深化機構(gòu)和行政體制改革構(gòu)建簡約便民陽光高效的服務(wù)型政府

●江蘇省編辦

黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略的高度，深刻回答了新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的一系列重大理論和實踐問題，描繪了決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利的宏偉藍圖，進一步指明了黨和國家事業(yè)的前進方向。十九大報告對深化機構(gòu)和行政體制改革提出了明確要求，我們要堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，從中國特色社會主義進入新時代的歷史方位和戰(zhàn)略高度，深刻認識、準(zhǔn)確把握深化機構(gòu)和行政體制改革的本質(zhì)要求和主要任務(wù)，在近年開展的各項改革的基礎(chǔ)上，持續(xù)打造“不見面審批”品牌，統(tǒng)籌推進綜合行政執(zhí)法改革、事業(yè)單位分類改革、“放管服”集成改革，不斷優(yōu)化機構(gòu)編制管理和機關(guān)績效管理，努力構(gòu)建簡約便民陽光高效的服務(wù)型政府。

一、深入推進行政審批制度改革，持續(xù)打造“不見面審批”品牌

政府職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，是全面正確履行政府職能的基礎(chǔ)。黨的十八大以來，江蘇省全面完成5張清單、1個平臺、7項相關(guān)改革工作（“517”改革），分10批累計取消下放行政審批事項734項，占原有審批事項的82.6%。在此基礎(chǔ)上，江蘇省將深化改革作為發(fā)展的“深刺激、強刺激”，2016年下半年制定出臺企業(yè)投資相關(guān)項目省級不再審批、市縣扁平管理、一層級全鏈審批、強化有效監(jiān)管舉措，2017年開始在全省推進“不見面審批”辦事模式。黨的十九大明確要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)”，對深化行政審批制度改革提出了更高的要求。

一是以放為原則、不放為特例，減少政府審批事項。企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批，在第一批公布53項企業(yè)投資項目省級“不再審批”清單的基礎(chǔ)上，盡快出臺第二批“不再審批”清單，著力構(gòu)建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟體制。二是按照政府管理扁平化、一層級全鏈審批的方向，大力向基層政府放權(quán)，更好發(fā)揮其貼近基層和群眾的管理服務(wù)優(yōu)勢。建立健全相關(guān)賦權(quán)清單，賦予市縣、國家級新區(qū)、開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)更大自主權(quán)。三是要以“不見面審批”為原則、“見面”為特例，擴大相對集中行政許可權(quán)改革試點，積極推進“網(wǎng)上辦、集中批、聯(lián)合審、區(qū)域評、代辦制、不見面”，努力使“網(wǎng)上咨詢預(yù)約受理—預(yù)審代辦—聯(lián)合評審—集中審批—全程代辦—不見面辦結(jié)”成為江蘇省基層政府審批辦事新模式，把以人民為中心的發(fā)展思想體現(xiàn)在政府服務(wù)管理的每個細節(jié)。四是在創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新關(guān)聯(lián)度高、辦理環(huán)節(jié)鏈條長、涉及審批部門多的關(guān)鍵領(lǐng)域開展重點攻關(guān)，推進市縣簡政放權(quán)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境評價，深化“開辦企業(yè)3個工作日內(nèi)完成、不動產(chǎn)登記5個工作日內(nèi)完成、工業(yè)建設(shè)項目施工許可50個工作日內(nèi)完成”（簡稱“3550”）改革，加快構(gòu)建“簡審批、嚴監(jiān)管、優(yōu)服務(wù)”格局，建設(shè)具有國際競爭力的營商環(huán)境。

二、深化綜合行政執(zhí)法改革，構(gòu)建“權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效”的執(zhí)法模式

多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法、亂執(zhí)法與執(zhí)法不作為問題并存，執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置不合理、執(zhí)法力量配置不科學(xué)，是我國行政執(zhí)法體制長期存在的突出問題。在全省96個縣（市、區(qū)）全面完成工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”整合組建市場監(jiān)管監(jiān)督管理局的基礎(chǔ)上，2015年起，在南京、南通等8個國家級試點地區(qū)，蘇州、宿遷等8個省級試點地區(qū)推進綜合行政執(zhí)法改革。第三方評估顯示，試點地區(qū)人民群眾對改革滿意率為96.3%，投訴舉報人滿意率為91.8%，行政相對人滿意率為84.1%。黨的十九大提出要“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“創(chuàng)新監(jiān)管方式”，為深化綜合行政執(zhí)法改革指明了方向。

一是以堅持事中事后監(jiān)管為原則，事前管為特例，加快建成以權(quán)責(zé)清單為邊界、以“雙隨機一公開”抽查為抓手、以信用監(jiān)管為核心、以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)、以大數(shù)據(jù)為支撐、以綜合執(zhí)法為手段、以制度鏈為保證的事中事后監(jiān)管體系。二是分類推進綜合行政執(zhí)法改革，制定出臺綜合行政執(zhí)法改革意見，在交通運輸、文化、安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)保、公共衛(wèi)生、海洋與漁業(yè)等領(lǐng)域探索部門內(nèi)綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍”；在深化市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法的基礎(chǔ)上，繼續(xù)在縣域城市管理、商務(wù)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域探索跨部門綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個領(lǐng)域一支隊伍”；在行政管理體制改革試點鎮(zhèn)和部分街道、開發(fā)園區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)探索區(qū)域綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍”。三是持續(xù)深化權(quán)責(zé)清單，規(guī)范權(quán)力運行。在省市縣三級權(quán)力名稱、類型、依據(jù)、編碼統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，逐項制定事中事后監(jiān)管措施，建立統(tǒng)一高效的監(jiān)管數(shù)據(jù)采集、監(jiān)測、分析和預(yù)警體系，為防范市場風(fēng)險和提高監(jiān)管效率提供有效保障。加快推進責(zé)任清單修訂工作，細化追責(zé)和免責(zé)情形。四是積極探索新型監(jiān)管模式，密切關(guān)注新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展，明確監(jiān)管內(nèi)容、方法和手段，明規(guī)矩于前、寓嚴管于中、施重懲于后、存包容于嚴，為新興生產(chǎn)力成長開辟更大空間，使市場既充滿活力又規(guī)范有序。

三、深化事業(yè)單位分類改革，強化公益屬性

當(dāng)前，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民群眾在就業(yè)、教育、醫(yī)療、居住、養(yǎng)老等方面還面臨不少難題，亟待通過改革加以解決。事業(yè)單位是提供公益服務(wù)的主體，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系是深化行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能的重要任務(wù)，是建設(shè)服務(wù)型政府的重要舉措。江蘇省是中央確定開展承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革的試點省份之一，目前正在省市縣三級推進事業(yè)單位改革。要按照黨的十九大報告關(guān)于“深化事業(yè)單位改革，強化公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離”的部署，持續(xù)深化事業(yè)單位分類改革。

一是確保按期完成承擔(dān)行政職能事業(yè)單位改革試點任務(wù)，適時在面上推開。將行政許可、行政裁決等行政職能回歸行政機關(guān)，避免政府職能“體外循環(huán)”，理順事業(yè)單位與政府的關(guān)系，強化公益屬性。二是適時啟動生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革。制定出臺生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位改革意見，剝離市場經(jīng)營業(yè)務(wù)，推進轉(zhuǎn)企改制，以市場主體的身份參與市場競爭。三是深入推進公益類事業(yè)單位編制管理創(chuàng)新。按照“標(biāo)準(zhǔn)核定、備案管理、崗位設(shè)置、分類聘用”的原則，擴大公立醫(yī)院編制備案制管理試點。探索教育領(lǐng)域機構(gòu)編制管理方式創(chuàng)新，探索在部分高校和地區(qū)進行編制備案制試點，將收回的事業(yè)編制重點保障義務(wù)教育階段教職工編制需求。四是創(chuàng)新公益類事業(yè)單位管理體制，全面建立事業(yè)單位信用評價機制，完善信用評價指標(biāo)體系、評價方式和結(jié)果運用機制，探索引入第三方評估。探索建立多種形式的法人治理結(jié)構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)、人事管理、財政支持、收入分配、社會領(lǐng)域等方面提出有效舉措。加快建立功能明確、治理完善、運行高效、監(jiān)管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務(wù)優(yōu)先、供給水平適度、布局結(jié)構(gòu)合理、服務(wù)公平公正的中國特色公益服務(wù)體系。

四、推進“放管服”集成改革，放大改革疊加效應(yīng)

機構(gòu)和行政體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。江蘇省自2010年起推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，在鎮(zhèn)域范圍內(nèi)實現(xiàn)了相關(guān)改革的集成，有效激發(fā)了鎮(zhèn)域發(fā)展活力。為落實黨的十九大關(guān)于機構(gòu)和行政體制改革的各項部署，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，必須更加注重改革的系統(tǒng)性整體性協(xié)同性，整體推進和重點突破相促進，構(gòu)建集中高效審批、分類監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法的基層治理新架構(gòu)。

一是進一步擴大經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點范圍，結(jié)合江蘇省推進揚子江城市群、沿海經(jīng)濟帶、生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、淮海經(jīng)濟區(qū)等“1+3”重點功能區(qū)建設(shè)，啟動第二批經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點，圍繞建立“簡約便民陽光高效基層政府”目標(biāo)，推廣徐霞客鎮(zhèn)“便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍、日常管理一中心、鎮(zhèn)村治理一網(wǎng)格”的鎮(zhèn)域治理模式。二是繼續(xù)發(fā)揮開發(fā)區(qū)經(jīng)濟主戰(zhàn)場、高新區(qū)創(chuàng)新主戰(zhàn)場的作用，深化開發(fā)區(qū)行政體制集成改革，推廣鎮(zhèn)江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)“一枚公章管審批、一支隊伍管執(zhí)法、一個中心管指揮、一個平臺管信用、一個網(wǎng)格管治理”的治理架構(gòu)。三是持續(xù)深化江陰縣級集成改革試點，推動相對集中行政許可權(quán)改革、大部門制改革、行政綜合執(zhí)法改革和經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革等試點經(jīng)驗在江陰市實現(xiàn)“集成”，為縣級政府治理轉(zhuǎn)型提供經(jīng)驗。四是進一步加大對集成改革試點地區(qū)的放權(quán)，全面落實國家級開發(fā)區(qū)全鏈審批事項清單220項、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)賦權(quán)事項清單410項，賦予改革試點地區(qū)更多自主權(quán)，提升基層管理和服務(wù)水平。

五、不斷優(yōu)化機構(gòu)編制管理，為深化機構(gòu)和行政體制改革提供保障

隨著政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的不斷深化，政府組織結(jié)構(gòu)需要相應(yīng)地調(diào)整完善。黨的十九大報告提出“要統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法”，這為下一步嚴格機構(gòu)編制管理、加強機關(guān)績效管理指明了方向。

一是按照十九大關(guān)于全面從嚴治黨、更好發(fā)揮政府作用的要求，強化相關(guān)機構(gòu)的設(shè)置。要按照國家統(tǒng)一部署，深化國家監(jiān)察體制改革，改革審計管理體制，完善統(tǒng)計體制，加強國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管、退伍軍人管理保障、軍民融合發(fā)展等領(lǐng)域的機構(gòu)編制保障。二是深化大部門制改革。統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌使用各類機構(gòu)編制資源，對職能相近的地方黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，按照“總量控制、動態(tài)調(diào)整、有減有增、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的原則，服務(wù)黨和國家事業(yè)發(fā)展，合理配置機構(gòu)編制資源，提高運行效率。三是推進機構(gòu)編制管理法制化。江蘇省目前已在事業(yè)單位機構(gòu)編制管理、法人登記等領(lǐng)域制定出臺了相關(guān)的地方政府規(guī)章。要進一步完善行政組織和行政程序法律法規(guī)，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，為依法全面履行政府職能提供制度支撐和法治保障。四是持續(xù)深化機關(guān)績效管理。在建成覆蓋省市縣三級的機關(guān)績效管理體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同部門、不同地區(qū)、不同層級政府的職能特點，建立與之相適應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)和考核重點，增強績效管理的科學(xué)性、針對性。建立健全績效管理與表彰獎勵、行政問責(zé)相結(jié)合的機制，充分發(fā)揮績效管理的導(dǎo)向、激勵和約束作用，解決“不能為、不敢為、不想為”等突出問題，不斷提升政府管理和服務(wù)水平。