蘇州市推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革

●陳淑麗

2010年4月，中央編辦會(huì)同中央農(nóng)辦、發(fā)改委、公安部、民政部、財(cái)政部在15個(gè)省份確定了29個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行行政管理體制改革試點(diǎn)。同年，江蘇省啟動(dòng)了4個(gè)國(guó)家級(jí)和16個(gè)省級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)改革工作。自2011年開始，蘇州市全面推動(dòng)2個(gè)國(guó)家級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)（昆山市張浦鎮(zhèn)、吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)）、3個(gè)省級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)（張家港市鳳凰鎮(zhèn)、常熟市梅李鎮(zhèn)、太倉(cāng)市沙溪鎮(zhèn)）行政管理體制改革工作。2012年又選擇2個(gè)市級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)（吳中區(qū)木瀆鎮(zhèn)、相城區(qū)黃埭鎮(zhèn)）同步推進(jìn)改革。7年來，蘇州市和有關(guān)市、區(qū)以加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)為核心，以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限、完善基層政府功能為重點(diǎn)，推動(dòng)試點(diǎn)鎮(zhèn)在承接權(quán)限、整合資源、優(yōu)化服務(wù)、創(chuàng)新管理、促進(jìn)發(fā)展等方面不斷取得進(jìn)步，“集中高效審批、強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)、綜合行政執(zhí)法”的基層政府治理結(jié)構(gòu)逐漸形成。

一、通過權(quán)責(zé)匹配推進(jìn)基層政府的自我完善

通過賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)部分縣級(jí)管理權(quán)限并給予相應(yīng)的財(cái)權(quán)支持，倒逼試點(diǎn)鎮(zhèn)自主決策、自降成本、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自覺提升，完善基層政府功能，初步破解了基層政府“小馬拉大車”“看得見管不著”等現(xiàn)實(shí)難題。一是精準(zhǔn)賦權(quán)。采用“確認(rèn)”加“交辦”的賦權(quán)方式，以縣區(qū)級(jí)政府文件形式向試點(diǎn)鎮(zhèn)直接賦權(quán)，賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)想承接、能承接的權(quán)限，為鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供更多便利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，5個(gè)省級(jí)以上試點(diǎn)鎮(zhèn)平均承接了158項(xiàng)審批（服務(wù)）事項(xiàng)和994項(xiàng)行政處罰權(quán)限，2個(gè)市級(jí)試點(diǎn)鎮(zhèn)以上級(jí)部門授權(quán)、委托等形式平均承接715項(xiàng)權(quán)限，并實(shí)現(xiàn)按需動(dòng)態(tài)調(diào)整。例如，昆山市張浦鎮(zhèn)根據(jù)實(shí)際運(yùn)行情況，將無法有效承接的燃?xì)夤芾淼?91項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)限還給市里。二是規(guī)范用權(quán)。在試點(diǎn)鎮(zhèn)全面建立權(quán)責(zé)清單、流程清單等清單式管理制度，推進(jìn)行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和綜合執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，確保權(quán)力透明、規(guī)范、高效運(yùn)行。吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)在行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化方面已形成四大體系401項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，逐步走向標(biāo)準(zhǔn)化管理。張家港市鳳凰鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局5年來共開展各類執(zhí)法檢查5000余次，行政處罰2500多起，處罰金額400多萬(wàn)元，未發(fā)生一起行政復(fù)議或行政訴訟案件。三是匹配財(cái)權(quán)。有關(guān)市、區(qū)一般按照“核定基數(shù)、超收返還”的原則，對(duì)各試點(diǎn)鎮(zhèn)給予財(cái)力返還或補(bǔ)助，以事權(quán)財(cái)權(quán)的匹配助推試點(diǎn)鎮(zhèn)加快發(fā)展。例如，常熟市對(duì)梅李鎮(zhèn)提高了鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政分成比例，城建稅、耕占稅地方留成部分全額分成，一般公共預(yù)算收入以2013年為基數(shù)，超基數(shù)地方留成部分全額分成。事權(quán)的下放和財(cái)權(quán)的傾斜，增強(qiáng)了試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，提升了基層政府的履職能力。

二、通過資源整合破除鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制障礙

通過改革對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)原有行政事業(yè)編制等各類資源進(jìn)行統(tǒng)籌，將資源配置和管理服務(wù)重心向新組建的鎮(zhèn)行政審批局（便民服務(wù)中心）、綜合執(zhí)法局兩個(gè)“前臺(tái)窗口”傾斜，并將政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等職能交給其他“后臺(tái)保障”機(jī)構(gòu)履行，形成“后臺(tái)服務(wù)前臺(tái)、前臺(tái)服務(wù)群眾”的工作機(jī)制，顯著增強(qiáng)了基層政府管理服務(wù)能力和效率。一是整合機(jī)構(gòu)編制。打破鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)“一辦五局”和事業(yè)單位“七站八所”運(yùn)行格局，將鎮(zhèn)屬事業(yè)單位職責(zé)與相關(guān)行政機(jī)構(gòu)整合重組，綜合設(shè)置10個(gè)以內(nèi)職能機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)各類機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)近2/3。在編制總量不增的前提下，統(tǒng)籌使用行政事業(yè)編制人員，實(shí)現(xiàn)管理扁平高效、人員編制精干的組織架構(gòu)。二是集中審批服務(wù)。試點(diǎn)鎮(zhèn)承接的所有審批服務(wù)事項(xiàng)及相關(guān)工作人員全部實(shí)現(xiàn)向鎮(zhèn)行政審批局歸并，原先需由幾個(gè)部門審批的事項(xiàng)現(xiàn)在只由一個(gè)部門辦理，涉及縣區(qū)級(jí)20多個(gè)部門的事項(xiàng)均可在鎮(zhèn)便民服務(wù)大廳直接辦理，大大提高了行政服務(wù)效能。如昆山市張浦鎮(zhèn)和吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)審批服務(wù)效率分別提速63%、48.67%。三是片區(qū)綜合執(zhí)法。通過組建鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局，逐步承接了縣區(qū)一級(jí)市容、安監(jiān)、住建、人社等10余個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)限，以鎮(zhèn)政府名義執(zhí)法，解決了“看的見卻無權(quán)管”的難題。將執(zhí)法權(quán)限涉及的執(zhí)法人員全部劃轉(zhuǎn)至綜合執(zhí)法局，革除了“一條馬路幾家管”的弊病。將過去的分領(lǐng)域執(zhí)法模式逐步調(diào)整為按片區(qū)綜合執(zhí)法和執(zhí)法中隊(duì)分片負(fù)責(zé)模式，杜絕了“不歸我管的不愿管”等問題。

三、通過機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)管理服務(wù)的提質(zhì)增效

改革推進(jìn)以來，市縣兩級(jí)不斷加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)在機(jī)制創(chuàng)新方面的引導(dǎo)，鼓勵(lì)基層大膽探索，尊重基層首創(chuàng)精神。一是管理服務(wù)創(chuàng)新。推動(dòng)試點(diǎn)鎮(zhèn)從“審批為先”向“服務(wù)為先”轉(zhuǎn)變，審批服務(wù)逐漸由“一門式”向“一窗式”綜合辦理過渡，推廣“不見面審批（服務(wù)）”模式，建設(shè)綜合性網(wǎng)上辦事大廳，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺(tái)，普遍建立了鎮(zhèn)村兩級(jí)代辦制度。通過將復(fù)雜的行政流程內(nèi)部?jī)?yōu)化，讓企業(yè)群眾“少跑腿”“不跑腿”。二是基層治理創(chuàng)新。各鎮(zhèn)全面建成綜合治理指揮中心，依托指揮中心這一“中樞”和鎮(zhèn)村網(wǎng)格化這一“網(wǎng)絡(luò)”，對(duì)多個(gè)專業(yè)網(wǎng)格進(jìn)行整合并實(shí)現(xiàn)“多網(wǎng)融合”下的統(tǒng)一調(diào)度指揮、監(jiān)管服務(wù)和考核評(píng)價(jià)。結(jié)合鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺(tái)建設(shè)，聯(lián)動(dòng)開發(fā)手機(jī)APP等，鼓勵(lì)群眾實(shí)時(shí)舉報(bào)、反映問題，實(shí)行限時(shí)反饋、辦結(jié)制度，提升群眾參與度、滿意度。三是監(jiān)督監(jiān)管創(chuàng)新。發(fā)揮鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)監(jiān)察作用，推行督辦預(yù)警機(jī)制，出臺(tái)審批與監(jiān)管信息雙向推送、推進(jìn)雙隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管、守信聯(lián)合激勵(lì)失信聯(lián)合懲戒、行政執(zhí)法監(jiān)管獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)等一系列制度，加強(qiáng)平臺(tái)考核結(jié)果運(yùn)用。如太倉(cāng)市沙溪鎮(zhèn)建立了網(wǎng)上行政處罰系統(tǒng)，做到處罰過程實(shí)時(shí)監(jiān)控、處罰數(shù)據(jù)自動(dòng)備份、法律文書即時(shí)打印，可實(shí)現(xiàn)對(duì)行政處罰工作全過程網(wǎng)上管理和監(jiān)控。通過信息化手段進(jìn)一步加強(qiáng)各類監(jiān)管，常熟市梅李鎮(zhèn)綜合指揮中心接入了治安監(jiān)控及安監(jiān)、環(huán)保、國(guó)土等條線視頻監(jiān)控，形成了覆蓋整個(gè)集鎮(zhèn)主要區(qū)域的電子防控體系。

通過體制改革、機(jī)制創(chuàng)新，試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)實(shí)力持續(xù)提升、民生事業(yè)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)活力持續(xù)增強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)主要指標(biāo)大幅增長(zhǎng)。與改革初的2012年相比，2016年7個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)GDP總體增長(zhǎng)率比其他47個(gè)鎮(zhèn)高出9.87%；財(cái)政總收入增長(zhǎng)22.59%；農(nóng)村常住居民人均可支配收入增長(zhǎng)率平均達(dá)到了48.93%。民生事業(yè)顯著提升。獲得財(cái)權(quán)傾斜的同時(shí)，鎮(zhèn)公共財(cái)政向民生工程加大投入，動(dòng)遷房、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、學(xué)校、醫(yī)院、文體中心等重點(diǎn)實(shí)事工程加快建設(shè)，村（社區(qū)）公共服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋，社會(huì)保障體系不斷完善，讓群眾享受到了改革發(fā)展帶來的實(shí)惠。近年來，各試點(diǎn)鎮(zhèn)共新建或改擴(kuò)建中小學(xué)幼兒園43所、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心27家、醫(yī)院7家，新建養(yǎng)老護(hù)理機(jī)構(gòu)12家、日間照料中心42個(gè)。輻射影響力不斷增強(qiáng)。發(fā)揮試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用是改革工作的重要目標(biāo)，試點(diǎn)鎮(zhèn)一系列便民利企舉措，吸引了企業(yè)投資、促進(jìn)了城鎮(zhèn)就業(yè)，也為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)造了協(xié)同發(fā)展的機(jī)會(huì)，為周邊區(qū)域群眾提供了便捷服務(wù)。