關(guān)于在PPP模式下開展評估工作的若干思考

楊屾

（青島理工大學(xué)琴島學(xué)院，山東青島266106）

1 引言

PPP模式，即“Public-Private Partnership”公私合作關(guān)系，主要是應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的一種項(xiàng)目融資方式。目前，很多國家都采用這種方式。這種模式的實(shí)質(zhì)是政府通過給予企業(yè)較長時期的特允經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展，在一定程度上，可以說是一種“三贏”的模式。對政府來說，可以解決其在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金不足的困境；對企業(yè)來說，也是一個商機(jī)，雖然絕大多數(shù)的PPP項(xiàng)目前期資本的投入較大，投資周期較長，但從長遠(yuǎn)來看，后期收益的主要部分是通過政府購買服務(wù)的形式，相對較穩(wěn)定；另外，對公眾來說，PPP模式下，具體項(xiàng)目都將由專業(yè)化企業(yè)負(fù)責(zé)，因此可以為其提供高質(zhì)量的、專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)，從而提高社會公眾對基礎(chǔ)設(shè)施的滿意度。

PPP模式得到財政部等部門積極推動、實(shí)施，并出臺相應(yīng)政策來保障該模式的實(shí)施。在財金（2014）113號《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中的附件《政府和社會資本合作模式操作指南》共分為七章，從項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等方面對合作模式的具體操作進(jìn)行指導(dǎo)。在該指南中共提及資產(chǎn)評估相關(guān)工作五次，其中項(xiàng)目識別、采購、移交各一次，項(xiàng)目執(zhí)行兩次。由此可見，在PPP模式下開展資產(chǎn)評估工作的重要性[2]。

以下是筆者根據(jù)《指南》中提及的資產(chǎn)評估諸多內(nèi)容，提出幾點(diǎn)建議。

2 PPP項(xiàng)目識別階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第二章項(xiàng)目識別中的第七條提出為確定備選項(xiàng)目，應(yīng)對政府和社會資本合作項(xiàng)目進(jìn)行評估篩選。

項(xiàng)目識別階段是PPP模式下項(xiàng)目的一個起始階段。在此階段進(jìn)行評估篩選，就是對項(xiàng)目的一個“判斷”的過程，首先是判斷該項(xiàng)目是否適合采用PPP模式，再判斷該項(xiàng)目與其他備選項(xiàng)目相比的優(yōu)勢和劣勢。但《指南》中并沒有具體建立一個評估指標(biāo)體系，明確指出應(yīng)從哪些方面進(jìn)行評估，哪些是評估的主要指標(biāo)，哪些是輔助指標(biāo)，這樣可能會導(dǎo)致一些地方政府部門在進(jìn)行評估篩選時，片面追求投資規(guī)模和投資收益，而忽視了風(fēng)險分擔(dān)和項(xiàng)目提供的服務(wù)應(yīng)具有較強(qiáng)的專業(yè)性的要求。

因此，建議由相關(guān)部門盡快建立適合PPP模式項(xiàng)目的評估篩選體系，規(guī)定若干評估指標(biāo)，指導(dǎo)地方政府進(jìn)行評估篩選。關(guān)于該評估篩選體系的構(gòu)建，筆者有以下建議：

①PPP項(xiàng)目識別階段評估篩選體系的構(gòu)建，應(yīng)區(qū)別于普通投資項(xiàng)目評估體系，其更應(yīng)關(guān)注政府資本與社會資本的“雙贏”，而不應(yīng)單以政府資本投資的可行性做為建立該指標(biāo)體系的標(biāo)準(zhǔn)，否則將會嚴(yán)重影響社會資本的投資收益，打擊社會資本參與PPP項(xiàng)目的積極性，從而進(jìn)一步加劇PPP項(xiàng)目的融資困局。

②應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范構(gòu)建該指標(biāo)體系的各項(xiàng)指標(biāo)及其參數(shù)的選取、計(jì)算、應(yīng)用范圍等。例如折現(xiàn)率的確定就存在著一定的困難，在實(shí)務(wù)中其確定方法主觀性往往很大。如果采用資本資產(chǎn)定價模型（CAPM）確定折現(xiàn)率，β值的選取往往是臆斷的；如果采用加權(quán)平均資本成本（WACC）確定折現(xiàn)率，預(yù)期的債務(wù)資本和權(quán)益資本的比重往往與實(shí)際存在很大的偏差。折現(xiàn)率的微小差別對于長期PPP項(xiàng)目而言，其影響是巨大的。

③評估篩選體系中的指標(biāo)選取，應(yīng)采用定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合，其中定性指標(biāo)的選取與確定也尤為重要。例如：PPP項(xiàng)目成員構(gòu)成及素質(zhì)，政府支持力度，PPP項(xiàng)目發(fā)展前景等，都可做為體系中的定性指標(biāo)，此類指標(biāo)需要由評估機(jī)構(gòu)給出一個客觀、綜合的評價。

3 PPP項(xiàng)目采購階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第四章項(xiàng)目采購中的第十八條提出，社會資本履約保證金的數(shù)額的最小值應(yīng)與政府和社會資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)評估值緊密相關(guān)。

由于PPP項(xiàng)目投資周期較長，確定社會資本履約保證金的數(shù)額以初始投資總額計(jì)算可能會使供應(yīng)商的不滿，相比較而言以資產(chǎn)評估值作為確定保證金的基數(shù)應(yīng)該更合理一些。但是由于PPP模式下的項(xiàng)目的投資規(guī)模往往較大，涉及到各類資產(chǎn)的投資，特別是無形資產(chǎn)評估價值的確定。無形資產(chǎn)相較于有形資產(chǎn)而言，幾乎不具備可比性，成本又較難計(jì)量，未來收益期也不易確定，所以評估值常常不令人信服。

因此，建議由相關(guān)部門組織統(tǒng)計(jì)目前PPP模式項(xiàng)目的平均投資規(guī)模，按一定的比例確定保證金的數(shù)額，對社會資本和供應(yīng)商就保證金問題進(jìn)行約束，避免二者在此問題上產(chǎn)生糾紛。

4 PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第五章項(xiàng)目執(zhí)行中的第二十九條和三十一條提出：項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)定期對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，并及時進(jìn)行風(fēng)險評估。政府應(yīng)對不涉密的中期評估報告定期公布。

及時、有效地對已成功招商的特許經(jīng)營項(xiàng)目進(jìn)行中期評估是非常必要的。辨識并分析項(xiàng)目履約情況、履約風(fēng)險及其防范措施，可以有效掌握該項(xiàng)目實(shí)施的好壞，有利于政府調(diào)整監(jiān)管的方向和重點(diǎn)，有助于項(xiàng)目運(yùn)行的整體改進(jìn)和提高。但是對于正在快速發(fā)展中的我國而言，規(guī)定一個3-5年的中期報告期限就略顯不合理了。因?yàn)椴徽撌菑氖澜缃?jīng)濟(jì)環(huán)境對我國的影響，還是從我國相關(guān)法律、法規(guī)、制度的不斷完善這個角度，3-5年的報告期略顯長了，特別是遇到一些特定事件，或特殊政策，對PPP項(xiàng)目的風(fēng)險和收益產(chǎn)生重大的影響，如果不能及時評估，就無法及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)作中非本身運(yùn)營的相關(guān)困難，不利于降低項(xiàng)目風(fēng)險。

因此，建議將中期報告的時間縮短，遇到特殊情況可不定時出具評估報告。特別是在發(fā)生對PPP項(xiàng)目影響較大的事件后，應(yīng)及時進(jìn)行評估，此類評估報告內(nèi)容可較簡略，只針對某一事件的影響出具簡單評估報告。只有對相關(guān)風(fēng)險進(jìn)行及時披露，并與社會資本投資方一起制訂應(yīng)對措施，雙方共同積極尋求解決途徑，才能保障項(xiàng)目后續(xù)順利發(fā)展。

5 PPP項(xiàng)目移交階段涉及到的資產(chǎn)評估

《指南》第六章項(xiàng)目移交中的第三十三條提出，項(xiàng)目移交時應(yīng)對移交資產(chǎn)進(jìn)行評估，從而確定補(bǔ)償金額。

PPP項(xiàng)目參與合作者較多，合作周期較長，資產(chǎn)類別繁多，專業(yè)性較強(qiáng)，資金規(guī)模較大，資金結(jié)構(gòu)復(fù)雜，面臨的風(fēng)險也要多，所以移交過程中的評估困難也較大。由于評估結(jié)果，對政府和社會資本投資者來說都涉及利益問題，所以參與項(xiàng)目移交的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)既要做到公平公正，又要克服來自各方面的壓力和誘惑。

因此，建議根據(jù)當(dāng)?shù)豍PP項(xiàng)目評估的業(yè)務(wù)量，各地分別組織專門從事PPP項(xiàng)目的評估機(jī)構(gòu)，要求其獨(dú)立于政府以及其他經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。這樣才更有利于積累PPP項(xiàng)目評估案例和經(jīng)驗(yàn)，更有利于提供準(zhǔn)確、合理地資產(chǎn)評估報告，最大限度地保證其客觀性和獨(dú)立性[3]。

鑒于以上分析，可以進(jìn)一步總結(jié)得出在PPP模式廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展、完善的當(dāng)下，資產(chǎn)評估工作面臨很大的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。廣大有豐富評估經(jīng)驗(yàn)的從業(yè)者應(yīng)主動配合政府相關(guān)部門制訂有關(guān)PPP項(xiàng)目評估的操作性規(guī)范以及為有關(guān)政策提供決策參考，提高評估水平。資產(chǎn)評估工作在PPP模式下將大有可為。