創(chuàng)新監(jiān)管 管出公平和秩序
——市場(chǎng)監(jiān)管體制下對(duì)特種設(shè)備安全監(jiān)管工作的建議

文|陳榮章

2018年6月28日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會(huì)議，會(huì)議明確指出，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序。要健全以“雙隨機(jī)、一公開”為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制。推進(jìn)跨部門聯(lián)合監(jiān)管和“互聯(lián)網(wǎng)＋監(jiān)管”。這是推動(dòng)政府職能深刻轉(zhuǎn)變，全面深化“放管服”改革的一場(chǎng)刀刃向內(nèi)的政府自身革命。這對(duì)于即將實(shí)行市場(chǎng)監(jiān)管體制改革下，如何加強(qiáng)特種設(shè)備安全監(jiān)管，提高工作服務(wù)效能，創(chuàng)新和完善事中事后監(jiān)管，嚴(yán)守特種設(shè)備安全底線,為全面建成小康社會(huì)提供安全保障，提出了新的挑戰(zhàn)。

當(dāng)前特種設(shè)備安全監(jiān)管工作中存在的問(wèn)題

一、企業(yè)安全主體責(zé)任落實(shí)還不夠

目前特種設(shè)備管理體制和行政法規(guī)過(guò)于倚重政府安全監(jiān)察和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)安全主體責(zé)任強(qiáng)調(diào)不夠。部分企業(yè)雖然簽定了特種設(shè)備使用安全承認(rèn)書，但特種設(shè)備安全管理機(jī)構(gòu)不健全、規(guī)章制度不完善、未建立安全生產(chǎn)責(zé)任制、未配備具有相應(yīng)資格的管理和作業(yè)人員等。一些企業(yè)在生產(chǎn)使用、維護(hù)保養(yǎng)、自行檢驗(yàn)檢測(cè)工作中缺乏責(zé)任感，法律意識(shí)和誠(chéng)信意識(shí)淡薄，違規(guī)作業(yè)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、特種設(shè)備安全監(jiān)管與現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)要求不平衡，不能滿足現(xiàn)實(shí)執(zhí)法要求

現(xiàn)行特種設(shè)備安全監(jiān)察的法律法規(guī)主要是依據(jù)《特種設(shè)備安全法》和《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》，許多地方都沒(méi)有出臺(tái)配套的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，現(xiàn)行法律、法規(guī)內(nèi)容也存在一些缺陷，比如：一是《特種設(shè)備安全法》只規(guī)定了可以行使查封、扣押等職權(quán)，對(duì)強(qiáng)制拆除或沒(méi)收非法的特種設(shè)備等如何處置的強(qiáng)制措施沒(méi)有規(guī)定，執(zhí)法監(jiān)察人員不便操作。二是處罰額度對(duì)自由裁量權(quán)的行使沒(méi)有明文規(guī)定和相應(yīng)的規(guī)范性文件進(jìn)行參照，使作出的行政處罰決定存在一定的主觀性、隨意性和不確定性，影響了質(zhì)監(jiān)部門的公信力。三是特種設(shè)備目錄較為籠統(tǒng)，執(zhí)法監(jiān)察人員對(duì)部分特種設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)判斷不一，事前監(jiān)管得以弱化，安全風(fēng)險(xiǎn)有所增加，背負(fù)較大責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。四是對(duì)特種設(shè)備的“使用”未作明確的定義，很容易造成對(duì)法條理解不一。特種設(shè)備使用單位的違法行為往往是以“使用”為前提，執(zhí)法人員很難取到正在使用的直接證據(jù)。

三、基層特種設(shè)備安全監(jiān)察現(xiàn)有能力與履職條件不夠匹配，給監(jiān)管人員無(wú)疑產(chǎn)生責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

由于特種設(shè)備數(shù)量增長(zhǎng)快，而監(jiān)察人員和檢測(cè)人員數(shù)量偏少，特別是縣級(jí)局，按照縣級(jí)質(zhì)監(jiān)部門“三定”方案，安全監(jiān)察科只配備1-2名監(jiān)察人員（大多只配備了1名，而且還是從稽查機(jī)構(gòu)借調(diào)的執(zhí)法人員），從垂直管理下放到地方管理，由于將面臨實(shí)行市場(chǎng)監(jiān)管體制，現(xiàn)在已停止招錄新公務(wù)員，一般都從稽查系統(tǒng)抽調(diào)執(zhí)法人員協(xié)助監(jiān)管，由于工作任務(wù)重，追責(zé)壓力大，基層普遍出現(xiàn)“恐特”癥，導(dǎo)致監(jiān)管隊(duì)伍不穩(wěn)定，流動(dòng)頻繁，專業(yè)水平和能力不足，人員青黃不接，存在斷檔現(xiàn)象。檢測(cè)機(jī)構(gòu)只存在于市級(jí)以上單位，由于特種設(shè)備多，檢測(cè)人員不足，經(jīng)常出現(xiàn)特種設(shè)備未檢“空窗期”，而企業(yè)只考慮了生產(chǎn)成本，沒(méi)有停止使用設(shè)備，這無(wú)疑也增加了監(jiān)管人員的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

四、特種設(shè)備安全監(jiān)察與檢驗(yàn)技術(shù)機(jī)構(gòu)未能得到足夠的經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障

國(guó)外工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家都將特種設(shè)備安全管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃中，資金來(lái)源有保障，不僅國(guó)家和地方政府有投入，企業(yè)也非常重視安全生產(chǎn)投入。而國(guó)內(nèi)各級(jí)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察經(jīng)費(fèi)不足，以致無(wú)法深入基層調(diào)研和實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察，嚴(yán)重影響安全監(jiān)察的有效性，對(duì)監(jiān)管工作造成了很被動(dòng)的局面。許多基層的同志不愿意從事特種設(shè)備安全監(jiān)察工作，也不愿意接手這行工作，更不愿意主動(dòng)取得安全監(jiān)察員證，一個(gè)很重要的原因就是特種設(shè)備安全監(jiān)察常被稱為是“如臨深淵、如履薄冰”的一項(xiàng)工作，風(fēng)險(xiǎn)高，責(zé)任重大，而待遇并沒(méi)有改善。地方財(cái)政投入嚴(yán)重不足，使安全監(jiān)察管理、檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的技術(shù)手段創(chuàng)新緩慢，設(shè)備設(shè)施普遍陳舊、落后，事故防范技術(shù)、檢驗(yàn)技術(shù)、安全評(píng)估能力不能完全滿足技術(shù)支撐和安全保障的要求；技術(shù)檢驗(yàn)工作的人員培訓(xùn)教育不夠，檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備缺乏，不能完全滿足工作的需要，嚴(yán)重影響和制約了特種設(shè)備安全事業(yè)的發(fā)展。

市場(chǎng)監(jiān)管體制改革下對(duì)特種設(shè)備安全監(jiān)管的建議

一、健全法律法規(guī)制度，理清責(zé)任邊界，強(qiáng)化權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)統(tǒng)一

全面貫徹落實(shí)《特種設(shè)備安全法》，要盡快修訂《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《特種設(shè)備事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》等法規(guī)、規(guī)章，加快《特種設(shè)備安全法實(shí)施條例》、《電梯安全條例》等行政法規(guī)起草立法工作。積極推進(jìn)氣瓶移動(dòng)式壓力容器、電梯為試點(diǎn)，研究建立法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制。制定特種設(shè)備監(jiān)察權(quán)力和責(zé)任清單，厘清監(jiān)管職責(zé)，完善重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管體制，制定“失職追責(zé)，盡職免責(zé)”的指導(dǎo)意見。

二、配備滿足履職要求的監(jiān)察隊(duì)伍，確保監(jiān)察人員的隊(duì)伍穩(wěn)定

建議在現(xiàn)有省、市、縣內(nèi)設(shè)特種設(shè)備安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分別組建成立各級(jí)特種設(shè)備安全監(jiān)察局，配備滿足履職要求的監(jiān)察隊(duì)伍來(lái)加強(qiáng)日常監(jiān)管，主要職能包括制定政策、建立監(jiān)管制度和工作體系、行政許可、事故處理、監(jiān)督檢查等工作，承擔(dān)督促市場(chǎng)主體依法承擔(dān)主體責(zé)任，對(duì)同級(jí)和下級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律、政策、業(yè)務(wù)等指導(dǎo)工作，配合綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)做好執(zhí)法辦案工作，在特種設(shè)備日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法問(wèn)題，依法采取行政強(qiáng)制措施，案件線索移交綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。同時(shí)有針對(duì)性地開展市、縣安全監(jiān)察人員培訓(xùn)，注重培訓(xùn)實(shí)效，提升專業(yè)水平，推動(dòng)安全監(jiān)察工作進(jìn)一步規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，確保監(jiān)察隊(duì)伍人員的穩(wěn)定。

三、做實(shí)特種設(shè)備專委會(huì)，堅(jiān)持齊抓共管，強(qiáng)化協(xié)調(diào)配合，筑牢共治體系

一是加強(qiáng)地方各級(jí)黨委、政府對(duì)特種設(shè)備安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，按照“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的要求，推動(dòng)建立特種設(shè)備質(zhì)量安全綜合治理、重大隱患掛牌督辦和公告制度，將特種設(shè)備質(zhì)量安全指標(biāo)納入地方政府工作考核目標(biāo)。以電梯、壓力管道、移動(dòng)式壓力容器、氣瓶為重點(diǎn)，發(fā)揮相關(guān)部門的聯(lián)合監(jiān)管作用，按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的要求，落實(shí)“一崗雙責(zé)”制度，明確相關(guān)主管部門的特種設(shè)備安全管理職責(zé)，建立完善協(xié)調(diào)機(jī)制。二是在各級(jí)政府安委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管部門作為特種設(shè)備專委會(huì)辦公室牽頭抓總的作用，完善內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和外部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)習(xí)總書記安全生產(chǎn)“三個(gè)必須”的指示在特種設(shè)備安全領(lǐng)域落地生根。三是積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣厕k和相關(guān)部門支持，推進(jìn)解決電梯、氣瓶和壓力管道等特種設(shè)備領(lǐng)域難點(diǎn)問(wèn)題。四是會(huì)同各行業(yè)、領(lǐng)域主管部門和地方政府，集中開展特種設(shè)備打非治違專項(xiàng)行動(dòng)。行業(yè)主導(dǎo)，部門配合，構(gòu)成多元共治、齊抓共管的監(jiān)管格局。

四、精準(zhǔn)確立分類監(jiān)管的模式，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控，督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任

一是分類監(jiān)管，實(shí)施特種設(shè)備分類監(jiān)管是有效解決特種設(shè)備數(shù)量激增與監(jiān)察人員少、監(jiān)管困難這一突出矛盾和提高監(jiān)管效能的重要途徑。按照設(shè)備、企業(yè)、監(jiān)管這“三分類”的監(jiān)管原則，制定實(shí)施細(xì)則和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，將有限的行政力量集中在監(jiān)督檢查安全管理較差或存在隱患的企業(yè)，加大監(jiān)察頻次，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為的，責(zé)令采取必要措施消除事故隱患。同時(shí)對(duì)特種設(shè)備隱患實(shí)行分級(jí)公告掛牌督辦，甚至停業(yè)整頓，確保在規(guī)定期限內(nèi)督促企業(yè)整改到位。二是突出重點(diǎn)，研究分析近年來(lái)特種設(shè)備重點(diǎn)領(lǐng)域隱患排查整治和事故原因，針對(duì)電梯層門、制動(dòng)器和自動(dòng)扶梯附加制動(dòng)器等電梯部件風(fēng)險(xiǎn)，鍋爐范圍內(nèi)管道等承壓部件風(fēng)險(xiǎn)以及“煤改氣”等鍋爐改造風(fēng)險(xiǎn)，氣瓶和液化氣體罐車等移動(dòng)式承壓特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)，客運(yùn)索道和大型游樂(lè)設(shè)施等人員密集場(chǎng)所機(jī)電類特種設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)等，督促企業(yè)開展隱患整治和應(yīng)急救援演練。三是目的導(dǎo)向，各級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門要結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺(tái)《落實(shí)特種設(shè)備生產(chǎn)使用單位安全主體責(zé)任制的指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)、督促企業(yè)制定“一企一標(biāo)準(zhǔn)”、“一崗位一清單”，常態(tài)化開展特種設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評(píng)估、防控和隱患排查治理。選取一批特種設(shè)備生產(chǎn)使用示范企業(yè)，采取觀摩標(biāo)桿企業(yè)、專家培訓(xùn)授課、交流管理經(jīng)驗(yàn)等方式，夯實(shí)企業(yè)安全工作基礎(chǔ)，推動(dòng)企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任。

五、開展特種設(shè)備“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管工作，增強(qiáng)安全監(jiān)管效能，依法履職

緊緊圍繞“放管服”改革工作主線，強(qiáng)化公正監(jiān)管的意識(shí)，探索科學(xué)監(jiān)管的方式，體現(xiàn)高效監(jiān)管的結(jié)果。一是構(gòu)建監(jiān)管大數(shù)據(jù)。建立監(jiān)管對(duì)象、執(zhí)法監(jiān)管人員庫(kù)和權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)，與“雙隨機(jī)”抽查管理系統(tǒng)對(duì)接，構(gòu)建電子搖號(hào)系統(tǒng)。二是建立隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單。抽查事項(xiàng)主要是對(duì)特種設(shè)備的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、安裝、檢驗(yàn)、檢測(cè)等單位實(shí)施監(jiān)督檢查。三是明確執(zhí)法監(jiān)管抽查頻次。按照監(jiān)管事項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)程度和監(jiān)管對(duì)象質(zhì)量信用等級(jí)，結(jié)合執(zhí)法力量現(xiàn)狀，合理確定抽查頻次。四是依法公開抽查結(jié)果。將每次抽查的事項(xiàng)公開，確保抽查事項(xiàng)比率和抽查事項(xiàng)公開率均達(dá)到100%。

六、補(bǔ)足宣傳培訓(xùn)短板，強(qiáng)化全民安全意識(shí)，切實(shí)提高應(yīng)急處置能力

一是結(jié)合“安全月”、“質(zhì)量月”和重要時(shí)段等節(jié)點(diǎn)，大力宣傳特種設(shè)備安全知識(shí)，讓更多的人了解《特種設(shè)備安全法》等法律法規(guī)和實(shí)用常識(shí)，強(qiáng)化全民安全意識(shí)和提高事故防范技能。二是按照“誰(shuí)執(zhí)法、誰(shuí)普法”的原則，結(jié)合督促企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，組織開展各類普法培訓(xùn)活動(dòng)，針對(duì)企業(yè)法人、安全管理員等多個(gè)級(jí)別和多個(gè)崗位，推動(dòng)落實(shí)企業(yè)全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。三是加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)，開展電梯與壓力容器典型事故案例分析，通過(guò)事故從源頭防控設(shè)備風(fēng)險(xiǎn)，全面推進(jìn)“96333”電梯應(yīng)急處置服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，進(jìn)一步擴(kuò)大電梯應(yīng)急救援平臺(tái)的覆蓋面，加強(qiáng)數(shù)據(jù)匯集分析，提高應(yīng)急處置能力。