全面深化改革背景下人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)改革問題探討

唐虎梅 史為棟

人民法院的財(cái)物管理工作是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，也是專業(yè)性很強(qiáng)的一項(xiàng)工作。人民法院的財(cái)物管理機(jī)構(gòu)是人民法院財(cái)物管理的組織載體，是人民法院組織機(jī)構(gòu)的重要組成部分。加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，對(duì)于深化司法體制改革，建設(shè)中國特色的司法保障體制、制度和機(jī)制，保障人民法院依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)有著特殊的重要意義。2016年8月18日，中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、最高人民法院聯(lián)合下發(fā)的《省以下人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《改革試點(diǎn)方案》）要求“合理整合非審判業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)”。這既對(duì)改革完善人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了明確要求，也為加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)提供了政策依據(jù)和難得的歷史機(jī)遇。為此，筆者從當(dāng)前人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)存在的問題和全面深化改革背景下相關(guān)改革對(duì)人民法院財(cái)物管理提出的新要求等方面，就加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的目標(biāo)方向進(jìn)行分析探討，并在此基礎(chǔ)上提出改革完善人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體設(shè)計(jì)建議方案。

一、當(dāng)前人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)中存在的問題

人民法院財(cái)物管理是司法管理體制的重要組成部分。新中國成立以來，除特殊歷史時(shí)期外，人民法院的財(cái)物管理工作由各級(jí)人民法院設(shè)置的司法行政工作機(jī)構(gòu)承擔(dān)。而財(cái)物管理在人民法院內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，卻一直隨著人們對(duì)法治原則和訴訟規(guī)律的認(rèn)識(shí)、各項(xiàng)審判工作的發(fā)展和財(cái)物管理工作專業(yè)化所引發(fā)的業(yè)務(wù)細(xì)分而不斷調(diào)整。如在2000年的機(jī)構(gòu)改革中，最高人民法院將計(jì)劃財(cái)務(wù)管理局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、技術(shù)局整合，組建了最高人民法院司法行政裝備管理局和機(jī)關(guān)服務(wù)中心；2013年10月，最高人民法院又將信息技術(shù)工作的相關(guān)職能從司法行政裝備管理局中剝離，組建了信息技術(shù)服務(wù)中心。人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)的整合、分化，為人民法院全面履行審判職能、促進(jìn)各項(xiàng)司法事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。但在實(shí)踐中也暴露出一些不適應(yīng)司法規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和人民法院財(cái)物管理自身特點(diǎn)的問題，在一定程度上影響了人民法院財(cái)物管理工作職能的有效發(fā)揮和自身的科學(xué)發(fā)展。這主要表現(xiàn)在以下方面：

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。目前大多數(shù)高級(jí)法院和部分中級(jí)法院、基層法院設(shè)置了與最高人民法院相對(duì)應(yīng)的司法行政裝備管理部門、服務(wù)中心、信息中心，但有的設(shè)置了2個(gè)部門，有的僅設(shè)置了司法行政裝備管理部門，還有部分中級(jí)法院和大多數(shù)基層法院財(cái)物管理工作均設(shè)在辦公室內(nèi)。由于財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一、不規(guī)范，致使上下級(jí)法院之間在財(cái)物管理工作中難以有效對(duì)接，不同地區(qū)、同一地區(qū)不同法院之間財(cái)物管理工作發(fā)展不平衡，管理水平也有較大差異。

二是上下關(guān)系不明確。多年來上下級(jí)法院之間的財(cái)物管理究竟是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系還是指導(dǎo)關(guān)系，始終模糊不清，導(dǎo)致管理乏力，監(jiān)督不力，人民法院對(duì)財(cái)物管理的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定和要求難以在全國范圍內(nèi)得到全面落實(shí)。這既不適應(yīng)全國法院一盤棋的要求，也影響了人民法院財(cái)物保障和管理整體能力的提高和作用的發(fā)揮。

三是職責(zé)內(nèi)容不固定。與人民法院其它工作相比，財(cái)物管理工作由于其綜合性、服務(wù)性、保障性等特點(diǎn)，決定其工作內(nèi)容的開放性、發(fā)散性和不固定性等特征。不同時(shí)期、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間、同一地區(qū)不同法院之間，法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理部門的職能配置和工作內(nèi)容差別很大。有的職能比較寬泛，有的比較狹窄。有的受機(jī)構(gòu)職能調(diào)整和人為因素影響，關(guān)心重視和比較滿意的，交給的職能就可能多一些；反之，則少一些。由于職能內(nèi)容不確定，邊界不清晰，加上管理上存在一定的隨意性，實(shí)踐中導(dǎo)致同一法院內(nèi)的司法行政機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)不明晰、職能交叉、工作重疊，工作越位、錯(cuò)位、缺位等問題時(shí)有發(fā)生。

四是專業(yè)化程度不高。在法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上，長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)審判部門、弱化行政部門，法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)特別是財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)級(jí)別低，從屬于其他司法行政工作，經(jīng)費(fèi)預(yù)算的龍頭地位和作用難以發(fā)揮。在人員配備方面，財(cái)物部門人員編制少、專業(yè)化程度和素質(zhì)低，造成工作低水平、低效率。這既不符合財(cái)物管理工作的基本要求，也降低了財(cái)物管理的公信力和對(duì)審判執(zhí)行工作的保障水平。

五是內(nèi)外關(guān)系不法定。目前尚未有人民法院財(cái)物保障和管理的專門法律和法規(guī)。人民法院無論是在預(yù)算管理方式上、還是在法院與政府財(cái)物職能部門的管理關(guān)系上，均與行政部門一致。這種狀況，既未體現(xiàn)法院特點(diǎn)及獨(dú)立行使審判權(quán)的要求，也在很大程度上制約了人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)和完善。

二、相關(guān)改革對(duì)人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)提出的新要求、新挑戰(zhàn)

十八大以來，各項(xiàng)改革全面推進(jìn)，改革的整體框架已經(jīng)確立，改革方案初步確定，具體改革舉措不斷推出并逐步實(shí)施。司法體制改革、財(cái)稅體制改革等多項(xiàng)領(lǐng)域的重大改革舉措，都對(duì)人民法院的財(cái)物管理提出了新的要求、新的挑戰(zhàn)。

（一）省以下法院財(cái)物統(tǒng)管改革提出的新要求

十八屆三中全會(huì)決定指出，“改革司法管理體制，推動(dòng)省以下地方法院人財(cái)物統(tǒng)一管理”。推進(jìn)省以下法院財(cái)物統(tǒng)管改革，實(shí)行市縣級(jí)法院財(cái)物收到省級(jí)統(tǒng)一管理，是人民法院經(jīng)費(fèi)保障制度和管理制度的一次重大變革，給人民法院財(cái)物管理提出了全新的要求：

一是人民法院經(jīng)費(fèi)要實(shí)行完全的預(yù)算制。無論是來自地方政府、還是中央政府，無論是財(cái)政資金、還是建設(shè)資金，都要通過完整、足額的年初預(yù)算取得，編制到各法院的年度預(yù)算中。

二是最高人民法院和省級(jí)人民法院在經(jīng)費(fèi)管理方面職能需要拓展。從原來基本管本級(jí)，拓展到既要管本級(jí)，還要管好系統(tǒng)的大量工作。包括：按照財(cái)物統(tǒng)一管理的需要，最高法院和高級(jí)法院將負(fù)責(zé)對(duì)法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)保障政策及財(cái)務(wù)制度的研究制定和組織實(shí)施；承擔(dān)法院系統(tǒng)預(yù)算計(jì)劃編制、預(yù)算執(zhí)行控制、決算編報(bào)等工作任務(wù)；配合財(cái)政、發(fā)展改革等部門對(duì)法院系統(tǒng)資金和項(xiàng)目的規(guī)劃、計(jì)劃以及預(yù)算的下達(dá)工作；指導(dǎo)和監(jiān)督下級(jí)法院財(cái)物工作；組織財(cái)物管理人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)等工作。

三是人民法院財(cái)物管理工作機(jī)制需要改變。為確保法院經(jīng)費(fèi)管理科學(xué)合理、公平公正，需要建立法院經(jīng)費(fèi)管理民主化決策機(jī)制；為保證人民法院財(cái)物管理工作的規(guī)范、高效、有序，需要加強(qiáng)上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院財(cái)物保障管理的領(lǐng)導(dǎo)；為全面正確履行財(cái)物管理職能，要強(qiáng)化財(cái)物管理部門對(duì)預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程常態(tài)化管理責(zé)任，建立公正嚴(yán)密、有效接受內(nèi)外部監(jiān)督的法院財(cái)物保障管理監(jiān)督體系等。

（二）人民法院財(cái)物管理體制改革提出的新要求

十八屆四中全會(huì)決定指出，“改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制，探索實(shí)行法院、檢察院司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離”。推進(jìn)人民法院審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)相分離改革，主要是為了排除人、財(cái)、物的配置和管理對(duì)審判權(quán)的干擾，確保人民法院依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)。目前，人民法院審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)相分離改革雖然尚在研究和探索中，但筆者認(rèn)為，對(duì)人民法院財(cái)物管理而言，推進(jìn)人民法院審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)相分離改革，就是要從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，從建立有利于促進(jìn)司法公正的人民法院財(cái)物管理體制、制度和工作機(jī)制入手，最大限度地實(shí)現(xiàn)財(cái)物管理對(duì)審判工作的有效支撐和充分保障。其內(nèi)容要求至少要包括以下兩個(gè)方面：

一方面，要適應(yīng)司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制改革的需要，從國家層面建立和完善有別于一般行政機(jī)關(guān)的法院預(yù)算制度，增強(qiáng)人民法院在經(jīng)費(fèi)預(yù)算方面的主導(dǎo)權(quán)，保證人民法院預(yù)算編制的獨(dú)立性和完整性；同時(shí)，賦予最高人民法院和省級(jí)法院一定的財(cái)政職能。如：在經(jīng)費(fèi)支出方面，最高人民法院要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)有關(guān)部門研究制定法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)及基本建設(shè)保障政策、標(biāo)準(zhǔn)、原則，組織編制全國法院經(jīng)費(fèi)及建設(shè)規(guī)劃，研究確定經(jīng)費(fèi)及投資支出的方向和重點(diǎn)等，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)涉及全國法院經(jīng)費(fèi)保障工作，提高法院經(jīng)費(fèi)支出的計(jì)劃性和整體效益；在經(jīng)費(fèi)管理方面，省級(jí)要負(fù)責(zé)組織本省法院預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督等方面的日常管理，統(tǒng)一指導(dǎo)監(jiān)督下級(jí)法院執(zhí)行國家經(jīng)費(fèi)保障管理的法律法規(guī)及各項(xiàng)政策，確保管好用好經(jīng)費(fèi)；在調(diào)控方面，最高人民法院可在中央財(cái)政、發(fā)展改革等部門確定的經(jīng)費(fèi)及投資總原則、總規(guī)模下，根據(jù)不同年度審判業(yè)務(wù)工作方向、重點(diǎn)及各地方法院的具體情況，統(tǒng)籌安排經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目等。

另一方面，要在人民法院內(nèi)部厘清審判權(quán)和司法行政事務(wù)管理權(quán)的邊界，采取合理的隔離機(jī)制，讓二者彼此配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)，使司法行政事務(wù)既服務(wù)于審判工作，又不妨礙法官獨(dú)立審判。這就要求作為司法行政事務(wù)管理重要組成部分的人民法院財(cái)物管理，要在服從人民法院審判業(yè)務(wù)需要的前提下，在機(jī)構(gòu)、職能和人員等方面與審判業(yè)務(wù)相對(duì)分離。同時(shí)，還要通過建立科學(xué)合理的領(lǐng)導(dǎo)體制、規(guī)范高效的工作機(jī)制、公正嚴(yán)密的監(jiān)督體系，厘清上下級(jí)法院之間財(cái)物管理方面的關(guān)系，保障法官在法院財(cái)物管理方面的決策主導(dǎo)權(quán)和對(duì)財(cái)物管理工作的監(jiān)督權(quán)，避免法院內(nèi)部財(cái)物管理權(quán)對(duì)審判權(quán)的干擾。

（三）司法及財(cái)政預(yù)算等其他方面改革對(duì)人民法院財(cái)物管理提出的新挑戰(zhàn)

作為公共部門，法院的存在和職能的行使一刻也離不開物質(zhì)資源的投入和消耗。而確保這一過程持續(xù)有序進(jìn)行的，則是財(cái)物管理工作。法院財(cái)物管理的這一特征，意味著法院任何業(yè)務(wù)的設(shè)定、開展和績(jī)效，都會(huì)反映到財(cái)物管理業(yè)務(wù)上。同時(shí)，作為專業(yè)性的管理工作，人民法院財(cái)物管理工作也需要遵循財(cái)政、經(jīng)濟(jì)規(guī)律以及相關(guān)的財(cái)物管理制度、紀(jì)律，處理好人民法院與外部各機(jī)關(guān)部門財(cái)物方面存在的計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等關(guān)系，如經(jīng)費(fèi)預(yù)算的提出、編制、審查、批準(zhǔn)、撥付、使用、監(jiān)督等過程中各方存在的權(quán)利制約關(guān)系。因此，人民法院財(cái)物管理工作，不僅要適應(yīng)人民法院財(cái)物管理體制改革的要求，實(shí)現(xiàn)自身改革目標(biāo)，同時(shí)，還必須既滿足法官員額制改革、法院工作人員分類管理改革、設(shè)立巡回法庭和跨行政區(qū)劃法院、立案登記制改革等其他司法改革措施的要求；也要適應(yīng)包括預(yù)算制度改革、國庫制度改革、審計(jì)制度改革、完善政府間財(cái)政關(guān)系、新預(yù)算法的貫徹實(shí)施等財(cái)政預(yù)算體制改革和國有資產(chǎn)管理改革的趨勢(shì)和要求。隨著這些改革措施的逐步落實(shí)，人民法院的財(cái)物管理工作也面臨著許多新的挑戰(zhàn)，主要是：

一是保障管理任務(wù)更加繁重。按照中央確定的司法改革方案，最高人民法院設(shè)立了6個(gè)巡回法庭，今后還要探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院辦理跨地區(qū)案件，實(shí)行立案登記制使人民法院受理的案件呈“井噴式”增長(zhǎng)，加之省以下法院財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管改革，等等。這些司法體制改革的相關(guān)配套改革，不僅大大增加了最高人民法院和省級(jí)法院財(cái)物管理的“半徑”，而且也大大增加了保障管理的難度和成本。

二是管理責(zé)任更加嚴(yán)格。政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革要求既分權(quán)制約又提高效率。分權(quán)制約即決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分離，避免權(quán)力濫用和無序；提高效率則是對(duì)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等行政管理“五大要素”進(jìn)行優(yōu)化配置，避免僵化和低效。這就要求人民法院在經(jīng)費(fèi)預(yù)算和物資投入方案的提出、編制、審查、批準(zhǔn)、撥付、使用、監(jiān)督等過程的各個(gè)環(huán)節(jié)權(quán)責(zé)都得到科學(xué)的制度化界定。新修改后實(shí)施的預(yù)算法增強(qiáng)了預(yù)算的完整性和透明度，改進(jìn)了預(yù)算控制方式，規(guī)范了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，加大了人大對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督力度，強(qiáng)化了對(duì)違反預(yù)算工作的法律責(zé)任。這需要人民法院必須牢固樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一觀念，強(qiáng)化以預(yù)算制為核心的管理職責(zé)，不斷提高財(cái)物管理的規(guī)范化和法制化水平。

三是管理能力要求更高。按照最新的預(yù)算改革要求，人民法院與其他公共部門一樣，不僅需要編制每年一度的部門預(yù)算，而且還需要編制中期（三年）預(yù)算計(jì)劃；根據(jù)省以下人民法院財(cái)物統(tǒng)管改革的要求，市縣級(jí)法院都要按照省級(jí)財(cái)政的要求編制統(tǒng)一、規(guī)范、嚴(yán)格的預(yù)算；基本建設(shè)項(xiàng)目要編制更加規(guī)范的五年規(guī)劃和年度實(shí)施計(jì)劃并嚴(yán)格實(shí)施；下一步對(duì)于行政事業(yè)類國有資產(chǎn)管理也需要進(jìn)行改革。這對(duì)于人民法院財(cái)物管理方式的轉(zhuǎn)變和財(cái)務(wù)管理能力的提高，都提出了更高的要求，也使得財(cái)物管理專業(yè)化特征更加突出。

三、加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的目標(biāo)方向

人民法院的財(cái)物管理權(quán)和審判權(quán)是兩種有著不同內(nèi)在規(guī)律性要求的權(quán)力。審判權(quán)則具有立場(chǎng)的中立性、啟動(dòng)的被動(dòng)性、裁決的終極性、追求公正價(jià)值目標(biāo)等特征，并要求法官獨(dú)立辦案、審級(jí)獨(dú)立、審級(jí)監(jiān)督；而人民法院的財(cái)物管理權(quán)是源于、服務(wù)于或者說是對(duì)審判權(quán)起輔助作用的司法行政事務(wù)管理權(quán)，具有行政權(quán)的集中、統(tǒng)一、命令、服從以及有限的主動(dòng)性和有限處理權(quán)等核心特征，在運(yùn)行方式上要求采用行政化的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，以求得行政事務(wù)處理的快捷與效率。因此，改革完善人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，要在嚴(yán)格遵循《改革試點(diǎn)方案》所確定的精簡(jiǎn)效能、服務(wù)審判、分級(jí)設(shè)置和統(tǒng)籌推進(jìn)四項(xiàng)原則的基礎(chǔ)上，還要遵循人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，以問題和需求為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)存在的問題和相關(guān)改革對(duì)對(duì)人民法院財(cái)物管理體制提出的新要求，進(jìn)一步明確加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的目標(biāo)方向，為制定具體的人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)改革方案提供依據(jù)。通過上文的分析，筆者認(rèn)為，加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，需要重點(diǎn)解決以下問題：

一要遵循司法規(guī)律，健全人民法院財(cái)物管理決策執(zhí)行體系，保證財(cái)物管理工作符合服務(wù)保障審判工作的特點(diǎn)和需求。財(cái)物管理雖然是人民法院的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，但財(cái)物管理職能在人民法院體系的各種權(quán)力配置中是從屬于審判職能的，處于服務(wù)性或輔助性地位。這意味著涉及物質(zhì)資源投入的業(yè)務(wù)工作，都要服從于法院審判的公正與效率之需，應(yīng)當(dāng)讓法官在人民法院財(cái)物管理的決策中起主導(dǎo)作用。但目前各級(jí)法院法官隊(duì)伍龐大，由全體法官行使財(cái)物管理決策權(quán)還不現(xiàn)實(shí)，同時(shí)按照審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)相分離改革要求，審判權(quán)與司法行政事務(wù)管理權(quán)要建立相應(yīng)的隔離機(jī)制。有鑒于此，筆者認(rèn)為，一方面，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，通過制定專門法律或在正在修訂的《人民法院組織法》中增加人民法院財(cái)物管理方面的內(nèi)容，從法律層面明確對(duì)人民法院財(cái)物保障的原則、方式、水平，人民法院與人大、政府財(cái)政及發(fā)展改革等部門間在財(cái)物管理中的職權(quán)配置，使得與法院財(cái)物管理相關(guān)的各職能部門關(guān)系法定。另一方面，要在最高人民法院和省市高級(jí)人民法院設(shè)立以法官為主體、本級(jí)法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和人大、政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加的人民法院財(cái)物管理工作決策機(jī)構(gòu)——司法保障委員會(huì)，建立院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)、司法保障委員會(huì)決策、人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行的人民法院財(cái)物管理決策執(zhí)行新機(jī)制，以體現(xiàn)法官在人民法院財(cái)物管理工作決策方面的主導(dǎo)性，增強(qiáng)人民法院財(cái)物管理工作決策的民主性、科學(xué)性，確保財(cái)物管理工作圍繞審判工作進(jìn)行。

二要遵循行政機(jī)構(gòu)發(fā)展和建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律，完善職能配置，保證人民法院財(cái)物管理職能的完整、全面履行。職能是指組織或者機(jī)構(gòu)本身具有的功能或者應(yīng)起的作用，涉及管什么、怎么管、管到什么程度、怎么發(fā)揮作用等問題，是履職盡責(zé)的基礎(chǔ)。職能配置全面完整、科學(xué)合理、相對(duì)穩(wěn)定，機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)才會(huì)順暢、作用也會(huì)更大。改革完善人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，要堅(jiān)持職能化建設(shè)方向，一方面，厘清財(cái)物管理與審判管理、人事管理、綜合事務(wù)管理等相關(guān)職能的邊界，明確財(cái)物管理的范圍和權(quán)限，保證人民法院財(cái)物管理職能完整、全面的履行，避免因職責(zé)不清所導(dǎo)致的越位、錯(cuò)位、缺位等問題發(fā)生。另一方面，要加強(qiáng)財(cái)物管理的集中統(tǒng)一。集中統(tǒng)一是實(shí)踐證明的有效方式。政出多門、多頭管理、“小而全”、“大而全”往往難以形成合力，影響服務(wù)保障的效果，也不利于資源的集約高效利用。按照《改革試點(diǎn)方案》中明確的精簡(jiǎn)效能原則，人民法院的財(cái)物管理工作要由一個(gè)部門整體負(fù)責(zé)，全國法院在橫向上盡可能一致。這有利于增強(qiáng)專業(yè)性，有利于減少層級(jí)、提高效率、實(shí)現(xiàn)集約，有利于統(tǒng)一政策、統(tǒng)一方式、統(tǒng)一效果。

三要遵循公共管理和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立管辦分離財(cái)物管理工作新機(jī)制，保證財(cái)物管理工作的規(guī)范性?！肮苁碌牟荒芄苠X，管錢的不能管事”，是現(xiàn)代公共預(yù)算管理中的一個(gè)基本邏輯。按照這一要求，改革完善人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，還要按照將“管事”與“管錢”職能分開的原則，對(duì)人民法院現(xiàn)有的司法行政裝備管理、后勤服務(wù)、信息技術(shù)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，實(shí)行管辦分離，把經(jīng)費(fèi)管理、服務(wù)保障、成本控制、政策制定等相關(guān)職能分別在財(cái)物管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同內(nèi)設(shè)部門或崗位進(jìn)行二、三次配置，將財(cái)物管理職能科學(xué)、合理地配置到內(nèi)設(shè)不同部門或不同崗位，同時(shí)，建立健全財(cái)物管理的各項(xiàng)工作制度、考核評(píng)價(jià)和監(jiān)督制約機(jī)制，確保人民法院財(cái)物管理工作既運(yùn)行高效規(guī)范，又監(jiān)督制約有力。

四要按照職業(yè)化、專業(yè)化要求，同步調(diào)整配置財(cái)物管理人員，保證人民法院財(cái)物管理工作對(duì)人員能力素質(zhì)的要求。隨著各項(xiàng)改革的深入推進(jìn)，人民法院財(cái)物管理職責(zé)大大拓展，既要管本級(jí)、又要管下級(jí)，任務(wù)將大為增加；要求大大提高，從原來的報(bào)賬制、臨時(shí)性，到負(fù)責(zé)預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程經(jīng)?；芾?。這對(duì)人民法院財(cái)物管理人員的能力素質(zhì)提出更高要求。根據(jù)2014年12月15日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過的《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》，國家將法院工作人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實(shí)行分類管理。法官隊(duì)伍通過正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，提升職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平；人民法院財(cái)物管理人員同樣要走一條正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化之路。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)財(cái)物管理工作有效地支撐、保障、服務(wù)審判工作。因此，在改革完善人民法院財(cái)物保障管理機(jī)構(gòu)過程中，要同步調(diào)整配置財(cái)物管理人員，實(shí)現(xiàn)司法行政人員專業(yè)化、職業(yè)化。首先要根據(jù)財(cái)物管理崗位職責(zé)要求及人員編制和業(yè)務(wù)工作量情況，配備足夠的專職人員及一定數(shù)量具有相應(yīng)專業(yè)技術(shù)職稱人員。其次要澄清什么人都可以做財(cái)物管理人員的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。各級(jí)法院從事財(cái)物管理特別是從事財(cái)務(wù)管理的人員必須具有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)；包括財(cái)物管理在內(nèi)的司法行政人員非經(jīng)法定程序不能成為法官，有法官身份的審判人員如果想成為財(cái)物管理人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)，放棄法官身份。同時(shí)，還要高度重視法院財(cái)物管理領(lǐng)導(dǎo)干部的配備，通過調(diào)整各級(jí)法院現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)配置結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)財(cái)物管理領(lǐng)導(dǎo)的專業(yè)化配置，確保地方法院財(cái)物統(tǒng)管改革和法院財(cái)政職能增加后接得住、管得了、管得好，確保法院財(cái)物保障管理各項(xiàng)工作與法院審判業(yè)務(wù)改革相適應(yīng)。

四、人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置改革具體建議

綜上所述，筆者認(rèn)為，改革完善人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，是人民法院財(cái)物管理體制改革的內(nèi)在要求，是落實(shí)中央全面深化改革、適應(yīng)司法體制改革、財(cái)政預(yù)算體制改革等相關(guān)改革要求的必然選擇，也是解決當(dāng)前人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)中突出問題的現(xiàn)實(shí)需要。人民法院要把改革完善人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置,加強(qiáng)新形勢(shì)下人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)建設(shè)作為人民法院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，按照《改革試點(diǎn)方案》的要求和人民法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)內(nèi)在規(guī)律的目標(biāo)要求，堅(jiān)持問題和需求導(dǎo)向，通盤考慮，建立設(shè)置科學(xué)合理、職能劃分明確、運(yùn)行高效順暢、符合審判機(jī)關(guān)特點(diǎn)和審判權(quán)運(yùn)行規(guī)律的財(cái)物管理機(jī)構(gòu)，為人民法院充分發(fā)揮審判職能提供有力保障。

根據(jù)《改革試點(diǎn)方案》確定的指導(dǎo)思想和基本原則，結(jié)合上文分析，筆者就人民法院內(nèi)設(shè)財(cái)物管理機(jī)構(gòu)設(shè)置改革方案的具體設(shè)計(jì)，提出以下建議：

（一）最高人民法院

1.在最高人民法院設(shè)立司法保障委員會(huì)

委員會(huì)由最高人民法院院長(zhǎng)（首席大法官）領(lǐng)導(dǎo)，以法官為主體構(gòu)成，吸收下級(jí)法院院長(zhǎng)代表、人大、財(cái)政、發(fā)改等相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)人、最高法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)參加。其日常辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在最高人民法院司法保障局。

主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)統(tǒng)籌最高人民法院預(yù)算編制，即審議和決定法院日常運(yùn)行、辦案業(yè)務(wù)、裝備購置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等預(yù)算編制；負(fù)責(zé)審議中央對(duì)地方法院轉(zhuǎn)移支付資金分配、基本建設(shè)投資計(jì)劃安排，負(fù)責(zé)審議和決定經(jīng)費(fèi)、裝備、建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃，負(fù)責(zé)審議和通過法院經(jīng)費(fèi)保障和管理相關(guān)政策。

2.在最高人民法院設(shè)立司法保障局

按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則和“大部門制”要求，有機(jī)整合最高人民法院現(xiàn)在的司法行政裝備管理局、服務(wù)中心、信息化管理等部門現(xiàn)有的與財(cái)物管理職能相關(guān)的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一劃歸最高人民法院司法保障局，作為最高人民法院司法保障委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)和唯一承擔(dān)全部財(cái)物管理職能的機(jī)構(gòu)。

最高人民法院司法保障局的架構(gòu)要參照最高人民法院政治部的設(shè)置模式，規(guī)格高于最高人民法院其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。該局局長(zhǎng)不應(yīng)進(jìn)入審判委員會(huì)，但應(yīng)進(jìn)黨組。司法保障局設(shè)立四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)：一是規(guī)劃財(cái)務(wù)司，負(fù)責(zé)全國法院經(jīng)費(fèi)保障規(guī)劃、編制，經(jīng)費(fèi)保障和管理政策制定，經(jīng)費(fèi)、裝備、建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)制定，最高人民法院預(yù)算擬定編制；二是機(jī)關(guān)事務(wù)管理司，負(fù)責(zé)本級(jí)法院機(jī)關(guān)事務(wù)，即本級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)、資產(chǎn)配置、采購、基建、后勤服務(wù)；三是技術(shù)保障司，負(fù)責(zé)人民法院信息化規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的制定及組織實(shí)施，人民法院信息化的管理和指導(dǎo)，最高人民法院信息化建設(shè)、維護(hù)和管理等；四是司法技術(shù)司，負(fù)責(zé)為最高人民法院審判工作提供技術(shù)咨詢、審核服務(wù)，辦理最高人民法院對(duì)外委托、評(píng)估、審計(jì)、拍賣等工作，監(jiān)督、指導(dǎo)全國法院司法技術(shù)輔助工作等。

（二）省以下人民法院

1.在省一級(jí)設(shè)立司法保障委員會(huì)

委員會(huì)由省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，高級(jí)法院審判及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人、中級(jí)和基層法院院長(zhǎng)、一線從事審判業(yè)務(wù)的法官推選的法官代表，省財(cái)政、發(fā)改部門負(fù)責(zé)人和省高院司法保障局負(fù)責(zé)人參加。辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在省高院司法保障局。

省級(jí)司法保障委員會(huì)是統(tǒng)籌省以下法院經(jīng)費(fèi)保障和管理的決策機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌省級(jí)以下法院預(yù)算擬定編制。負(fù)責(zé)審議和決定省級(jí)以下（含省級(jí)）全口徑經(jīng)費(fèi)預(yù)算擬定編制，負(fù)責(zé)審議和決定本地區(qū)法院經(jīng)費(fèi)、裝備、建設(shè)等標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)劃，負(fù)責(zé)審議和通過全省性法院經(jīng)費(fèi)保障和管理相關(guān)政策。

2.在省高院設(shè)立司法保障局

該局職能包括但不限于：（1）省級(jí)法院司法保障委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)司法保障委員會(huì)制定的規(guī)則，擬定需要提交該委員會(huì)審議的各項(xiàng)工作方案，完成該委員會(huì)下達(dá)的任務(wù)。（2）負(fù)責(zé)與省級(jí)人大及相關(guān)政府部門溝通協(xié)調(diào)。（3）作為高級(jí)法院財(cái)物管理機(jī)構(gòu)，為高級(jí)法院提供財(cái)物保障和管理服務(wù)。（4）作為中級(jí)和基層法院財(cái)物保障管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)各級(jí)法院日常運(yùn)行、辦案業(yè)務(wù)、裝備購置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)費(fèi)預(yù)算和計(jì)劃的編制、情況統(tǒng)計(jì)和信息披露工作。反映、協(xié)調(diào)、解決中級(jí)和基層法院在具體審務(wù)保障過程中所遇到的問題。（5）組織實(shí)施中央層面司法保障政策、標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)本地情況制定具體實(shí)施辦法并提交相關(guān)決策機(jī)構(gòu)通過；匯總分析本省司法保障業(yè)務(wù)情況，并向最高法院司法保障局報(bào)告。其架構(gòu)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)可參照最高人民法院相應(yīng)做法。

3.中級(jí)、基層法院設(shè)置專門的財(cái)物保障機(jī)構(gòu)

根據(jù)省以下法院財(cái)物實(shí)行省級(jí)統(tǒng)管的要求和國家對(duì)行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部控制規(guī)范的要求，在中基層法院設(shè)立與業(yè)務(wù)庭、辦同級(jí)的財(cái)務(wù)科（室），在本院院長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本院預(yù)算編制和執(zhí)行、經(jīng)費(fèi)管理控制等工作，省級(jí)法院需要中級(jí)法院配合的相關(guān)工作；物的管理由綜合辦公室負(fù)責(zé)。這樣，將財(cái)?shù)墓芾砼c物的管理相分離，既加強(qiáng)保障，又規(guī)范管理，使中基層法院財(cái)物管理不會(huì)因財(cái)物統(tǒng)管改革的新變化而手足無措、混亂無力，影響審判執(zhí)行工作正常開展。

（三）上下級(jí)法院財(cái)物管理之間的關(guān)系

1.最高法院司法保障委員會(huì)與省級(jí)司法保障委員會(huì)之間沒有直接隸屬關(guān)系，但是最高法院司法保障委員會(huì)批準(zhǔn)制定的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)與政策對(duì)省司法保障委員會(huì)工作有強(qiáng)制性約束。

2.最高人民法院司法保障局與高級(jí)人民法院司法保障局之間為業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系。

3.省高級(jí)人民法院司法保障局與中級(jí)、基層法院設(shè)置的專門財(cái)物保障機(jī)構(gòu)之間應(yīng)為業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。