全社會食鹽儲備體系。

    《方案》明確指出,從2017年1月1日開始,放開所有鹽產(chǎn)品價格,取消食鹽準運證,允許現(xiàn)有食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入流通銷售領(lǐng)域,食鹽批發(fā)企業(yè)可開展跨區(qū)域經(jīng)營,省級以下食鹽批發(fā)企業(yè)可在本?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)內(nèi)跨區(qū)自主經(jīng)營。

    但是在2017年進入鹽改過渡期后,多地出現(xiàn)阻擋跨區(qū)域銷售事件,大批的外省鹽遭各地鹽務(wù)局查扣、封存下架等情況。業(yè)界認為,這反映了背后所體現(xiàn)的利益格局,也是整個鹽業(yè)改革最大的阻力所在。“我認為這是既得利益團體的反撲,試圖通過這種阻擋行為,給本區(qū)域企業(yè)贏得時間,也進一步鞏固疆域?!币晃畸}業(yè)企業(yè)管理層人士稱。

    湖北某鹽化有限公司銷售負責(zé)人對記者表示,據(jù)不完全統(tǒng)計,到目前為止,該公司的鹽產(chǎn)品在江蘇地區(qū)被查157次,扣鹽接近600噸。主要是針對零售商店,理由則是違反《食鹽專營辦法》第十條,國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。以及第十四條,食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位,應(yīng)當從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽等。江蘇各地鹽務(wù)局采取先行登記保存,甚至沒收或罰款。對于“涉嫌違規(guī)經(jīng)營”的,江蘇基層鹽務(wù)局卻不說明任何理由,讓鹽企工作人員查看相關(guān)文件。

    2017年1月1日鹽改之后,像四川馳宇鹽品有限公司(下稱馳宇鹽品)這樣的生產(chǎn)企業(yè)獲得了自主權(quán),不再受計劃指標約束?!霸诮衲甑匿N售旺季,外地過來拉鹽的車排成了長龍,都在等著工人加班生產(chǎn)?!痹摴径麻L鄒成華說,既喜又憂。喜的是,這樣火熱的場面前所未有,在改革之前他們幾乎不敢想象;憂的是,這一車車鹽拉出四川之后,命運難卜。

    馳宇的食鹽在多省份被當?shù)佧}務(wù)局查扣、攔截、下架。據(jù)不完全統(tǒng)計,2017年,馳宇鹽品僅在云南省被查扣的鹽就高達1000噸。馳宇鹽品的遭遇并非個案。在過去一年,來自多省鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營頻頻受阻,大批企業(yè)的食用鹽在進入江蘇、云南、河南、山東等省份之后被當?shù)氐柠}務(wù)局查扣、毀壞、封存下架,營銷人員被打傷甚至被以非法經(jīng)營罪羈押,等等。

    在鹽改過渡期內(nèi),食鹽批發(fā)企業(yè)(含取得食鹽批發(fā)許可證的食鹽定點生產(chǎn)企業(yè))開展食鹽銷售經(jīng)營活動可以通過自建物流系統(tǒng)或與第三方物流企業(yè)簽訂配送合同委托其將食鹽配送到商超、銷售網(wǎng)點以及從事食品加工、餐飲服務(wù)的單位等食鹽終端用戶;自建分公司進行食鹽銷售業(yè)務(wù),自建的分公司不得委托沒有食鹽批發(fā)許可資質(zhì)的單位、個人開展經(jīng)營活動;自建銷售網(wǎng)點直接開展食鹽銷售業(yè)務(wù);通過現(xiàn)有渠道開展食鹽銷售業(yè)務(wù)四種方式進行。

    按照《工業(yè)和信息化部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于做好改革過渡期間食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)進入食鹽流通銷售領(lǐng)域和食鹽批發(fā)企業(yè)開展跨區(qū)經(jīng)營有關(guān)工作的通知》(工信廳聯(lián)消費函【2016】585號)規(guī)定,為方便有關(guān)部門履行監(jiān)管職責(zé),食鹽批發(fā)企業(yè)在開展跨區(qū)經(jīng)營時應(yīng)將8項信息主動告知銷售地省級鹽業(yè)主管機構(gòu)。省級鹽業(yè)主管機構(gòu)應(yīng)于收到告知信息之日起的3個工作日內(nèi),在機構(gòu)門戶網(wǎng)站公布企業(yè)的8項信息,不得以任何理由拒絕公布。

    記者核實發(fā)現(xiàn),《方案》正式實施以來,河南、安徽、江蘇、貴州等多個省份,均有查扣流入本地市場的外省鹽的行為、扣鹽的理由基本是“涉嫌違規(guī)經(jīng)營”,依據(jù)的是《食鹽專營辦法》。endprint

    國家發(fā)改委新聞發(fā)言人孟瑋曾公開批評,鹽業(yè)改革之后仍然存在地方保護主義,有的地方鹽務(wù)局設(shè)置行政壁壘,阻礙外地食鹽進入本地市場,甚至有個別地方鹽務(wù)局公開發(fā)文進行地方保護。

    “在鹽改方案推出的同時,相關(guān)的法律條文并沒有進行相應(yīng)的修改,法規(guī)沒有配套。”一位地方鹽務(wù)局局長說,“現(xiàn)在等于除了鹽改方案,什么都沒有,而原來專營體制之下的鹽業(yè)管理條例至今仍未廢除。這是問題的癥結(jié)?!?/p>

    認知市場決定企業(yè)產(chǎn)能

    業(yè)內(nèi)人士分析稱,造成上述問題主要原因在于,國務(wù)院1996年頒布的《食鹽專營辦法》以及各省份的鹽業(yè)管理條例,在鹽改之后依然有效。

    雖然《方案》明確規(guī)定,食鹽定點生產(chǎn)企業(yè)可持本省(自治區(qū)、直轄市)省級鹽業(yè)主管機構(gòu)頒發(fā)的食鹽批發(fā)許可證(有效期至2018年12月31日為止)進入食鹽流通銷售領(lǐng)域,跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)自主經(jīng)營。但過去一年,很多省份的鹽務(wù)局仍然依據(jù)《食鹽專營辦法》及各省份的鹽業(yè)管理條例阻撓鹽品跨區(qū)域流通。

    《食鹽專營辦法》規(guī)定,國家對食鹽批發(fā)實行批發(fā)許可證制度。食鹽零售單位和受委托代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位,應(yīng)當從當?shù)厝〉檬雏}批發(fā)許可證的企業(yè)購進食鹽等。

    按上述規(guī)定,跨區(qū)域流通涉嫌違法違規(guī)經(jīng)營。前述某地方鹽務(wù)局局長接受《小康》記者采訪時說:“在舊條例沒被廢除前,地方鹽務(wù)局的執(zhí)法應(yīng)該說是有依據(jù)的,最多只能指責(zé)其在執(zhí)法過程中采用了過激手段?!?/p>

    但在業(yè)內(nèi)人士看來,這違背了鹽改的精神和初衷。被查扣產(chǎn)品的鹽廠也紛紛狀告地方的鹽業(yè)主管部門。

    2017年4月,國家發(fā)改委、工信部印發(fā)《關(guān)于進一步落實鹽業(yè)體制改革有關(guān)工作的通知》(下稱“《通知》”)提出四大任務(wù):全面準確落實鹽改精神,抓緊完善地方涉鹽法規(guī)體系;加快推進政企分開,完善食鹽專業(yè)化監(jiān)管體制;落實鹽改跨區(qū)經(jīng)營政策,積極釋放市場活力;開展食鹽質(zhì)量安全專項檢查,確保人民群眾食鹽安全。

    《通知》要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要堅決取消食鹽準運證、食鹽零售許可證等不符合《方案》精神的行政審批事項。

    “但如果新的條例法規(guī)不出臺,這種混亂局面將很難改變?!?據(jù)上述鹽務(wù)局局長透露,“國家有關(guān)部門原計劃在2017年底前完成鹽業(yè)條例修改,但現(xiàn)在看來完成不了。未來這種混亂狀態(tài)還將再繼續(xù)一段時間,修改得越慢,市場的障礙便越多”。

    記者了解到,在鹽改過渡期雖然存在上述問題,也取得了一定成效,但也衍生出了一些新問題,傳統(tǒng)食鹽批發(fā)企業(yè)效益大幅下滑,甚至部分企業(yè)生存困難。究其原因在于,改革使食鹽行業(yè)由壟斷階段進入了競爭階段,原來的壟斷格局被打破,造成了食鹽價格大幅下降。面對激烈的市場競爭,效益大幅下滑,以至于部分企業(yè)生存困難。

    據(jù)了解,鹽改以來,部分批發(fā)企業(yè)虧損在40%左右,生產(chǎn)企業(yè)相對而言,較好一點,在10%-15%之間。

    鹽改以來,曾經(jīng)經(jīng)營困難的民營企業(yè)在鹽改中獲得了益處。相比于國企的人員包袱,民營企業(yè)背負的債務(wù)和包袱相對較輕,鹽改對于民營企業(yè)而言是一種機遇。

    馳宇鹽品作為一家民營企業(yè),目前產(chǎn)能在50萬噸左右,“在鹽改之前,要想飽和生產(chǎn)的可能性基本沒有?!瘪Y宇鹽品董事長鄒成華介紹,在專營體制下,每一個企業(yè)有規(guī)定的調(diào)運指標,作為全國99家鹽業(yè)定點生產(chǎn)企業(yè)之一的民營企業(yè)馳宇鹽品,每年有5.5萬噸調(diào)運食用鹽的指標,可以調(diào)運的城市只有自貢、達州、綿陽3個城市。鹽改之后,可以跨區(qū)經(jīng)營,銷售的區(qū)域遍布了省外十幾個省市區(qū)域。 “大概也就夠生產(chǎn)兩三個月的量,其他時間基本在停產(chǎn)。越停產(chǎn)生產(chǎn)設(shè)備就越腐蝕得厲害,檢修成本費用就越高。另一方面,企業(yè)人員也非常不穩(wěn)定,因為大多數(shù)時間都在停工,他們只能拿到基本工資,很難留住人?!编u成華說。

    在計劃經(jīng)濟體制下,生產(chǎn)企業(yè)只負責(zé)生產(chǎn),在鹽改之后,就會面臨一些挑戰(zhàn)。四川自貢市政協(xié)副主席楊玉康表示:“對于生產(chǎn)企業(yè)而言,就會面臨重塑流通渠道的問題,這是一個挑戰(zhàn),可以借助中間渠道和其他渠道,跨區(qū)經(jīng)營,但是又會遇到阻礙。”

    “原來專營體質(zhì)之下的鹽務(wù)局,市場放開以后,失去了執(zhí)法權(quán),但又實行地區(qū)封鎖,這個權(quán)益,在實際的運營過程中,存在著變相的左,所以改革的第一步不徹底。”楊玉康說。

    據(jù)了解,2016年中國原鹽產(chǎn)量為6309.5萬噸,但食用鹽的占比是9%,鹽產(chǎn)能過剩20%以上。同時,工業(yè)鹽對食用鹽造成了一定的沖擊,由于生產(chǎn)工業(yè)鹽的企業(yè)也可以生產(chǎn)食用鹽,造成了二者的標準差距較小。

    全國130多家鹽廠中,大多鹽企都是生產(chǎn)工業(yè)鹽,到目前為止,工業(yè)鹽和食用鹽沒有嚴格意義上的分開。中國的鹽要放開,在楊玉康看來,工業(yè)鹽可以全放開。“食用鹽和工業(yè)鹽應(yīng)分類管理。同時,在生產(chǎn)力布局上也要科學(xué)?!?/p>

    “鹽改之后,除了可以跨區(qū)經(jīng)營之外,和一些省份也形成了很好的合作關(guān)系,實現(xiàn)了雙贏。陜西、貴州成了跨區(qū)經(jīng)營銷售的主要省份。目前公司實行差異化路線,鹽產(chǎn)品有高端、中高端、低端三種。”鄒成華對記者表示。

    業(yè)內(nèi)人士表示:“由于產(chǎn)能過剩,產(chǎn)大于銷的調(diào)整比較尖銳,按國家要求整合下來,應(yīng)該是有一半的企業(yè)在2018年會被逐漸淘汰?!?同時,企業(yè)對市場的認知不完善,都涌入了市場,呈現(xiàn)出了一片亂象。

    政企分離與利益決戰(zhàn)

    鹽改以來,為何跨區(qū)經(jīng)營頻頻受阻?北京物資學(xué)院王可山教授表示,鹽改取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制,意味著市場格局的變化,跨區(qū)經(jīng)營必然導(dǎo)致原有的蛋糕要重新分配,新進入者為利而來,市場原有的占有者為利而守,沖突不免產(chǎn)生。政策的制定應(yīng)銜接有序,益于理解操作,避免籠統(tǒng)沖突,否則市場主體將按各自理解行事,監(jiān)管者也不易把握尺度。

    記者了解到,在一些省份,鹽務(wù)管理局和鹽業(yè)公司是兩塊牌子,一套人馬,鹽業(yè)公司總經(jīng)理同時擔(dān)任鹽務(wù)局局長,既當運動員,又當裁判員。面對外省鹽的涌入,勢必影響到鹽業(yè)公司的利益,因此對外省鹽進入本地市場設(shè)置了層層障礙,因此政企分離似乎是成了落實鹽改的關(guān)鍵一步。同時,鹽務(wù)局執(zhí)法依據(jù)的是《食鹽專營辦法》。endprint

    據(jù)國家發(fā)改委與工信部文件要求,省、市、縣三級鹽業(yè)主管機構(gòu)與鹽業(yè)公司未分離的,2017年年底前要實現(xiàn)政企(事企)分離。從目前來看,各地情況都不是很樂觀,完成的程度不一定能達到理想的狀態(tài)。

    “對于跨區(qū)經(jīng)營受阻的主要問題是,政企不分導(dǎo)致經(jīng)營行為不規(guī)范,產(chǎn)銷分離的制度設(shè)計造成產(chǎn)銷之間利益上的矛盾,食鹽生產(chǎn)企業(yè)不能直接進入市場從而缺乏自主創(chuàng)新的積極性,經(jīng)營上的區(qū)域分割導(dǎo)致效率不高等?!蓖蹩缮秸f。

    業(yè)內(nèi)人士對此表示:“出現(xiàn)跨區(qū)經(jīng)營頻頻受阻的原因在于,鹽業(yè)公司與鹽務(wù)局存在著利益鏈條,最關(guān)鍵因素的是國家政策配套不完善。過去鹽業(yè)公司代行一部分行政職能,因為是通過市場經(jīng)營劃撥出的行政經(jīng)費,如今自身的利益受到了沖擊,就會出現(xiàn)反擊的情況,這是一種歷史延續(xù)或者政策設(shè)計上造成的。” 如何調(diào)整造成的利益沖突,自貢馳宇法律顧問、西南政法大學(xué)范偉紅教授對記者表示:“自貢馳宇在進入云南個別地區(qū)就出現(xiàn)了受阻的情況,和當?shù)佧}務(wù)局通過協(xié)商,最后鹽務(wù)局以低價收購的方式購買了被扣的鹽產(chǎn)品。”

    一位鹽務(wù)局的工作人員稱:“依法盡量做到不處罰、不查處,給企業(yè)一個合理的價格,購買了這些鹽產(chǎn)品。但是也只能起到臨時調(diào)整的作用,長期是不行的,因為沒有政策依據(jù)。 ”

    如何更好地解決跨區(qū)經(jīng)營遇到的阻力,最關(guān)鍵的還在于政企分離。政企分離,把行政權(quán)和經(jīng)營權(quán)徹底分開,從而解決利益沖突的問題?!巴ㄟ^政企分離,通過統(tǒng)一的市場化經(jīng)營,鹽業(yè)生產(chǎn)企業(yè)面對市場會逐漸把這個情況改變?!睒I(yè)內(nèi)人士表示。

    根據(jù)國家發(fā)改委、工信部印發(fā)的《通知》,省、市、縣三級鹽業(yè)主管機構(gòu)或食鹽質(zhì)量安全管理與監(jiān)督機構(gòu)與鹽業(yè)公司未分離的,2017年6月30日前要編制完成鹽業(yè)監(jiān)管體制改革方案,2017年年底前要實現(xiàn)政企(事企)分離。

    “2017年底,基本都能完成政企分開,但各地的情況都不太樂觀,完成的程度沒有達到理想的狀態(tài)。”前述某地方鹽務(wù)局局長說,“政企分開就是要求行政干行政的事、企業(yè)干企業(yè)的事,但原來大部分省份的鹽業(yè)監(jiān)管職能都由鹽業(yè)公司來承擔(dān),這批人沒有行政編制,當把鹽業(yè)監(jiān)管職能劃給食藥監(jiān)局之后,人過不去,這就成了問題?,F(xiàn)在各省份都在想辦法,有的組織整體考試轉(zhuǎn)制,有的直接給行政編制,還有的讓提前退休?!?/p>

    就2018年的形勢,業(yè)內(nèi)人士對記者表示:“形勢會更加嚴峻,政策和條例出臺越晚,對生產(chǎn)企業(yè)發(fā)展越不利,原因在于原有的鹽業(yè)公司,在專營政策中受益,它的血液還可以補充,雖然現(xiàn)在有所萎縮,但是還可以支撐。到2018年,消耗過去積累的資本,理論上會更加分化,除非有配套政策出臺,實施分流?!眅ndprint

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