關(guān)于對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審工作的探索與實(shí)踐
——結(jié)合援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院和姆祖祖青年中心項(xiàng)目

文/唐曉哲

一、對(duì)外援助工作助力“一帶一路”建設(shè)

習(xí)近平總書記在“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的演講中曾提出，中國將在未來3年向參與“一帶一路”建設(shè)的發(fā)展中國家和國際組織提供600億元人民幣援助，建設(shè)更多民生項(xiàng)目。援外工作關(guān)系到國家對(duì)外形象和國際影響力，開展援外工作是對(duì)“一帶一路”建設(shè)的有效助力，是實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通，特別是民心相通的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。

作為發(fā)展中國家，我國始終在致力于自身發(fā)展的同時(shí)，堅(jiān)持向經(jīng)濟(jì)困難的其他發(fā)展中國家提供力所能及的援助，幫助受援國增強(qiáng)自主發(fā)展能力。對(duì)外援助發(fā)展鞏固了我國與廣大發(fā)展中國家的友好關(guān)系，實(shí)現(xiàn)了互利共贏。在“一帶一路”倡議下，援外工作的重要性更加凸顯。

二、對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審的意義

援外項(xiàng)目種類繁多，受援國國情千差萬別，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，利益訴求也較為多元，影響項(xiàng)目的外部環(huán)境復(fù)雜多樣。因此，援外項(xiàng)目咨詢既是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù),也是一項(xiàng)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)技術(shù)工作?？尚行匝芯渴潜Ｕ显忭?xiàng)目立項(xiàng)后順利實(shí)施的基礎(chǔ)，也是落實(shí)中央財(cái)政預(yù)算管理要求的必備環(huán)節(jié)；而可行性研究評(píng)審的結(jié)論和建議正是政府部門立項(xiàng)審批的重要決策依據(jù)。

成套項(xiàng)目建設(shè)是我國最主要的對(duì)外援助方式。成套項(xiàng)目援助是指中國通過提供無償援助和無息貸款等援助資金幫助受援國建設(shè)生產(chǎn)和民用領(lǐng)域的工程項(xiàng)目。中方負(fù)責(zé)項(xiàng)目考察、勘察、設(shè)計(jì)和施工的全部或部分過程，提供全部或部分設(shè)備、建筑材料，派遣工程技術(shù)人員組織和指導(dǎo)施工、安裝和試生產(chǎn)。項(xiàng)目竣工后，移交受援國使用。目前，成套項(xiàng)目援助約占我國對(duì)外援助財(cái)政支出的40%左右，所占比例遠(yuǎn)高于物資、技術(shù)合作等援助方式。受商務(wù)部委托，近兩年筆者公司先后承擔(dān)了十多項(xiàng)我國對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究成果的評(píng)審任務(wù)，包括非洲6項(xiàng)、亞洲3項(xiàng)、美洲2項(xiàng)。援助方式均為成套項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目建設(shè)投資預(yù)估算合計(jì)約37億元人民幣，投資限額約43億元人民幣。

可行性研究成果評(píng)審工作是對(duì)外援助成套項(xiàng)目立項(xiàng)工作必不可少的技術(shù)支撐環(huán)節(jié)。主要針對(duì)考察組赴受援國考察前提出的項(xiàng)目可行性研究工作方案、考察后提交的立項(xiàng)建議書/可行性研究報(bào)告，以及項(xiàng)目立項(xiàng)前的可行性研究階段各項(xiàng)相關(guān)工作成果進(jìn)行審核。做好可行性研究成果評(píng)審工作，對(duì)成套項(xiàng)目合理建設(shè)、順利實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)預(yù)期的援助效益目標(biāo)具有重要作用。

三、對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審應(yīng)把握的重點(diǎn)

對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)主要為非洲、亞洲、美洲等地區(qū)的發(fā)展中國家，國情各異、地理和氣候條件不同，項(xiàng)目投資建設(shè)的程序與國內(nèi)項(xiàng)目建設(shè)有較大的差異。所以，項(xiàng)目可行性研究關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容、關(guān)鍵環(huán)節(jié)及項(xiàng)目的投資構(gòu)成均有所不同。結(jié)合援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院和青年中心等項(xiàng)目評(píng)審工作，筆者認(rèn)為在可行性研究成果評(píng)審中應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面。

1.項(xiàng)目受援國的情況

對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)審，首先需要針對(duì)項(xiàng)目受援國的實(shí)際情況，初步了解其國別特點(diǎn)與國別風(fēng)險(xiǎn)，這是看似常規(guī)但很重要的第一項(xiàng)工作內(nèi)容。包括：受援國政治經(jīng)濟(jì)形勢、國家歷史、宗教文化、地理和氣象條件、對(duì)外國投資的相關(guān)政策法規(guī)、是否戰(zhàn)亂國家或恐怖主義威脅重點(diǎn)防范國家等等。這與項(xiàng)目建設(shè)的必要性、可行性密切相關(guān)，也關(guān)系到項(xiàng)目需求與規(guī)模、建設(shè)方案的合理確定，影響項(xiàng)目投資構(gòu)成與預(yù)估算。

本次援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院共五所，建設(shè)地點(diǎn)分別位于馬拉維共和國的恩徹烏等五個(gè)地區(qū)。馬拉維位于東南部非洲一隅，地域狹小卻人口眾多，是傳統(tǒng)的“靠天吃飯”農(nóng)業(yè)國，也是世界最貧窮國家之一。其政局較穩(wěn)定、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期依賴西方援助，近年對(duì)我國、印度等新興經(jīng)濟(jì)體倚重加大。2016年遭遇干旱天氣，經(jīng)濟(jì)陷入困境，馬政府出臺(tái)吸引外資政策，希望通過建立替代性行業(yè)和拓展就業(yè)領(lǐng)域，解決失業(yè)問題，確定技術(shù)工人職業(yè)技能培訓(xùn)是重點(diǎn)發(fā)展任務(wù)，以建設(shè)社區(qū)技術(shù)學(xué)院為戰(zhàn)略手段，提高勞動(dòng)生產(chǎn)力。本次援助項(xiàng)目建設(shè)正是基于受援國的以上基本情況及其國內(nèi)發(fā)展規(guī)劃。馬方建設(shè)需求較為迫切，援助項(xiàng)目建設(shè)有利于鞏固和發(fā)展中馬友好關(guān)系，對(duì)中非建立和發(fā)展政治上平等互信、經(jīng)濟(jì)上合作共贏、文化上交流互鑒的新型戰(zhàn)略伙伴關(guān)系有積極意義，符合我國對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略。

2.項(xiàng)目功能與規(guī)模確定

由于承擔(dān)對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究工作的單位主要是工程設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，成果編制人員主要是工程設(shè)計(jì)技術(shù)人員，其關(guān)注重點(diǎn)更多集中于各專業(yè)領(lǐng)域，對(duì)項(xiàng)目功能與規(guī)模的確定主要基于受援國對(duì)項(xiàng)目的初始需求，以及經(jīng)項(xiàng)目可行性考察了解并與受援方溝通達(dá)到的結(jié)果，所以，在可行性研究成果中往往缺少必要的需求分析與規(guī)模測算等支撐內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。這就要求在可研評(píng)審工作中，需要與編制機(jī)構(gòu)進(jìn)行耐心細(xì)致的溝通、了解考察工作詳細(xì)情況，指導(dǎo)其對(duì)需求分析等內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充完善。

本次援助馬拉維項(xiàng)目所在地除姆祖祖外，均為較偏遠(yuǎn)地區(qū)，居民需求有多大，規(guī)模如何確定，在申報(bào)的可行性研究成果中未做出明確分析，在沒有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)可參考的情況下，評(píng)審組多次與可行性研究機(jī)構(gòu)溝通，指導(dǎo)其結(jié)合現(xiàn)有社區(qū)技術(shù)學(xué)院實(shí)際使用情況做出具體說明和對(duì)比分析。針對(duì)可行性考察了解到的當(dāng)?shù)貙?shí)際需求對(duì)各項(xiàng)功能用房分別補(bǔ)充了需求分析和規(guī)模測算等重要內(nèi)容，做好項(xiàng)目與受援國社會(huì)的互適性分析，使項(xiàng)目功能符合當(dāng)?shù)厍嗄杲邮芗夹g(shù)培訓(xùn)的意愿，投入使用后達(dá)到援助的社會(huì)效益與目標(biāo)。

3.場址選擇

對(duì)外援助項(xiàng)目的現(xiàn)場情況復(fù)雜，區(qū)域市政配套缺乏是常見現(xiàn)象，需詳細(xì)了解當(dāng)?shù)刈匀粭l件、實(shí)際具備哪些建設(shè)條件及同類項(xiàng)目實(shí)際使用情況、使用習(xí)慣等資料，并具體考察現(xiàn)場實(shí)際場地條件，特別應(yīng)注意當(dāng)?shù)赜昙緯r(shí)的場地條件。據(jù)了解，曾有項(xiàng)目外方提供場址位于丘陵地區(qū)的小沖擊平地，幾年內(nèi)未發(fā)生過山洪等自然災(zāi)害，但施工當(dāng)年雨量較大，山洪暴發(fā)，所幸發(fā)現(xiàn)及時(shí)，采取引流、阻擋措施才未造成大的災(zāi)害。

本次援助馬拉維項(xiàng)目除曼戈切、桑恩杰社區(qū)技術(shù)學(xué)院外，馬方提供的項(xiàng)目擬選場地距離城市道路較遠(yuǎn)，與主路之間的交通均為土路；而可行性研究報(bào)告中未明確分析選址的合理性。經(jīng)評(píng)審向可行性研究機(jī)構(gòu)核實(shí)，報(bào)告中補(bǔ)充了關(guān)于場址選擇的說明，并明確了此次選址基本原則是盡量選擇靠近居住人群較多的地點(diǎn)建設(shè)。經(jīng)考察馬拉維現(xiàn)有的社區(qū)技術(shù)學(xué)院及當(dāng)?shù)貙?shí)際情況了解到，當(dāng)?shù)剡m齡學(xué)生求學(xué)的積極性較高，社區(qū)技術(shù)學(xué)院的學(xué)生主要來源于學(xué)院所在選區(qū)；馬拉維主干路很少，服務(wù)于各選區(qū)的社區(qū)學(xué)院一般均遠(yuǎn)離主干路，周邊基本為土路；上學(xué)路程較近的學(xué)生采用步行或騎自行車的方式上學(xué)，路程較遠(yuǎn)的學(xué)生則在學(xué)院附近租房。從馬拉維道路交通現(xiàn)狀情況考慮，結(jié)合已建成社區(qū)技術(shù)學(xué)院實(shí)際使用情況，擬選場地可滿足社區(qū)技術(shù)學(xué)院的正常教學(xué)和生活使用需要。評(píng)審進(jìn)一步提出，建議馬方在項(xiàng)目紅線外配套工程建設(shè)中，采取適當(dāng)措施解決學(xué)院與主路之間的土路雨季道路泥濘問題，確保學(xué)院投入使用后道路能夠通行。

4. 建設(shè)方案論證

由于不少受援國沒有當(dāng)?shù)氐膶I(yè)設(shè)計(jì)規(guī)范，對(duì)外援助項(xiàng)目的建設(shè)方案大多按照我國規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)，但要結(jié)合當(dāng)?shù)氐拿褡逦幕妥诮虃鹘y(tǒng)、生活生產(chǎn)習(xí)慣、氣候條件，既要與周邊城市風(fēng)格相協(xié)調(diào)，又要應(yīng)用體現(xiàn)我國現(xiàn)代建筑業(yè)科技發(fā)展水平的新技術(shù)、新材料，展示我國援外項(xiàng)目的良好形象，擴(kuò)大我國援建項(xiàng)目的影響力。同時(shí)，現(xiàn)場考察需要針對(duì)受援國建設(shè)工程相關(guān)政策文件、現(xiàn)行規(guī)范、當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力資源、技術(shù)水平、建筑材料、機(jī)械設(shè)備、材料實(shí)驗(yàn)室、當(dāng)?shù)氐牡卣鹪O(shè)防、市政設(shè)施等提出詳細(xì)的調(diào)研數(shù)據(jù)資料，以支撐各專業(yè)技術(shù)參數(shù)確定和方案設(shè)計(jì)。以往曾有方案設(shè)計(jì)未考慮當(dāng)?shù)夭牧咸匦?，使用?dāng)?shù)睾Ｉ碀仓炷?，造成鋼筋?yán)重腐蝕并導(dǎo)致項(xiàng)目重建；也曾有項(xiàng)目在前期可行性研究時(shí)，未按受援國消防強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，項(xiàng)目實(shí)施后無法通過當(dāng)?shù)叵啦块T驗(yàn)收，只能重新改造。

此外，應(yīng)對(duì)受援國建設(shè)工程管理政策法規(guī)進(jìn)行充分調(diào)查核實(shí)，并依據(jù)其要求確定項(xiàng)目的可行性，避免項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)推進(jìn)困難等問題。據(jù)了解，曾有受援國政府和項(xiàng)目建設(shè)地的地方政府對(duì)援建項(xiàng)目的免稅政策不同，導(dǎo)致兩國政府間援助協(xié)議落實(shí)困難。評(píng)審中需就此類內(nèi)容對(duì)可行性研究報(bào)告逐一進(jìn)行核實(shí)，如未在報(bào)告中說明，則需督促其落實(shí)后書面予以明確。

5. 中外分工與長效技術(shù)支持

對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究中很重要的一個(gè)內(nèi)容就是要明確中外分工與職責(zé)，包括設(shè)計(jì)、施工等工程實(shí)施各階段的中外分工，并在雙方現(xiàn)場商談達(dá)成共識(shí)后，將此項(xiàng)內(nèi)容寫入雙方會(huì)談紀(jì)要，作為后續(xù)確定投資預(yù)估算范圍的重要依據(jù)文件。通常由于項(xiàng)目實(shí)施中的協(xié)調(diào)工作需受援國配合進(jìn)行，所以受援國負(fù)責(zé)辦理當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門的批準(zhǔn)手續(xù)，審批方案設(shè)計(jì)并提供書面批準(zhǔn)書，進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)估，以及遷移和清除項(xiàng)目用地范圍內(nèi)包括房屋、樹木、公共管線等在內(nèi)的地上及地下所有障礙物；負(fù)責(zé)用地紅線范圍外的所有基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，提供施工水電，免費(fèi)提供臨時(shí)場地，安全保障，以及免稅并允許中方設(shè)置援外標(biāo)識(shí)。

長效技術(shù)支持也是對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)審需重點(diǎn)關(guān)注的問題。不少受援國在項(xiàng)目建成投入使用后，雖有部分人員具備一定的運(yùn)營管理能力，但不能獨(dú)立進(jìn)行設(shè)備運(yùn)行維護(hù)工作，中方后續(xù)運(yùn)維技術(shù)支持投入較大。一般可采取2－3年的技術(shù)合作，對(duì)受援國的運(yùn)行管理人員進(jìn)行培訓(xùn)等方案來解決。這需要可行性考察階段具體了解受援方的相關(guān)技術(shù)人員情況，評(píng)審中核實(shí)后方能確認(rèn)可行性研究報(bào)告中的技術(shù)支持方案是否合理。

本次援助馬拉維社區(qū)技術(shù)學(xué)院項(xiàng)目，由于馬拉維國內(nèi)已有建成的社區(qū)技術(shù)學(xué)院，學(xué)院的運(yùn)營管理模式較成熟，運(yùn)營資金由政府財(cái)政撥款和公司贊助。馬政府已開始準(zhǔn)備相應(yīng)的教師培訓(xùn)計(jì)劃，未來學(xué)院教學(xué)師資有一定的保證。項(xiàng)目教學(xué)實(shí)習(xí)、運(yùn)行設(shè)備相對(duì)簡單，馬方可自行培訓(xùn)操作，或在安裝、調(diào)試階段進(jìn)行講解即可，無需中方單獨(dú)制定培訓(xùn)計(jì)劃，項(xiàng)目建成后由馬方自己承擔(dān)項(xiàng)目運(yùn)營和維護(hù)工作，并負(fù)責(zé)提供相關(guān)費(fèi)用。

6.關(guān)于政策、制度依據(jù)

隨著援外事業(yè)不斷發(fā)展，政府相關(guān)管理文件也在不斷完善中，1998年以來，原外經(jīng)貿(mào)部、商務(wù)部在援外項(xiàng)目管理方面制定了一系列的政策、法規(guī)，用以規(guī)范援外項(xiàng)目各項(xiàng)工作。因此，對(duì)外援助項(xiàng)目可行性研究成果評(píng)審過程中需跟蹤收集、整理新頒布的文件，并按其中有關(guān)條款的要求及時(shí)更新、調(diào)整評(píng)審的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。目前，商務(wù)部對(duì)外援助成套項(xiàng)目可行性研究階段涉及的相關(guān)文件主要包括管理辦法、設(shè)計(jì)指導(dǎo)、投資控制、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、津貼補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)等類別。

另外，中外雙方簽訂的可行性考察會(huì)談紀(jì)要、合作備忘錄、可行性研究考察換文等文件，以及受援國提供的項(xiàng)目建議書（中方代建項(xiàng)目）或可行性研究報(bào)告（受援方自建項(xiàng)目）、受援國國別（地區(qū)）指南、駐外使館經(jīng)商處以及市場詢價(jià)等資料也是評(píng)審工作的重要依據(jù)。

7.關(guān)于投資預(yù)估算

首先，中國政府對(duì)援外工程項(xiàng)目追加工程費(fèi)用有嚴(yán)格的限制，對(duì)外援助成套項(xiàng)目的投資限額確定后一般不可調(diào)整，因此，評(píng)審后確認(rèn)的投資預(yù)估算應(yīng)盡可能涵蓋全面，取費(fèi)合理；其次，對(duì)外援助成套項(xiàng)目的投資構(gòu)成與國內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目不同，根據(jù)其建設(shè)特點(diǎn)，有專門的投資構(gòu)成規(guī)定；再次，工程費(fèi)的指標(biāo)水平與國內(nèi)建設(shè)工程有較大不同，除考慮設(shè)計(jì)方案外，還需要結(jié)合受援國當(dāng)?shù)氐娜斯?、地材、進(jìn)口材料、機(jī)械設(shè)備和實(shí)驗(yàn)室條件、受援國規(guī)范要求等相應(yīng)取費(fèi)。另外，獨(dú)立費(fèi)的取費(fèi)文件依據(jù)較為復(fù)雜、變化較多，綜合人工單價(jià)、項(xiàng)目管理現(xiàn)場辦公費(fèi)用、各階段考察費(fèi)、現(xiàn)場管理團(tuán)隊(duì)費(fèi)用、中期及竣工驗(yàn)收費(fèi)用等取費(fèi)還需考慮項(xiàng)目現(xiàn)場條件、匯率取值、行程安排、艱苦地區(qū)類別、是否戰(zhàn)亂國家或恐怖主義威脅重點(diǎn)防范國家，以及受援國審查、驗(yàn)收要求等情況。

評(píng)審中對(duì)文件調(diào)整等變化需及時(shí)跟進(jìn)，使審核后投資預(yù)估算合理可行，滿足項(xiàng)目建設(shè)實(shí)際需要。

8.分階段的評(píng)審任務(wù)

按照國家主管部門要求，每個(gè)對(duì)外援助成套項(xiàng)目的可行性研究評(píng)審工作通常分階段對(duì)應(yīng)多次評(píng)審任務(wù)，主要包括：可行性研究工作方案評(píng)審（可行性考察前）、可行性研究最終合同價(jià)款評(píng)審（可行性考察后）、立項(xiàng)建議書/可行性研究報(bào)告評(píng)審（可行性考察后）。有時(shí)還涉及：會(huì)談紀(jì)要簽署相關(guān)初步方案評(píng)審（可行性考察中）、出國費(fèi)用評(píng)審等，不同階段的評(píng)審任務(wù)具體評(píng)審內(nèi)容不同、依據(jù)不同。

四、結(jié)束語

新時(shí)代、新形勢下，我國對(duì)外援助事業(yè)任重道遠(yuǎn)。我國政府提出，未來對(duì)外援助將進(jìn)一步著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提高質(zhì)量，增強(qiáng)受援國自主發(fā)展能力，提高援助的針對(duì)性和實(shí)效性。這為今后更好地完成援外項(xiàng)目可行性研究和評(píng)審工作提出了明確要求。每一個(gè)對(duì)外援助項(xiàng)目都有其政治影響和社會(huì)效益，而每一次評(píng)審任務(wù)都責(zé)任重大。評(píng)審機(jī)構(gòu)要按照政府主管部門最新政策要求，切實(shí)履行評(píng)審職責(zé)，確保項(xiàng)目科學(xué)立項(xiàng)、順利實(shí)施。