新時(shí)代對服務(wù)型政府建設(shè)提出更高要求

●郭道久

2004年前后，首次提出服務(wù)型政府建設(shè)，一段時(shí)間內(nèi)，服務(wù)型政府建設(shè)成為了社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)熱點(diǎn)問題，后逐漸步入平穩(wěn)期。這種平穩(wěn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)容易造成一種錯(cuò)覺：服務(wù)型政府建設(shè)作為熱點(diǎn)已過時(shí)。黨的十九大報(bào)告明確指出，在中國特色社會(huì)主義建設(shè)的新時(shí)代，服務(wù)型政府仍然是中心工作之一，且要求更高、任務(wù)更重。

一、從新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的角度看，服務(wù)型政府建設(shè)是解決社會(huì)主要矛盾的基礎(chǔ)性工作

黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。從全國人民整體而非個(gè)體出發(fā)，“美好生活”的基本含義是，“穩(wěn)定解決了溫飽問題”，“總體上實(shí)現(xiàn)小康”，“不久將全面建成小康社會(huì)”，物質(zhì)文化生活要求更高，民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。與此相對應(yīng)的是，“我國仍然處于并將長期處于社會(huì)主義初級階段”，“發(fā)展不平衡不充分”成為制約滿足人民日益增長的美好生活需要的主要因素。

人民的美好生活需要，首先就是對公共服務(wù)的需要。從政府的角度看，是履行職責(zé)，提供公共服務(wù)；從人民的角度看，就是向往美好生活的各類需求；人民有什么樣的需求，決定著政府需要提供哪些公共服務(wù)。十九大報(bào)告提出的公共服務(wù)領(lǐng)域的基本目標(biāo)是“幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”，需要付出巨大的努力。事實(shí)上，當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域仍然存在不少問題：服務(wù)型政府建設(shè)的初級目標(biāo)基本公共服務(wù)均等化初步實(shí)現(xiàn)，但公共服務(wù)質(zhì)量水平總體不高，且離均等的目標(biāo)還有很大差距；優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)缺口大；收入分配差距明顯；環(huán)境保護(hù)仍面臨巨大挑戰(zhàn)；養(yǎng)老服務(wù)壓力日益增大；住房保障任務(wù)繁重，文化、體育和休閑服務(wù)還處于初級狀態(tài)；信息安全面臨諸多不確定因素等。所以，十九大報(bào)告明確提出要“補(bǔ)齊民生短板”，將解決民生問題作為實(shí)現(xiàn)美好生活需要的第一步。

從治國理政的角度出發(fā)，滿足人民公共服務(wù)的需求是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，確保國家長治久安、人民安居樂業(yè)的重點(diǎn)。新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)仍然可以實(shí)施分步驟有層次重點(diǎn)推進(jìn)戰(zhàn)略。首先是抓好義務(wù)教育、基本社會(huì)保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生三大基礎(chǔ)性公共服務(wù)，以建立“核心公共服務(wù)體系”。這一層次的基礎(chǔ)性工作目前已經(jīng)完成，新時(shí)代的主要任務(wù)是提升質(zhì)量，并不斷擴(kuò)大覆蓋面。其次是積極推進(jìn)包括教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、公共安全、住房保障等在內(nèi)的基本公共服務(wù)，逐步建立起基本公共服務(wù)體系?；竟卜?wù)均等化，主要是就這些服務(wù)項(xiàng)目而言的，而從初步建立到高水平則需要付出巨大的努力，這其中，不僅僅是資金投入，更需要有適當(dāng)?shù)墓舱吆土己玫墓芾?。再次是在搞好基本公共服?wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)展公共服務(wù)的范圍和領(lǐng)域，推進(jìn)公共信息、生態(tài)環(huán)境、公共文化、科技服務(wù)、體育與休閑等支持性公共服務(wù)。美好生活意味著公共服務(wù)領(lǐng)域形成從核心到基本再到支持的多層次、惠及全民的高水平的公共服務(wù)體系。支持性公共服務(wù)雖然處于外層，但卻是美好生活的重要標(biāo)志，而這些公共服務(wù)的水平在當(dāng)前還比較低，有些甚至剛剛起步，未來需要付出更大的努力。

解決社會(huì)主要矛盾也不能忽視矛盾的另一方——不平衡不充分的發(fā)展。發(fā)展是改革開放以來中國所發(fā)生的最顯著變化，“我國社會(huì)生產(chǎn)力水平總體上顯著提高，社會(huì)生產(chǎn)能力在很多方面進(jìn)入世界前列”。但在社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，貧富差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)發(fā)展的差距逐漸顯現(xiàn)，并在一定程度上成為進(jìn)一步改革和發(fā)展的障礙。我國已經(jīng)成為世界上收入分配差距比較嚴(yán)重的國家之一，且貧富差距呈逐步擴(kuò)大的趨勢；城鄉(xiāng)居民間不僅存在較大的收入差距，在公共服務(wù)上的差距更顯著；地區(qū)之間因初始水平、區(qū)位特點(diǎn)等因素導(dǎo)致的發(fā)展不平衡問題擴(kuò)大化、顯性化。這三大差距是新時(shí)代所要面對的不平衡不充分發(fā)展的集中體現(xiàn)，也是影響人民美好生活需要的主要問題。

服務(wù)型政府建設(shè)是限制和縮小三大差距的有效路徑和方式。服務(wù)型政府建設(shè)的支柱性條件之一就是保持經(jīng)濟(jì)增長以提升政府財(cái)力，而當(dāng)前思考解決三大差距的前提仍然是做大“蛋糕”。推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與建設(shè)服務(wù)型政府，二者并不矛盾。促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加大政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，是全體社會(huì)成員共享社會(huì)發(fā)展成果的基本體現(xiàn)。全國統(tǒng)一的社會(huì)基本保障和基本公共服務(wù)，是地區(qū)發(fā)展差距縮小的重要體現(xiàn)。發(fā)展教育、完善稅收政策等則是調(diào)解收入差距的重要措施。某種意義上，建設(shè)服務(wù)型政府是綜合解決三大差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)均衡發(fā)展的必經(jīng)之路。

二、十九大報(bào)告中公共服務(wù)相關(guān)內(nèi)容占有相當(dāng)比重，且有明晰的整體規(guī)劃

十九大報(bào)告主要是解決宏觀性、戰(zhàn)略性、全局性問題，但與歷次黨代會(huì)報(bào)告相比，其又有微觀和詳細(xì)的一面，論述了許多具體問題。服務(wù)型政府建議的相關(guān)內(nèi)容很多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，報(bào)告中與服務(wù)型政府有關(guān)的主題詞出現(xiàn)的頻次為：“服務(wù)型政府”1次，“公共服務(wù)”4次，“民生”18次，“教育”43次，環(huán)境29次（“生態(tài)環(huán)境”11次，“生態(tài)文明”12次，“環(huán)境保護(hù)”3次），“就業(yè)”14次，“醫(yī)療”7次，“醫(yī)療衛(wèi)生”4次，“社會(huì)保障”3次，“基礎(chǔ)設(shè)施”3次，“公共文化”2次，“公共安全”1次。不斷被提及的公共服務(wù)內(nèi)容表明，在新時(shí)代的宏偉藍(lán)圖中，服務(wù)型政府建設(shè)依然占有重要地位。

十九大報(bào)告對服務(wù)型政府建設(shè)也有著清晰的總體規(guī)劃。從定位上講，服務(wù)型政府是新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要組成部分。雖然沒有直接出現(xiàn)服務(wù)型政府，但其“以人民為中心的發(fā)展思想”，“不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富?！?，“五位一體”的總體布局，以及對社會(huì)主要矛盾的表述，都蘊(yùn)含著服務(wù)型政府的價(jià)值理念和實(shí)踐方向。因?yàn)?，服?wù)型政府本身就意味著以人為本、共享發(fā)展成果，需要以民主、法治、平等為基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)等領(lǐng)域做出全面改變。

從發(fā)展方略上講，服務(wù)型政府建設(shè)的前10年，主要任務(wù)是在改革開放前30年積累的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的基礎(chǔ)上初步建立基本公共服務(wù)體系，解決基礎(chǔ)性公共服務(wù)供給，推動(dòng)人民生活進(jìn)入小康水平。從現(xiàn)在到2020年，服務(wù)型政府建設(shè)的主要目標(biāo)是“補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”，為基本公共服務(wù)均等化“補(bǔ)差”，重點(diǎn)抓“精準(zhǔn)脫貧、污染防治”等難題，以“全面建成小康社會(huì)”。從2020年到2035年，服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)是在權(quán)利平等、法治保障和社會(huì)和諧的基礎(chǔ)上，“城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)”，“人民共同富裕邁出堅(jiān)實(shí)步伐”、“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)”、“美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”，社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。從2035年到本世紀(jì)中葉，服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)是全面提升“物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明、生態(tài)文明”，“全體人民共同富?；緦?shí)現(xiàn)”，“人民將享有更加幸福安康的生活”，從而建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國。

從具體措施和著力點(diǎn)上講，十九大報(bào)告在新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的14個(gè)基本方略以及經(jīng)濟(jì)體系、民主政治、文化建設(shè)、民生和社會(huì)治理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等多個(gè)方面論述了服務(wù)型政府建設(shè)的具體內(nèi)容：推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展作為提升公共服務(wù)水平和提高人民生活水平的基礎(chǔ)和保障；實(shí)施鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域公共服務(wù)差距；深化依法治國實(shí)踐，奠定服務(wù)型政府的法治基礎(chǔ)；深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府；推動(dòng)社會(huì)主義文化繁榮興盛，完善公共文化服務(wù)體系；保障和改善教育、就業(yè)、社會(huì)保障、扶貧、健康衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)、公共安全等民生需要，完善公共服務(wù)體系；建設(shè)美麗中國，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

三、從更廣泛、更深刻的意義上理解服務(wù)型政府

十九大報(bào)告并沒有直接就服務(wù)型政府展開論述，而是將其置于更廣闊的時(shí)代背景和主題之中。這提示我們要從更廣泛的視角來理解服務(wù)型政府，而不是僅僅局限于公共服務(wù)這一點(diǎn)。

在十九大報(bào)告將服務(wù)型政府納入新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的總體背景下，認(rèn)識(shí)和理解服務(wù)型政府還要與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化緊密結(jié)合。服務(wù)型政府意味著治國理政的基本出發(fā)點(diǎn)是服務(wù)，為人民提供美好生活所需的服務(wù)，而不是簡單的管理；那么，服務(wù)型政府意味著同時(shí)存在服務(wù)型國家和服務(wù)型政黨。這也是十九大報(bào)告將人民的美好生活、國家的前途命運(yùn)、政府的工作重點(diǎn)、黨的建設(shè)融合在一起的原因：這幾個(gè)方面的目標(biāo)都實(shí)現(xiàn)了，國家治理現(xiàn)代化就實(shí)現(xiàn)了，服務(wù)型政府自然就實(shí)現(xiàn)了。

另外，對服務(wù)的理解也要更加廣泛，改革發(fā)展是服務(wù)，治理也是服務(wù)。服務(wù)型政府自然要為人民提供教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等各種公共服務(wù)，但服務(wù)不能僅限于這些“有形”的公共物品，還包括諸多“無形”的東西。比如，在“三步走”的戰(zhàn)略中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和質(zhì)量、人民生活水平、現(xiàn)代化程度、國家強(qiáng)盛狀況等都在逐步提升，人民顯然能夠從中得到更多實(shí)惠；國家治理、政府治理、社會(huì)治理、環(huán)境治理、鄉(xiāng)村治理、網(wǎng)絡(luò)綜合治理、社區(qū)治理、基層治理、全球治理等多層次的治理現(xiàn)代化程度的提升，也將為人民帶來實(shí)際的好處，這些也應(yīng)該被理解為廣泛意義上的服務(wù)。

總之，十九大報(bào)告提出新時(shí)代中國特色社會(huì)主義的命題，也將服務(wù)型政府推進(jìn)新的歷史時(shí)期，服務(wù)型政府建設(shè)將在自身不斷取得成就的同時(shí)為解決社會(huì)主要矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國等宏偉目標(biāo)作出新的歷史貢獻(xiàn)。

（作者系南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授）