基于PPP模式下河北省農(nóng)村生活垃圾處理方式研究
——以石家莊市藁城區(qū)為例

蘇娟，何子鈺，張佳豪

（河北農(nóng)業(yè)大學(xué)，河北 保定 071000）

1 引言

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，明確指出了要開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，其中農(nóng)村生活垃圾是改善農(nóng)村人居環(huán)境的重要一環(huán)。當(dāng)前河北省農(nóng)村生活垃圾呈現(xiàn)數(shù)量快速增長，種類多樣化的態(tài)勢，其不僅危害村民的身體健康，也在一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施進(jìn)程。本文以河北省石家莊市藁城區(qū)為例，通過對當(dāng)?shù)貙嵤┑腜PP模式下農(nóng)村生活垃圾處理進(jìn)行分析，以期探討得出更完善的垃圾處理方式，一方面使PPP模式更好地與農(nóng)村生活垃圾處理融合，另一方面為改善農(nóng)村生活環(huán)境，建設(shè)社會主義美麗新農(nóng)村貢獻(xiàn)力量。

2 研究背景

2.1 我國政府高度重視農(nóng)村生活垃圾處理問題

據(jù)中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會統(tǒng)計，我國每年產(chǎn)生近10億噸垃圾，其中生活垃圾產(chǎn)生量約4億噸。我省農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)量多，種類多樣，處理方式亟待改進(jìn)，農(nóng)村生活垃圾處理問題急需解決。2018年2月5日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《農(nóng)村人居環(huán)境三年整治方案》。同年9月中共河北省省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《河北省城鄉(xiāng)生活垃圾處理設(shè)施三年行動計劃（2018-2020年）》，提出加快生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)與改造，到2020年基本實現(xiàn)生活垃圾處理設(shè)施全覆蓋，平原地區(qū)基本實現(xiàn)生活垃圾應(yīng)燒盡，山區(qū)基本實現(xiàn)生活垃圾無害化處理。

2.2 PPP模式在我國基礎(chǔ)設(shè)計建設(shè)方面取得成效

PPP模式是指政府與私人組織之間，以伙伴式的合作關(guān)系來建設(shè)某種基礎(chǔ)設(shè)施項目，或者提供某種公共物品和服務(wù)，使最終成效達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。PPP模式起源于20世紀(jì)90年代的英國，此后很多西方國家在醫(yī)院、學(xué)校、道路等公益性和非公益性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域取得了成功并且逐漸發(fā)展成熟。2014年我國正式成立了財政部政府與社會資本合作（PPP）中心，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣運用PPP模式，主要負(fù)責(zé)制度建設(shè)、機構(gòu)能力、政策扶持、項目示范等方面的工作。自其成立以來PPP模式在我國交通運輸、水利建設(shè)、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的運用取得了較好的成效。在農(nóng)村生活垃圾處理中引入PPP模式，私營部門參與到公共項目中，可以與政府優(yōu)勢互補，私營部門來發(fā)揮資金籌措和管理運營方面的優(yōu)勢，雙方達(dá)成兼顧運行效率和公平、互利共贏、優(yōu)勢互補的伙伴關(guān)系，可以共同促使垃圾處理效率的提高。

3 藁城區(qū)PPP模式下農(nóng)村生活垃圾處理現(xiàn)狀

2016年2月，藁城區(qū)人民政府開始引進(jìn)PPP模式對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行整治，先后以招投標(biāo)的方式與三家環(huán)衛(wèi)公司合作。以下通過項目中不同方面的總結(jié)和分析展現(xiàn)藁城區(qū)在PPP模式下農(nóng)村生活垃圾處理方式的現(xiàn)狀。

3.1 融資環(huán)節(jié)——公開招投標(biāo)，選擇合作伙伴

在項目的籌備期中，藁城區(qū)人民政府通過第三方測算公司完成垃圾桶投放數(shù)量、保潔員人員總數(shù)、裝桶工人員總數(shù)、垃圾清運車工作次數(shù)的測算，據(jù)此制定出藁城區(qū)農(nóng)村生活垃圾處理的標(biāo)準(zhǔn)和項目預(yù)算，且以此為條件進(jìn)行公開招投標(biāo)，選擇合作伙伴即環(huán)衛(wèi)公司，最終達(dá)成政府和社會資本合作伙伴關(guān)系。合作關(guān)系達(dá)成后項目開展融資工作，環(huán)衛(wèi)公司和政府根據(jù)自身特點和優(yōu)勢共同出資，具體方面有人員費用、車輛及運營費用和設(shè)施設(shè)備費用組成的基礎(chǔ)成本，財務(wù)費用和辦公成本組成的管理費用以及項目需要繳納的稅費。

3.2 運營及監(jiān)管環(huán)節(jié)——第三方審計介入

在項目運轉(zhuǎn)期間，因為清潔公司在商業(yè)運作和環(huán)衛(wèi)服務(wù)項目中更有經(jīng)驗和技巧，所以在垃圾處理項目中，設(shè)計、建造、運營、維護(hù)和管理方面全面交由企業(yè)負(fù)責(zé)，即垃圾桶的投放、保潔員的日常工作、垃圾清運車的作業(yè)以及道路清掃車等日常工作由清潔公司負(fù)責(zé)，其中工作標(biāo)準(zhǔn)須達(dá)到政府要求[1]。如果實際情況發(fā)生改變，例如垃圾桶數(shù)量需要增多，垃圾清運車需要增加清運次數(shù)，清潔公司和政府則更新項目合同，保證農(nóng)村垃圾處理工作高效運行。

項目的監(jiān)管環(huán)節(jié)由執(zhí)法大隊完成。監(jiān)督清潔公司是否達(dá)到政府的量化要求，檢查項目完成質(zhì)量，未達(dá)標(biāo)部分按照評分準(zhǔn)則相應(yīng)扣除政府承擔(dān)給公司的費用。如果環(huán)衛(wèi)公司項目完成情況與政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)相差懸殊，政府有權(quán)與環(huán)衛(wèi)公司解除合同；如果環(huán)衛(wèi)公司上報項目虧損，政府可以申請第三方介入審計評查。

3.3 利潤分成——互利互惠原則

在利潤分成中，公司和政府達(dá)到了互利互惠的狀態(tài)。公司獲得的利潤為項目基礎(chǔ)成本的利潤百分點提成，設(shè)備年折舊費，項目運營服務(wù)費。在獲得經(jīng)濟利益的同時，公司作為農(nóng)村生活垃圾處理的項目中的實際建設(shè)者、運營者、管理者，在垃圾處理促進(jìn)農(nóng)村人居改善的進(jìn)程中提升了公司的社會責(zé)任感。對整個社會而言，PPP模式整合了社會力量，不僅在公共產(chǎn)品服務(wù)項目中融入了社會資本，更讓在管理、商業(yè)運營、技術(shù)層面領(lǐng)先的私營部門加入生態(tài)環(huán)境改善、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中。

在政府層面，PPP模式較之傳統(tǒng)的公共服務(wù)領(lǐng)域中的政府購買、政府全程負(fù)責(zé)的模式為政府帶來了“隱形的經(jīng)濟和社會效益”。在項目所有權(quán)、項目管理以及相關(guān)輔助服務(wù)的交付等日常工作中，政府完成了一定程度上的角色轉(zhuǎn)變，節(jié)省了一定的人力、物力和財力，提高了在農(nóng)村生活垃圾處理工作中各項基本職責(zé)的完成效率和質(zhì)量。與此同時，在社會效益層面，對比之前的農(nóng)村生活垃圾處理情況，一是政府宏觀政策導(dǎo)向為垃圾處理工作提供了大力支持，二是和社會資本的伙伴關(guān)系使政府揚長避短，充分發(fā)揮了政府的優(yōu)勢，從而獲得了農(nóng)村人居環(huán)境逐步得到改善、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作逐步深入的社會效益，高效優(yōu)質(zhì)地為人民服務(wù)。

3.4 風(fēng)險承擔(dān)——規(guī)避各方風(fēng)險

基礎(chǔ)設(shè)施的投資高且具有沉沒性，面向未來投資的不確定性同樣構(gòu)成危險，農(nóng)村生活垃圾作為公共服務(wù)也具有這樣的特點。而在PPP下，政府對環(huán)衛(wèi)公司做出的承諾和擔(dān)保，公司對風(fēng)險識別和控制技術(shù)的研究和應(yīng)用的豐富經(jīng)驗以及相對成熟的風(fēng)險管理體系，降低了公共服務(wù)項目原本的高運營費用和高維護(hù)費用的風(fēng)險，也降低了公司可能因為收益與成本的不平衡產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險，從而提高項目的商業(yè)生存能力，提高項目的成功率，政府和公司的伙伴關(guān)系在風(fēng)險承擔(dān)方面優(yōu)勢稟賦，帶來了規(guī)避一些投融資風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險和項目建設(shè)風(fēng)險的優(yōu)勢。

4 藁城區(qū)PPP模式下生活垃圾處理取得的成效和現(xiàn)存問題

4.1 成效

4.1.1 民眾參與度提高

PPP模式實施以來，藁城區(qū)民眾的環(huán)保意識在逐步加強，民眾對PPP模式的接受程度和滿意度較高。由幾年前粗放式的堆放垃圾到實施PPP模式初期損壞垃圾桶，在垃圾桶旁堆放垃圾、垃圾桶內(nèi)焚燒垃圾；再到現(xiàn)在村民會自覺的保護(hù)垃圾桶，主動清理垃圾桶旁堆放的垃圾。民眾對自家垃圾的處置方式和對待垃圾桶的態(tài)度都顯示出環(huán)保意識的增強。隨著模式的逐步實施，村里的環(huán)境更好了，民眾對PPP模式的認(rèn)可度也普遍提高，垃圾堆放方式也有了明顯的改觀，積極配合區(qū)政府、村委會對PPP模式的落實和推進(jìn)。

4.1.2 融資渠道多元化

傳統(tǒng)公共服務(wù)建設(shè)的運營模式下，政府單方面財政投入大，并且如果只依靠政府單方面投入建設(shè)，很容易造成在項目投資分析中高估了收益卻低估了成本的情況出現(xiàn)，往往導(dǎo)致項目實施由于后期投資不到位而難以為繼。而將PPP模式用于垃圾處理項目，整合了社會資本，使融資渠道多元化，資本投資更加具有活力，減輕了政府財政壓力，促成了項目的開展與實施。

4.1.3 處理效率大幅提升

在實施PPP模式前，農(nóng)村生活垃圾處理方式現(xiàn)簡單粗放、效率低下的特點。我省部分農(nóng)村只指定了露天垃圾投放點，垃圾幾天才統(tǒng)一清運一次，并且垃圾的處理方式也只是簡單地粗放填埋，這就造成垃圾處理效率低下，污染環(huán)境的后果。在PPP模式下的農(nóng)村生活垃圾處理中，垃圾桶按戶放置，村民就近投放自家垃圾，保潔員按時清掃路面，垃圾收運車每日一清，將垃圾運送到制定的垃圾處理廠，使生活垃圾得到了及時有效的處理，垃圾整治工作的效率大大提高。

4.1.4 村容村貌得到改善

藁城區(qū)絕大多數(shù)農(nóng)村都完善了垃圾清運和處理的配套設(shè)施，相較之前雜亂無章地粗放式堆放垃圾，環(huán)境整體呈現(xiàn)臟亂差，現(xiàn)在的村容村貌更為整潔干凈，有了大大的改觀，加快了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。

4.2 現(xiàn)存問題

4.2.1 融資渠道相對單一，分?jǐn)傌?fù)擔(dān)較重

農(nóng)村生活垃圾處理的資金來源大多依靠政府財政撥款，村民本身和其他社會力量沒有充分參與其中，村民作為垃圾處理的受益者不愿出資，缺乏自籌資金。并且在這種PPP模式下，市場化理念不夠強，沒有更大程度地利用社會資本，使得藁城區(qū)政府單方面資金負(fù)擔(dān)較重，企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險率也較高。

4.2.2 風(fēng)險分擔(dān)機制不夠完善

當(dāng)前政府和環(huán)衛(wèi)公司的風(fēng)險承擔(dān)比較重。農(nóng)村垃圾處理工程量大且情勢復(fù)雜，資本需求量高。這就導(dǎo)致垃圾處理項目的風(fēng)險率較高，而政府和公司在風(fēng)險分擔(dān)體制機制方面做得不夠完善，使得分擔(dān)風(fēng)險的負(fù)擔(dān)較重。

4.2.3 未進(jìn)行垃圾分類

部分村民環(huán)保意識相對落后，自覺進(jìn)行垃圾分類的意識不到位，隨意傾倒垃圾。另外環(huán)衛(wèi)公司沒有將垃圾在投放、清理收運和最終處置三個環(huán)節(jié)上進(jìn)行嚴(yán)格分類。要想真正做到農(nóng)村垃圾的科學(xué)處置，必須嚴(yán)格把控生活垃圾、農(nóng)業(yè)垃圾和建筑垃圾在每一環(huán)節(jié)上的分類停運，統(tǒng)一粗放收集清運只會造成垃圾清理效率和利用率低的后果。

4.2.4 缺乏專業(yè)人才

對于很多政府來講，PPP模式作為一個新鮮事物，缺乏相應(yīng)的專業(yè)人才和項目實施經(jīng)驗，由于經(jīng)驗不足導(dǎo)致監(jiān)管部門分散，能力不足，力度不夠。

5 完善河北省農(nóng)村生活垃圾處理的對策建議

農(nóng)村生活垃圾處理需要政府、企業(yè)和民眾共同參與，才能提高效率，使政策和處理模式落地生根，真正地造福人民造福生態(tài)環(huán)境。

5.1 拓寬融資渠道

整合社會力量，采用激勵機制，使激勵機制作為輔助方式鼓勵社會資本參與項目。政府可以完善相關(guān)政策制度，提供政策上的支持或稅收方面的優(yōu)惠，吸引社會各界力量加入，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，村里富裕家庭以及其他社會各界力量等等，使融資渠道多元化。

5.2 完善風(fēng)險分擔(dān)機制

PPP模式在農(nóng)村生活垃圾整治項目中的風(fēng)險因素比較復(fù)雜，合理分擔(dān)風(fēng)險是保障PPP模式順利進(jìn)行的重要前提。因此需要制定更為完善的風(fēng)險分擔(dān)機制，尋找風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界，發(fā)揮項目參與者的稟賦優(yōu)勢，合理匹配風(fēng)險與收益。政府健全績效考核機制，做到項目實行全過程的審計監(jiān)督，規(guī)避財政風(fēng)險，提高PPP模式的成功率。但是我國目前為止還沒有成熟的PPP理論和系統(tǒng)化的法律規(guī)范制度，缺乏專業(yè)人才，缺少實踐經(jīng)驗，難以在復(fù)雜的操作程序下將風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界清晰化。

5.3 落實垃圾分類

將垃圾分類嚴(yán)格落實在投放、收運和終端處理三個環(huán)節(jié)。要想真正做到農(nóng)村垃圾的科學(xué)處置，必須嚴(yán)格把控生活垃圾、農(nóng)業(yè)垃圾和建筑垃圾在每一環(huán)節(jié)的分類，缺一不可。在投放環(huán)節(jié)，除了要增強村民的垃圾分類觀念，還要增設(shè)改進(jìn)垃圾桶設(shè)施，便于垃圾分類放置；公司優(yōu)化收運程序，使垃圾分類做到無縫銜接；最后在終端處理部分可以增設(shè)垃圾分揀廠，將農(nóng)村產(chǎn)生的垃圾分類進(jìn)行不同方式的處理。

5.4 提高農(nóng)村道路硬化率

目前藁城區(qū)農(nóng)村的道路硬化情況不夠均衡，我省一些村莊的道路硬化只停留在主干街道，沒有細(xì)致到每一小街小巷，不方便垃圾停運點的順利收運，從而阻礙農(nóng)村生活垃圾的清理和收運效率。另一方面，硬化率不高易造成揚塵，降低環(huán)境質(zhì)量。

5.5 提高村民責(zé)任意識

我省有些地區(qū)的村民將農(nóng)村垃圾處理工作完全歸于政府的責(zé)任，而沒有將自身歸入垃圾整治的主體中，不僅只愿享受垃圾處理服務(wù)而不愿承擔(dān)垃圾處理成本，并且環(huán)保意識相對落后，自覺垃圾分類的意識不到位，隨意傾倒垃圾，使垃圾整治工作更加復(fù)雜化困難化。所以提高村民的自覺性和參與度尤為重要，這就要通過多渠道對村民進(jìn)行環(huán)保意識的宣傳，讓村民意識到PPP模式中自己的主體地位，強化垃圾分類的意識。