強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的路徑探索
——以重慶市檢察機(jī)關(guān)實踐為視角

●劉艷紅/文

黨的十八屆四中全會對深化司法體制改革作出了全面部署，其中完善司法責(zé)任制在司法改革中居于基礎(chǔ)性地位。司法責(zé)任制的目標(biāo)之一就是要著力構(gòu)建公正高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，在授權(quán)放權(quán)的同時，形成對檢察人員司法辦案工作的全方位、全過程規(guī)范監(jiān)督制約體系。就檢察機(jī)關(guān)而言，司法責(zé)任制改革并非削弱黨對檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)思想上的“定盤星”、政治上的“主心骨”、工作上的“壓艙石”。黨內(nèi)監(jiān)督是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式之一，將黨內(nèi)監(jiān)督融入司法責(zé)任制改革的各個環(huán)節(jié)，是從整體上提高檢察機(jī)關(guān)司法公信力的重要保障。自全面推開司法責(zé)任制改革以來，重慶市檢察機(jī)關(guān)始終堅持司法責(zé)任制改革與加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督兩手抓，將黨內(nèi)監(jiān)督積極融入人員分類、檢察權(quán)運(yùn)行和人財物統(tǒng)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，全面推動司法責(zé)任制改革在陽光下落實落地落細(xì)。

一、司法責(zé)任制改革背景下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的客觀必要性

（一）黨內(nèi)監(jiān)督確保司法責(zé)任制改革工作的正確政治方向

黨的十八屆六中全會審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確提出監(jiān)督是權(quán)力正確運(yùn)行的根本保證，為司法責(zé)任制改革新形勢下加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督提供了根本遵循。司法責(zé)任制改革作為整個司法體制改革的基石，在全面依法治國中居于重要地位，對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化意義重大，是構(gòu)建中國特色社會主義司法制度的重要部分［1］。堅定不移走中國特色社會主義法治道路，不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義司法制度，必須保證黨對司法責(zé)任制改革工作的絕對領(lǐng)導(dǎo)。只有強(qiáng)化對檢察機(jī)關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督，司法責(zé)任制改革工作才能永葆政治本色、沿著正確的方向前進(jìn)。

（二）黨內(nèi)監(jiān)督是增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)自身法律監(jiān)督能力的需要

檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，加強(qiáng)法律監(jiān)督能力建設(shè)是順應(yīng)民主法治建設(shè)，在全社會實現(xiàn)公平與正義的迫切需要，所以加強(qiáng)自身法律監(jiān)督能力建設(shè)是檢察機(jī)關(guān)一項長期而艱巨的重要任務(wù)。黨內(nèi)監(jiān)督一方面能夠通過建立以內(nèi)部執(zhí)法辦案監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化對重點執(zhí)法崗位、環(huán)節(jié)和執(zhí)法人員的監(jiān)督，另一方面又能夠通過查辦案件發(fā)現(xiàn)檢察官在履行法律監(jiān)督權(quán)過程中的薄弱環(huán)節(jié)，提出有效的防止對策和建議，不斷改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督工作，促使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能夠根據(jù)形勢的變化自覺調(diào)整和更新，從而最終提高檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督能力。

（三）黨內(nèi)監(jiān)督是提升檢察官職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)道德的必要途徑

司法責(zé)任制改革的目標(biāo)之一就是促使檢察隊伍走向職業(yè)化、精英化，使檢察官成為公平正義的化身。在當(dāng)前司法實踐中，司法不規(guī)范、不嚴(yán)格問題還或多或少存在，人情案、關(guān)系案時有發(fā)生，究其根源，還是檢察職業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)道德缺失，貪念、僥幸心理滋生，對辦案程序、工作紀(jì)律等執(zhí)行不到位或者變通執(zhí)行［2］，以及制度不完善、自由裁量空間大等導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)灰色地帶。檢察隊伍中絕大多數(shù)都是黨員同志，強(qiáng)化對行使檢察權(quán)的黨員干警的黨內(nèi)監(jiān)督，通過廉政風(fēng)險防范、警示教育等方法，幫助檢察官樹立正確的權(quán)力觀、利益觀，減少因教育、制度、監(jiān)督不到位和思想滑坡而產(chǎn)生的廉政風(fēng)險，始終保持權(quán)力在手、重任在肩、如臨深淵的審慎態(tài)度。

二、司法責(zé)任制改革過程中強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的現(xiàn)實可行性

（一）司法責(zé)任制改革過程中強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督有據(jù)可依

十八大以來，黨中央作出全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略部署，提出了加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、推進(jìn)派駐監(jiān)督全覆蓋的新要求。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第5條規(guī)定，“模范遵守憲法法律情況”、“貫徹落實黨的理論和路線方針政策，確保全黨令行禁止情況”是黨內(nèi)監(jiān)督的主要內(nèi)容?？梢?，推進(jìn)司法責(zé)任制改革的過程中強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，其實質(zhì)正是貫徹落實中央重要方針政策及遵守憲法、法律的具體體現(xiàn)，二者具有內(nèi)在的邏輯一致性。通過派駐紀(jì)檢組專職檢察機(jī)關(guān)的黨內(nèi)監(jiān)督，這是從黨章延伸出來的戰(zhàn)略性制度安排，能夠激發(fā)管黨治黨的內(nèi)生動力，實現(xiàn)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面、黨紀(jì)嚴(yán)于國法的宗旨要求，充分喚醒黨員干部的黨章意識、紀(jì)律意識和組織意識，完全釋放出司法責(zé)任制改革的整體效應(yīng)。

（二）司法責(zé)任制改革過程中強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督優(yōu)勢明顯

司法改革背景下對檢察機(jī)關(guān)開展黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)鍵，即是全面提高派駐紀(jì)檢組的執(zhí)紀(jì)監(jiān)督能力，充分發(fā)揮派駐監(jiān)督特有的權(quán)威和優(yōu)勢?！芭伞钡臋?quán)威實現(xiàn)了監(jiān)督機(jī)構(gòu)的分離，使派駐監(jiān)督明晰“受誰領(lǐng)導(dǎo)、對誰負(fù)責(zé)”，打破監(jiān)督的局限性；“駐”的優(yōu)勢體現(xiàn)在“常駐不走”、“貼近一線檢察官”等方面，有利于解決監(jiān)督點多面廣的難題，增加監(jiān)督的針對性。派駐紀(jì)檢組從維護(hù)黨的紀(jì)律和檢察工作紀(jì)律出發(fā)，精準(zhǔn)發(fā)力、綜合施治，織密織牢監(jiān)督之網(wǎng)，把加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督貫穿于司法改革和檢察權(quán)運(yùn)行的全過程，在當(dāng)好黨內(nèi)政治生態(tài)“護(hù)林員”的同時，實現(xiàn)對司法改革相適應(yīng)的檢察權(quán)運(yùn)行和“一長、一官、一員”履職行為的監(jiān)督，促使監(jiān)督職能作用在引領(lǐng)司法責(zé)任制改革過程中得到最大限度發(fā)揮。

三、司法責(zé)任制改革背景下強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的有效路徑

（一）嚴(yán)把“入口關(guān)”，對員額檢察官選任實施監(jiān)督

推行人員分類管理，突破口是選好員額制檢察官。把政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)，會辦案、能辦案、辦好案的檢察官選出來，是工作關(guān)鍵。為保證黨管干部的原則在員額檢察官選任過程中得以堅決貫徹落實，駐重慶市檢察院紀(jì)檢組全程介入監(jiān)督選任工作，嚴(yán)格把握入額的廉政關(guān)口，確保選任標(biāo)準(zhǔn)、選任程序、選任過程公開公平公正。

一是監(jiān)督市院黨組嚴(yán)格制定選任標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)基層檢察院、分院、市院不同的履職素能要求，規(guī)定助理檢察員分別應(yīng)當(dāng)任職滿兩年、四年、六年的入額“門檻”，且申請入額的檢察官必須具有本科以上學(xué)歷。嚴(yán)格堅持政治標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)能力、辦案實績以及領(lǐng)導(dǎo)入額“三有兩必須”等資格條件。從試點到全面實施，全市三級檢察機(jī)關(guān)共報名的2069名檢察員、助理檢察員中有10人被取消資格，2名副檢察長因不符合條件未報名。建立規(guī)定配偶、子女在重慶市從事有償服務(wù)的律師或法律工作者的必須“單方退出”機(jī)制，即配偶、子女是在重慶執(zhí)法的律師（法律工作者）的檢察官不得入額；若要申請入額，其配偶、子女應(yīng)當(dāng)承諾在其員額制檢察官任職期間不得在重慶市內(nèi)從事有償法律服務(wù)。目前，全市共有15名入額檢察官簽署了“單方退出”書面承諾，并向社會公示。

二是對選任工作開展全程監(jiān)督。在重慶市首批員額檢察官選任工作中，參與入額考試的干警人數(shù)共計1839人，選拔出員額檢察官共計1340名。紀(jì)檢組不僅全程監(jiān)督參考人員的資格審查、選題、筆試、面試等環(huán)節(jié)工作，還參與對擬任檢察官的廉政考察、政治素質(zhì)考察等，確保選任工作公開公平公正。

三是對選任過程中的違紀(jì)違規(guī)問題反映開展專項督查。與落選人員、有異議的個別干警談話，了解在選任過程中有無弄虛作假、拉票賄選的情況，以及入額選任程序是否合規(guī)、推薦人選的德能勤績是否符合崗位要求，維護(hù)選任工作的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（二）建章立制，構(gòu)建履職監(jiān)督長效機(jī)制

結(jié)合檢察機(jī)關(guān)實際，緊盯司法責(zé)任制改革后可能出現(xiàn)的廉潔風(fēng)險，加強(qiáng)排查、預(yù)判和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，積極構(gòu)建廉政風(fēng)險防控長效機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)督工作與司法辦案深度融合，著力將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

一是在司法責(zé)任制改革全面推開伊始，紀(jì)檢組督促并推動市檢察院黨組出臺 《關(guān)于自覺接受派駐紀(jì)檢組監(jiān)督的意見》，以制度的形式，通過黨組的表率示范，進(jìn)一步解決監(jiān)督制度建設(shè)的上層設(shè)計，層層向下傳導(dǎo)從嚴(yán)治黨的壓力，壓實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督工作對司法責(zé)任制改革的全面指引作用。

二是結(jié)合直轄市“三級司法兩級行政”的體制特點，推動出臺了《檢察官懲戒委員會章程》，由檢察分院、基層院紀(jì)檢監(jiān)察部門統(tǒng)一受理司法責(zé)任線索，并統(tǒng)一與檢察官懲戒委員會對接，作出處理決定，為司法責(zé)任追究提供可行性制度保障。

三是制定《重慶市檢察機(jī)關(guān)落實司法責(zé)任制專項督查辦法》及配套工作方案。在依法科學(xué)合理放權(quán)檢察官的同時，專門制定落實司法監(jiān)督管理責(zé)任督察辦法，采取日常督察與集中督察、個案督察與專項督察相結(jié)合的方式，對檢察長、副檢察長、部門負(fù)責(zé)人、綜合業(yè)務(wù)管理部門等履行監(jiān)督管理職責(zé)的情況，從17個方面予以督察，督察結(jié)果納入考核評價內(nèi)容并記入司法檔案，形成對“監(jiān)督管理者的再監(jiān)督”常態(tài)化工作機(jī)制。同時，建立“專項約談制度”，進(jìn)一步壓實監(jiān)督管理者的責(zé)任。對出現(xiàn)較為嚴(yán)重質(zhì)量的案件，約談檢察長、分管副檢察長、部門負(fù)責(zé)人和案件承辦檢察官。對瀆職、失職、不履行監(jiān)督管理職責(zé)的，視情形作出批評教育、責(zé)令檢查乃至追究司法責(zé)任，切實強(qiáng)化對監(jiān)督者的再監(jiān)督，全面串聯(lián)紀(jì)檢監(jiān)督司法責(zé)任制落實的工作，在核心環(huán)節(jié)上封堵司法腐敗的可能。

（三）多管齊下，拓展履職監(jiān)督渠道

司法責(zé)任制改革后，檢察官辦案主體地位更突出了，責(zé)任更重了，同時權(quán)力更大了，廉政風(fēng)險也更高了，對檢察官的監(jiān)督管理必須從嚴(yán)從緊。

一是明確監(jiān)督重點。司法責(zé)任制的落實，需要將每一項具體的制度設(shè)計精準(zhǔn)精確精細(xì)落實到位，圍繞廉政風(fēng)險易發(fā)的職能部門和人員精準(zhǔn)定位監(jiān)督內(nèi)容，通過抓關(guān)鍵、督主流、察重點，聚焦檢察權(quán)運(yùn)行中的廉政風(fēng)險漏洞，確保一線檢察官嚴(yán)格依法規(guī)范履職。抓住關(guān)鍵部門，重點督察刑事執(zhí)行檢察、控告申訴檢察等訴訟監(jiān)督部門以及對案件辦理流程、案件質(zhì)量管理、統(tǒng)計管理負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的案件管理部門。抓住“關(guān)鍵少數(shù)”，重點督察院領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)人直接辦理案件制度的執(zhí)行情況、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人履行監(jiān)管檢察官辦案等情況。抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，重點督察綜合業(yè)務(wù)管理部門落實監(jiān)管案件辦理流程、案件質(zhì)量管理、統(tǒng)計管理等17項職能權(quán)力的落實情況；司法責(zé)任線索發(fā)現(xiàn)、移送、受理人民監(jiān)督等21項職責(zé)的履行情況。

二是建立常態(tài)化監(jiān)督模式。把督導(dǎo)巡查、專項檢查、執(zhí)法監(jiān)察、效能監(jiān)察等多項紀(jì)檢監(jiān)察工作方式融入到檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督中，監(jiān)督檢查檢察官履職情況、履行監(jiān)管職責(zé)中的重大問題以及司法檔案的管理等情況，推動監(jiān)督手段成為檢察院黨組和全體黨員干警的硬約束。截至2018年3月，駐市院紀(jì)檢組、重慶市院監(jiān)察處對綜合駐在部門以及部分基層院開展了督導(dǎo)巡查45次，發(fā)現(xiàn)問題26個。通過常態(tài)化的監(jiān)督，引導(dǎo)司法責(zé)任制具體工作嚴(yán)格落實。

三是構(gòu)建立體監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。將日常督察與集中督察相結(jié)合、個案督察與專項督察相結(jié)合，監(jiān)督與教育相結(jié)合、監(jiān)督與規(guī)范相結(jié)合，檢務(wù)督察和跟蹤問效督察相結(jié)合，實現(xiàn)司法辦案監(jiān)督360度無縫銜接。以嚴(yán)密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，防控司法責(zé)任制落實過程中存在的規(guī)避監(jiān)督、逃避監(jiān)督的情況。其中，與檢務(wù)督察和執(zhí)法規(guī)范化督察相結(jié)合的專項督察中，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過錯案件線索9件，分別對4名檢察長、4名分管副檢察長和11名辦案人員分別啟動了追責(zé)問責(zé)程序；在案件回訪專項督察中，清理了巴南區(qū)檢察院馬某某案等積案，并對巴南區(qū)檢察院、榮昌區(qū)檢察院等2起處分執(zhí)行不到位的問題進(jìn)行了跟蹤督辦。

四是拓展對外監(jiān)督平臺。充分運(yùn)用黨務(wù)、檢務(wù)公開平臺實施監(jiān)督。自2016年司法責(zé)任制在重慶市檢察系統(tǒng)推開以來，派駐紀(jì)檢組緊密結(jié)合工作實際以及自身黨內(nèi)監(jiān)督主業(yè)，由紀(jì)檢組長帶頭，已深入21個基層院調(diào)研司法責(zé)任制落實情況以及黨風(fēng)廉政文化建設(shè)情況，在調(diào)研中聽取意見建議，對各職能部門和辦案人員的日常監(jiān)督檢查情況進(jìn)行抽查核實，對違紀(jì)通報中涉及的相關(guān)人員以及領(lǐng)導(dǎo)干部等13人，向被督察部門或者相關(guān)人員開展函詢談話。同時，探索“互聯(lián)網(wǎng)+大數(shù)據(jù)”監(jiān)管新模式，以信息化思維服務(wù)于執(zhí)法辦案的監(jiān)督工作。投入160余萬元建成遠(yuǎn)程視頻監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)對三級院控申窗口部門司法作風(fēng)的實時監(jiān)督；建立財務(wù)管理“云數(shù)據(jù)”應(yīng)用系統(tǒng)，通過實時數(shù)據(jù)提取，實現(xiàn)對全市各級檢察院會計賬目的日常監(jiān)督；對全市檢察系統(tǒng)公務(wù)用車上統(tǒng)一安裝GPS定位系統(tǒng)，加強(qiáng)對公車運(yùn)行狀況的動態(tài)監(jiān)督，確保檢察權(quán)在陽光下運(yùn)行。

（四）落實責(zé)任，確保監(jiān)督結(jié)果實質(zhì)化

嚴(yán)格的責(zé)任追究，是推進(jìn)司法責(zé)任制改革全面落實的最后一道防線。堅持有責(zé)必追，問責(zé)到位，同時注重寬嚴(yán)相濟(jì)，才能防止責(zé)任落實空對空，切實確保改革中責(zé)與權(quán)的統(tǒng)一。

一是嚴(yán)格責(zé)任追究。制度的生命力在于執(zhí)行。只有從嚴(yán)從緊貫徹執(zhí)行制度，落實到辦案辦事的全過程和各方面，才能真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。在推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度化規(guī)范化的同時，加強(qiáng)制度特別是紀(jì)律規(guī)矩執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，才能確保檢察官的欲望不超“上線”，行為不破“底線”，人生有“標(biāo)線”。全面推開司法責(zé)任制改革以來，派駐重慶市院紀(jì)檢組緊密結(jié)合司法責(zé)任制改革的推進(jìn)情況，著眼黨內(nèi)監(jiān)督主業(yè)，嚴(yán)格實施一案雙查、一案一通報制度，使檢察官不僅成為司法辦案的主體，也成為司法責(zé)任的主體。先后對重慶市檢察院第四分院辦理的田某某案、長壽區(qū)檢察院辦理的王某案、渝中區(qū)檢察院辦理的賀某某案等5件案件中存在的執(zhí)法過錯責(zé)任予以認(rèn)定并開展問責(zé)，對清查中出現(xiàn)的云陽縣檢察院辦理的周某某案、南岸區(qū)檢察院辦理的張某某案啟動追責(zé)程序，從而對檢察官司法辦案形成內(nèi)在的剛性壓力。

二是體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟(jì)。緊密結(jié)合《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則（試行）》，派駐紀(jì)檢組打好談話函詢、調(diào)查審查、誡勉談話與檢察官懲戒辦法的“組合拳”，綜合運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，對不履行或不正確履行監(jiān)管職責(zé)尤其是不作為、慢作為、亂作為以及失職、瀆職等問題，依據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、誡勉問責(zé)。對無須承擔(dān)責(zé)任、免責(zé)或者反映不實等情形，建立澄清機(jī)制，對相關(guān)人員在一定范圍內(nèi)予以了結(jié)澄清。如在辦理重慶市檢察院第五分院某干警涉嫌違紀(jì)案件中，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)是因其身體方面的疾病導(dǎo)致行為失當(dāng)，而后對其免責(zé)并將該情況予以了結(jié)澄清，在一定范圍內(nèi)消除了影響。

三是強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。動員千遍不如問責(zé)一次。通過強(qiáng)化監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用，可以進(jìn)一步倒逼責(zé)任落實，防止責(zé)任虛化、空轉(zhuǎn)。將督察結(jié)果及時通報業(yè)績考評工作部門，納入考核評價內(nèi)容，同時記入檢察官司法檔案中。如督促渝中區(qū)檢察院糾正錯案，啟動追責(zé)2人，對越權(quán)辦案的1人進(jìn)行通報，取消年度工作考核評優(yōu)資格。通過加大責(zé)任追究力度，讓失責(zé)必問、問責(zé)必究成為常態(tài)，以問責(zé)促擔(dān)責(zé)，將責(zé)任終身留痕，實現(xiàn)督察結(jié)果實質(zhì)化。

注釋：

［1］參見習(xí)近平：《堅定不移推進(jìn)司法體制改革 堅定不移走中國特色社會主義法治道路》，載 《人民日報》2017年7月10日。

［2］參見李軍：《司法責(zé)任制改革背景下檢察機(jī)關(guān)黨建工作的思考》，載安徽省安慶市人民檢察院：《檢察機(jī)關(guān)黨的建設(shè)理論研討文集》，檢察出版社2016年版，第95頁。