工傷認(rèn)定工作的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策分析

(湖南省人力資源和社會(huì)保障廳 長(zhǎng)沙 410004)

工傷認(rèn)定作為職工享受工傷保險(xiǎn)待遇的首要環(huán)節(jié)和必要條件，直接決定了職工能否享受工傷保險(xiǎn)待遇，勢(shì)必也成為了社會(huì)輿論關(guān)注的焦點(diǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作為法律法規(guī)授權(quán)進(jìn)行工傷認(rèn)定的主體責(zé)任部門，在工傷認(rèn)定工作中卻面臨著現(xiàn)實(shí)困境。

1 工傷認(rèn)定工作面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.1 社會(huì)保險(xiǎn)行政部門代位承擔(dān)疑似虛假工傷的舉證責(zé)任

《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，職工或者其近親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任。該條款的立法本意是考慮到職工與用人單位舉證能力的差異以及對(duì)處于弱勢(shì)地位的職工權(quán)益的保護(hù)，在工傷認(rèn)定中，不實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的一般原則，將“不認(rèn)為是工傷”的舉證責(zé)任分配給用人單位。然而，隨著工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳工作的深入推進(jìn)，絕大部分用人單位都按照規(guī)定參加了工傷保險(xiǎn)，工傷職工絕大部分工傷待遇都由工傷保險(xiǎn)基金承擔(dān)，特別是對(duì)于工亡職工，用人單位幾乎無(wú)需承擔(dān)工傷待遇賠償。因此，在某些特定情況下，出現(xiàn)了用人單位“做好人”配合職工一同“靠”工傷，甚至申報(bào)虛假工傷的局面。工傷事故發(fā)生時(shí)，用人單位作為職工的管理者具有采集第一手證據(jù)的優(yōu)勢(shì)。也正是如此，《工傷保險(xiǎn)條例》才明確了用人單位的舉證責(zé)任。然而一旦用人單位配合職工一同提供虛假證言證詞，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作為第三方，即便是第一時(shí)間趕到了事故現(xiàn)場(chǎng)，也不可能掌握到真實(shí)情況。特別是在面對(duì)存在明顯瑕疵甚至是漏洞百出的證言證詞時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門若要作出不予認(rèn)定工傷的決定，則需代位用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任，否則在行政復(fù)議或是行政訴訟中必定面臨敗訴。筆者所在省份就曾出現(xiàn)數(shù)例用人單位配合甚至主動(dòng)提供虛假證詞，為死亡職工申報(bào)虛假工亡的案例，最終社會(huì)保險(xiǎn)行政部門通過(guò)多種途徑、采取多種方法，才使用人單位作出真實(shí)的證言證詞。

1.2 政策層面讓工傷造假者有機(jī)可乘

雖然各省市對(duì)于工傷事故發(fā)生后，用人單位應(yīng)當(dāng)申報(bào)工傷事故快報(bào)的時(shí)限作出了明確要求，但《工傷保險(xiǎn)條例》對(duì)該內(nèi)容無(wú)明確規(guī)定，因此對(duì)于用人單位未及時(shí)申報(bào)工傷事故快報(bào)并無(wú)任何懲罰性措施。同時(shí)，《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，工傷職工或者其直系親屬、工會(huì)組織在事故傷害發(fā)生之日或者被診斷、鑒定為職業(yè)病之日起1年內(nèi)，可以直接向用人單位所在地統(tǒng)籌地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)行政部門提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。因此，出現(xiàn)了工傷事故發(fā)生幾個(gè)月之后，職工或直系親屬到社會(huì)保險(xiǎn)行政部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定的情況。筆者所在省份曾出現(xiàn)1例職工死亡之后，其家屬在1年時(shí)限截止的最后一天到社會(huì)保險(xiǎn)行政部門申請(qǐng)工傷認(rèn)定的案例。工傷認(rèn)定調(diào)查關(guān)鍵在于時(shí)效性，事故發(fā)生幾個(gè)月甚至一年后再前往事故現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行工傷認(rèn)定調(diào)查，客觀證據(jù)往往消失殆盡，主觀人證也往往由于事發(fā)久遠(yuǎn)難以準(zhǔn)確取證，甚至直接目擊證人早已離職無(wú)法取證。

1.3 行政復(fù)議、行政訴訟敗訴率居高不下

隨著工傷待遇水平的不斷提高，工傷認(rèn)定行政爭(zhēng)議案件量也不斷增長(zhǎng)，在基層法院各類行政爭(zhēng)議案件中基本占據(jù)首位[1]?！豆ｋU(xiǎn)條例》采用列舉的方法明確了認(rèn)定工傷、視同工傷以及不認(rèn)定工傷的相關(guān)情形，與復(fù)雜多樣的職業(yè)活動(dòng)相比，列舉式的立法不可能窮盡一切。工傷情形復(fù)雜多樣，相關(guān)法律規(guī)定又較抽象、簡(jiǎn)略，無(wú)法適用于形色各異的工傷案件[2]。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門肩負(fù)著工傷保險(xiǎn)基金監(jiān)督管理職責(zé)，對(duì)工傷認(rèn)定的把握上，與相對(duì)獨(dú)立的司法部門、政府法制部門相比，所站的角度不一致，對(duì)同一條款的理解和把握也不盡一致。另外，不同的法院甚至同一法院的不同法官對(duì)同一工傷認(rèn)定條款的理解都不盡一致，同案不同判是比較常見(jiàn)的情形。由于工傷認(rèn)定立法的局限性、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門與司法部門所站角度不一致等各種因素疊加，在工傷認(rèn)定行政復(fù)議、行政訴訟案件中，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門的敗訴率居高不下。

1.4 行政權(quán)與司法權(quán)的沖突困境

社會(huì)保險(xiǎn)行政部門根據(jù)法定職責(zé)進(jìn)行工傷認(rèn)定行使的是一種行政確認(rèn)權(quán)，其主要依據(jù)是《工傷保險(xiǎn)條例》以及相關(guān)部門規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件。法院行使司法權(quán)對(duì)具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督審查時(shí)依據(jù)的則是法律，部門規(guī)章、地方規(guī)章和規(guī)范性文件僅作裁決參考。同時(shí)，司法權(quán)僅限于對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性和合理性審查，不能越權(quán)作出工傷認(rèn)定。具體實(shí)務(wù)中，在事實(shí)清楚、程序合法的前提下，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依據(jù)上級(jí)人社部門制定的規(guī)范性文件和統(tǒng)一掌握的認(rèn)定尺度作出認(rèn)定工傷(或不予認(rèn)定工傷)決定；而法院因不認(rèn)可社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)于條款的理解直接以適用法律錯(cuò)誤為由作出撤銷的裁決。對(duì)于工傷認(rèn)定來(lái)說(shuō)，只有是與不是兩種決定，沒(méi)有中間地帶。法院撤銷工傷認(rèn)定決定之后，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作出截然相反的工傷認(rèn)定決定則明顯違反了上級(jí)人社部門制定的規(guī)范性文件的規(guī)定，也與社會(huì)保險(xiǎn)行政部門統(tǒng)一掌握的認(rèn)定尺度不一致；社會(huì)保險(xiǎn)行政部門若作出同樣的工傷認(rèn)定決定，則又違反了《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。

1.5 現(xiàn)有機(jī)構(gòu)編制制約工傷認(rèn)定質(zhì)量與時(shí)效的提升

當(dāng)前，深化行政管理體制改革深入推進(jìn)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，提高政府效能是必然要求。特別是對(duì)于工傷認(rèn)定工作，既要滿足社會(huì)大眾“簡(jiǎn)化程序，提升時(shí)效”的主觀需求，又要符合“資料齊全，程序到位”的客觀要求，還要保證工傷認(rèn)定的真實(shí)、準(zhǔn)確、高質(zhì)，以現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門機(jī)構(gòu)編制難以全部實(shí)現(xiàn)這些工作要求。以筆者所在省份為例，市一級(jí)社保行政部門一年承擔(dān)的工傷認(rèn)定案件量約2000件，除了工傷認(rèn)定工作以外，他們還承擔(dān)著勞動(dòng)能力鑒定以及其他工傷保險(xiǎn)相關(guān)工作，而市一級(jí)社保行政部門人員編制一般為3人左右，個(gè)別地區(qū)僅為1人。

2 現(xiàn)實(shí)困境的原因分析

2.1 用人單位工傷主體責(zé)任弱化

從《工傷保險(xiǎn)條例》第一條內(nèi)容來(lái)看，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)是工傷保險(xiǎn)立法宗旨之一。2011年《工傷保險(xiǎn)條例》修訂之后，用人單位的責(zé)任進(jìn)一步弱化，職工發(fā)生工傷之后，用人單位如果參加了工傷保險(xiǎn)，則僅需承擔(dān)停工留薪期待遇、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金和5-6級(jí)傷殘職工的傷殘津貼；而對(duì)于工亡職工，特別是在事故現(xiàn)場(chǎng)直接死亡的，用人單位幾乎不需要承擔(dān)任何工傷保險(xiǎn)待遇。用人單位管理著職工以及職工的工作場(chǎng)所和工作時(shí)間，對(duì)于工傷認(rèn)定證據(jù)的采集和掌控更為有力，因此在工傷認(rèn)定工作中，用人單位提供的證人證言以及客觀證據(jù)顯得尤為重要。職工發(fā)生本不應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為工傷的事故之后，由于用人單位的工傷保險(xiǎn)責(zé)任弱化，用人單位出于同情、關(guān)懷、“做好人”的心態(tài)，或者其他因素考慮，采取片面提供證詞或者消極提供證據(jù)甚至提供虛假證據(jù)的方式，力圖使職工能夠被認(rèn)定為工傷。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門作為勞動(dòng)關(guān)系的非當(dāng)事方，不可能直接掌握事故現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)，而在進(jìn)行工傷認(rèn)定調(diào)查中，即便發(fā)現(xiàn)調(diào)查取證的證人證言不合情理、不合邏輯，證據(jù)有蹊蹺、證據(jù)鏈不完整，也不能以此為理由不予認(rèn)定工傷。在職工與用人單位的勞動(dòng)關(guān)系中，職工處于弱勢(shì)地位，《工傷保險(xiǎn)條例》很多條款的設(shè)置都是從保護(hù)職工弱勢(shì)地位的角度出發(fā)。因此，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門要作出不予認(rèn)定工傷決定，必須進(jìn)行倒置舉證，拿出確鑿證據(jù)證明不是工傷。

2.2 司法部門與行政部門對(duì)認(rèn)定工傷的情形理解有偏差

《工傷保險(xiǎn)條例》中認(rèn)定工傷或視同工傷的條款彈性用語(yǔ)較多，且沒(méi)有明確其具體涵義，工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的模糊性與具體實(shí)踐所需的精確性存在矛盾。不同的人、不同的群體，所站角度不一，對(duì)條款的理解就可能存在截然相反的情況。司法部門認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)立法宗旨是保護(hù)職工弱勢(shì)群體，在工傷認(rèn)定過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持對(duì)職工傾斜保護(hù)的原則，若過(guò)于機(jī)械的理解和適用法規(guī)條款，會(huì)對(duì)職工產(chǎn)生極為不公平的后果。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)的本質(zhì)是保險(xiǎn)而不是救濟(jì)，不能不設(shè)界限甚至是毫無(wú)原則的擴(kuò)大其保障范圍；職工工傷權(quán)益得到保障的前提是工傷保險(xiǎn)制度得以持續(xù)健康發(fā)展，而最為關(guān)鍵的則是工傷保險(xiǎn)基金必須能夠安全運(yùn)行。若對(duì)認(rèn)定工傷的情形作擴(kuò)大理解、解釋甚至比照相關(guān)條款適用法規(guī)，必將導(dǎo)致認(rèn)定工傷的范圍無(wú)限擴(kuò)大，最終導(dǎo)致工傷保險(xiǎn)基金無(wú)以為繼，最后將不利于職工工傷權(quán)益的保障和工傷保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定運(yùn)行。

2.3 工傷保險(xiǎn)制度立法本意與可執(zhí)行性存在矛盾

以前文所提“工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限”問(wèn)題為例來(lái)看，《工傷保險(xiǎn)條例》修訂時(shí)，曾有學(xué)者提出職工享受工傷保險(xiǎn)的權(quán)利，不能因?yàn)槁毠€(gè)人逾期未申請(qǐng)工傷認(rèn)定而自然被剝奪，工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限應(yīng)當(dāng)存在可延長(zhǎng)的特殊情況[3]。2016年，人社部對(duì)此聲音作出了回應(yīng)，《關(guān)于執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》若干問(wèn)題的意見(jiàn)(二)》規(guī)定了五種情形被延誤的時(shí)間不計(jì)算在工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)限內(nèi)。而《工傷保險(xiǎn)條例》秉承其分散用人單位工傷風(fēng)險(xiǎn)的立法宗旨，并無(wú)用人單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未及時(shí)向社會(huì)保險(xiǎn)行政部門報(bào)告工傷事故，則相關(guān)工傷待遇由用人單位承擔(dān)的懲罰性規(guī)定。因此，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)行政部門來(lái)說(shuō)，工傷認(rèn)定調(diào)查的時(shí)效性難以有效把控，職工可以事故發(fā)生一年再申請(qǐng)工傷認(rèn)定，甚至受“不可抗力”因素影響而在事故發(fā)生幾年后才申請(qǐng)工傷認(rèn)定。

3 對(duì)策分析

3.1 強(qiáng)勢(shì)發(fā)聲，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)工傷保險(xiǎn)政策認(rèn)識(shí)

工傷認(rèn)定是法律法規(guī)的適用過(guò)程，是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)工傷認(rèn)定相關(guān)條款說(shuō)明解釋并適用到個(gè)案具體情境的過(guò)程?！豆ｋU(xiǎn)條例》是國(guó)務(wù)院令，其制定主體是國(guó)務(wù)院，由國(guó)務(wù)院法制辦代為行使制定權(quán)和解釋權(quán)。而從制定的具體過(guò)程來(lái)看，人社部門承擔(dān)了大量的基礎(chǔ)工作。因此，人社部門對(duì)于《工傷保險(xiǎn)條例》立法本意以及條款理解有著更深刻的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，人社部門是執(zhí)行《工傷保險(xiǎn)條例》的主體部門，其對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》相關(guān)條款的解釋?xiě)?yīng)當(dāng)更具發(fā)言權(quán)。針對(duì)社會(huì)對(duì)于工傷認(rèn)定條款存在廣泛爭(zhēng)議的情況下，人社部門特別是高級(jí)別人社部門，可以通過(guò)權(quán)威發(fā)聲進(jìn)行政策解釋，引導(dǎo)社會(huì)對(duì)工傷認(rèn)定相關(guān)政策的理解和認(rèn)識(shí)。

3.2 創(chuàng)新方式，強(qiáng)化工傷認(rèn)定調(diào)查手段和方式

《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出:“探索工傷保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的合作模式，形成多層次的保障體系。”商保公司相對(duì)于社保部門具有市縣區(qū)鄉(xiāng)網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置完整、事故查勘能力強(qiáng)等特點(diǎn)。通過(guò)工傷保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的模式，可以使社會(huì)保險(xiǎn)行政部門借助商業(yè)保險(xiǎn)公司的調(diào)查力量，強(qiáng)化工傷調(diào)查，有效防范虛假工傷、過(guò)度醫(yī)療等行為，促進(jìn)工傷保險(xiǎn)基金的安全運(yùn)行。

3.3 加強(qiáng)溝通，力求行政和司法意見(jiàn)達(dá)成共識(shí)

在“司法監(jiān)督行政”的法律制度體系下，取得司法部門的理解與支持，就關(guān)鍵問(wèn)題形成一致意見(jiàn)，建立司法與行政良性互動(dòng)機(jī)制，是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門順利開(kāi)展工傷認(rèn)定工作的關(guān)鍵所在。社會(huì)保險(xiǎn)行政部門通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度，定期與司法部門就工傷認(rèn)定的爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行溝通，在保持司法獨(dú)立的前提下，取得司法部門對(duì)高級(jí)別社會(huì)保險(xiǎn)行政部門針對(duì)工傷認(rèn)定作出的行政法規(guī)解釋的尊重。在司法部門與行政部門之間形成統(tǒng)一的指導(dǎo)原則和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，保護(hù)職工工傷權(quán)益的同時(shí)兼顧工傷保險(xiǎn)基金運(yùn)行安全。