刑事執(zhí)行派出檢察院建設(shè)與管理模式研究
——以湖北省刑事執(zhí)行派出檢察院為樣本

●李鄉(xiāng)生/文

派出派駐檢察是檢察機(jī)關(guān)開展刑事執(zhí)行檢察工作的主要方式,也是一項(xiàng)具有中國特色的檢察制度。檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定和監(jiān)督工作的需要,在大型監(jiān)管場所或監(jiān)管場所相對集中的區(qū)域設(shè)置派出檢察院,全面履行刑事執(zhí)行檢察職責(zé),對維護(hù)刑事執(zhí)行公平公正、維護(hù)刑事執(zhí)行監(jiān)管場所秩序穩(wěn)定、維護(hù)刑事被執(zhí)行人合法權(quán)益、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定具有重要的意義。隨著司法體制改革的推進(jìn)和刑事執(zhí)行檢察職能的調(diào)整，加之相關(guān)法律法規(guī)不完善與滯后,派出檢察院在建設(shè)、管理等方面存在的問題日益凸，派出檢察院的職能作用發(fā)揮受到限制。下文試以湖北省刑事執(zhí)行派出檢察院為樣本，就加強(qiáng)刑事執(zhí)行派出檢察院建設(shè)與管理模式進(jìn)行探討。

一、湖北省刑事執(zhí)行檢察派出院的設(shè)立和發(fā)展

為了適應(yīng)刑事執(zhí)行檢察工作需要，建國不久，我國就設(shè)置了刑事執(zhí)行檢察派出檢察院,最早的可以追溯到1958年,當(dāng)年湖北省人民檢察院在沙洋勞改農(nóng)場局設(shè)立了我國第一個監(jiān)所檢察派出檢察院,即湖北省沙洋地區(qū)人民檢察院。［1］檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建后，刑事執(zhí)行派出檢察院的建設(shè)進(jìn)入新時期。1984年，最高人民檢察院召開的全國勞改、勞教檢察工作座談會提出：“凡是勞改犯和勞教、就業(yè)人員達(dá)五千以上的場所都應(yīng)設(shè)置派出檢察院；幾個勞改、勞教場所相距較近，總?cè)藬?shù)達(dá)五千以上，以及邊緣地區(qū)雖未達(dá)到上述人數(shù)，但工作需要的，也可以設(shè)置派出檢察院。其他勞改、勞教場所一般設(shè)置派駐檢察組”。

為了加強(qiáng)規(guī)范湖北省的刑事執(zhí)行檢察工作，根據(jù)湖北省機(jī)構(gòu)編制委員會［2003］18號文件規(guī)定，將原屬于司法行政系統(tǒng)管理的檢察院，整合為三個派出檢察院，統(tǒng)一納入檢察序列，由省人民檢察院直接派出管理。同時，對三個派出院職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制下發(fā)了“三定”方案。三個院行使縣一級人民檢察院職權(quán)，統(tǒng)一內(nèi)設(shè)辦公室、刑事檢察科、監(jiān)獄檢察科（掛看守檢察科牌子），并設(shè)置若干派駐檢察室。與此同時，根據(jù)省人民檢察院的統(tǒng)一安排，武漢市人民檢察院設(shè)置武漢市城郊地區(qū)人民檢察院，由武漢市人民檢察院派出管理，實(shí)行院處合一模式。

目前，湖北省刑事執(zhí)行派出檢察院有兩種模式。一種是省院派出、省院直管模式，下轄襄陽市城郊地區(qū)人民檢察院、荊門市沙洋地區(qū)人民檢察院和荊州市江北地區(qū)人民檢察院。優(yōu)點(diǎn)：在業(yè)務(wù)指導(dǎo)更具專業(yè)性、考核管理更加科學(xué)化、檢務(wù)保障更加有力、監(jiān)督效果更加明顯。不足：一是干警交流的渠道比較窄；二是派出院偵查、批捕、起訴案件二審階段的公訴、訴訟監(jiān)督活動由監(jiān)管場所所在地的市級檢察院負(fù)責(zé)，而派出院與之不具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，不利于檢察工作的開展。

另一種市院派出、院處合一模式。武漢市城郊地區(qū)人民檢察院采取市院派出、院處合一模式。優(yōu)點(diǎn)：由于是院處合一，派出院沒有完全獨(dú)立出來，必要時其可以作為市級院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有利于干警的輪崗交流和人力資源配置，同時消除了市級院監(jiān)所檢察部門與派出院之間關(guān)系不順的弊端。不足：一是對下指導(dǎo)乏力。從派出院來講，其承擔(dān)對下指導(dǎo)的是一個業(yè)務(wù)處室，是個處中處，相對市院監(jiān)所檢察處來講，其地位職能都要相差很多，由其進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，力度就有所消弱。從基層院來講，盡管派出院還有市院監(jiān)所檢察處的身份，但通常是把派出院同樣視為基層院，基層院對基層院的指導(dǎo)，在接受程度上就打了折扣。二是橫向溝通不順。派出院雖小但卻“五臟俱全”，包括政工、紀(jì)檢監(jiān)察、計(jì)財(cái)裝備、檢察信息技術(shù)等各類綜合管理工作。這些工作都要涉及到與市級院其他部門的溝通協(xié)調(diào)，溝通協(xié)調(diào)時的地位和角色到底是市院監(jiān)所檢察處還是一個基層院？效果可能不盡如人意。三是對上聯(lián)系不暢。院處合一后，派出院既要承擔(dān)對區(qū)院監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)的指導(dǎo)職能，又要直接管理若干派駐檢察室，而派出院內(nèi)部對監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)進(jìn)行了分解，由若干業(yè)務(wù)室承擔(dān)，這樣對上出現(xiàn)了多頭聯(lián)絡(luò)的現(xiàn)象?？偟膩碇v，院處合一這種模式使市院業(yè)務(wù)處與基層院兩種角色難以把握，抓自身建設(shè)與抓對下指導(dǎo)的關(guān)系不好處理。

二、當(dāng)前影響和制約刑事執(zhí)行派出檢察院發(fā)展的突出問題

刑事執(zhí)行派出檢察院發(fā)展至今，在逐步走向規(guī)范的同時，一些阻礙其發(fā)展的因素也日益凸顯，主要表現(xiàn)為以下四個方面。

（一）管理體制沒有完全理順

在業(yè)務(wù)上，除監(jiān)所檢察處外，其他自偵、公訴、控申、偵監(jiān)、法警等業(yè)務(wù)處室在業(yè)務(wù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)管理上不順暢，基本沒有建立直接管理、指導(dǎo)和聯(lián)系機(jī)制。在刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)上，由于派出院定位是行使縣一級人民檢察院職權(quán)，對承擔(dān)減刑、假釋審理的中級人民法院的監(jiān)督工作因級別不對等而顯得監(jiān)督力度不夠。目前，派出院受市級檢察院委托出席減刑、假釋開庭審理，一旦因減刑、假釋的審理和裁定不當(dāng)需向中級人民法院提出監(jiān)督意見時，要經(jīng)市級檢察院審查后，以市級檢察院的名義向中級法院提出檢察建議或意見，沒有實(shí)現(xiàn)“誰派駐、誰審查、誰出庭、誰監(jiān)督”，監(jiān)督周期過長，效果不佳。在法律職務(wù)任免上，派出院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員由省院批準(zhǔn)后以文件形式下發(fā)市級檢察院，由市級檢察院檢察長向市人大常委會提請任命，派出檢察員由本院向市級院檢察長報(bào)送材料，由市級院檢察長審批后向市人大常委會提請任命,程序過于復(fù)雜。

（二）監(jiān)督制約機(jī)制不健全

檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由人大產(chǎn)生、對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動向人大及其常委會報(bào)告檢察工作，應(yīng)當(dāng)與人大代表建立常態(tài)化聯(lián)系機(jī)制，聽取并落實(shí)代表意見建議。派出檢察院沒有同級人大，不能向人大報(bào)告工作。人大在開展視察、執(zhí)法檢查等監(jiān)督活動時也很少將派出檢察院納入范圍，因此相關(guān)工作接受人大監(jiān)督不夠經(jīng)常化、規(guī)范化和制度化。同時，派出院也沒有同級政協(xié)，缺乏接受政協(xié)民主監(jiān)督機(jī)制。在黨的建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)方面，刑事執(zhí)行派出院沒有同級黨委和黨委政法委，有關(guān)黨的路線方針政策、黨的建設(shè)以及國家重要工作、重大活動的信息來源渠道較窄，不利于落實(shí)全面從嚴(yán)管黨治黨責(zé)任，也不利于派出檢察院的科學(xué)發(fā)展。此外，在工青婦等工作也存在自我發(fā)展動力不足的現(xiàn)象。

（三）監(jiān)督力量與監(jiān)督任務(wù)不相適應(yīng)

看守所按照14%的比例配置警力,監(jiān)獄、勞教所按照18%比例配置警力,而據(jù)調(diào)查,全國檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)獄檢察室一般按千分之一的比例配置檢察人員,顯然，派駐檢察人員編制不能適應(yīng)檢察任務(wù)的需要。［2］以襄陽市城郊院派駐襄南監(jiān)獄檢察室為例，襄南監(jiān)獄常年平均在押量為三千人左右，該派駐檢察室有檢察官一名，助理檢察員三名，除了對日常刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動進(jìn)行監(jiān)督外，每年對九百至一千件左右的罪犯減刑、假釋、保外就醫(yī)的情況進(jìn)行同步監(jiān)督，并有三百至四百件減刑、假釋案件需要出席法庭開庭審理。這些工作需要大量的人力投入，但目前刑事執(zhí)行檢察部門人員短缺的現(xiàn)象非常嚴(yán)重，工作量之大與工作力量不足之間的矛盾十分突出。

（四）派出院名稱不統(tǒng)一、不規(guī)范

目前,刑事執(zhí)行檢察派出檢察院名稱多為xx省（自治區(qū)、直轄市）xx地區(qū)人民檢察院,其中有的名稱中包含了所在行政區(qū)域的名稱,有的在所在行政區(qū)域的名稱后面加上“城郊”二字，少數(shù)派出檢察院不含“地區(qū)”二字。如，湖北省四個派出院的名稱分別為武漢市城郊地區(qū)人民檢察院、襄陽市城郊地區(qū)人民檢察院、荊門市沙洋地區(qū)人民檢察院、荊州市江北地區(qū)人民檢察院，四個派出院的名稱各異，均不包含“刑事執(zhí)行檢察”六個字,沒有反映派出檢察院任務(wù)和性質(zhì)，易對派出院的管轄范圍產(chǎn)生誤解。

三、刑事執(zhí)行檢察派出院建設(shè)和管理的建議

（一）統(tǒng)一省院派出模式

省院派出模式具有四方面的優(yōu)點(diǎn)。一是業(yè)務(wù)指導(dǎo)更具針對性、專業(yè)性、系統(tǒng)性，考核管理更加科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，促進(jìn)派出院各項(xiàng)業(yè)務(wù)全面發(fā)展。二是監(jiān)督更加有力。刑事執(zhí)行檢察涉及的法律部門和執(zhí)法環(huán)節(jié)量多面廣，監(jiān)督對象多樣化，積極主動暢通與有關(guān)司法機(jī)關(guān)的關(guān)系，建立互相配合、互相制約、依法監(jiān)督的工作機(jī)制，不僅是法律監(jiān)督的基本原則，也是新形勢下創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，完善檢察職能，深化刑事執(zhí)行檢察改革的要求。由于派出院監(jiān)督的對象大多數(shù)是監(jiān)獄，派出院與監(jiān)獄均為省級政法部門的下屬單位，橫向聯(lián)系和對上溝通較為順暢，又沒有地方的掣肘，檢察監(jiān)督的力度能夠得到保障。三是檢務(wù)保障和隊(duì)伍建設(shè)更加有利。省院派出院的經(jīng)費(fèi)由省財(cái)政直接予以保障，在派出院領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等隊(duì)伍建設(shè)方面予以適當(dāng)?shù)膬A斜，有利落實(shí)派駐檢察室主任的級別問題。四是有利于檢察業(yè)務(wù)工作的開展。根據(jù)法律規(guī)定，減刑、假釋案件由中級人民法院、高級人民法院審理，而派出院行使縣一級人民檢察院職權(quán)，因級別不對等，不能很好地開展減刑、假釋開庭審理監(jiān)督以及減刑、假釋裁定監(jiān)督工作。在省院派出的模式下，省院可直接授權(quán)派出院行使市級甚至省級檢察院的職權(quán)，實(shí)現(xiàn)“誰派駐、誰審查、誰出庭”的原則，保證了出庭人員對案件的親歷性要求和級別對等原則，有效提高了監(jiān)督效率。

（二）加強(qiáng)統(tǒng)一管理與監(jiān)督制約

應(yīng)當(dāng)明確“誰派出、誰管理”的原則，決定派出的機(jī)關(guān)對派出檢察機(jī)構(gòu)的直接領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一管理。規(guī)范、統(tǒng)一監(jiān)所派出檢察院的名稱設(shè)置，以區(qū)別于普通基層檢察院。監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)作為檢察組織體系的一種，在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約的同時，其活動必須接受國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約。應(yīng)當(dāng)建立派出院向派出它的檢察院負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并由后者向本級人大常委會定期報(bào)告派出檢察工作情況的制度。作為在特殊地域針對特殊對象工作的派出檢察機(jī)構(gòu)，派出檢察院還應(yīng)當(dāng)積極引入外部監(jiān)督機(jī)制，積極與派出院所在地人大、政協(xié)建立聯(lián)系工作機(jī)制，邀請人大代表、政協(xié)委員視察派出院檢察工作，認(rèn)真聽取人大代表和政協(xié)委員意見建議，查找和解決檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)中存在的突出問題，自覺接受人大、政協(xié)的監(jiān)督。同時，派出檢察機(jī)構(gòu)要正確處理與監(jiān)管場所的關(guān)系，正確處理監(jiān)督與被監(jiān)督的矛盾、監(jiān)督權(quán)與執(zhí)行權(quán)的矛盾。［3］要深化檢務(wù)公開、提高檢察工作透明度，通過微博、微信和新聞客戶端等新媒體，加強(qiáng)與人大代表、政協(xié)委員及人民群眾之間的“零距離”“點(diǎn)對點(diǎn)”“面對面”的交流，努力為代表、委員和人民群眾了解檢察工作、履行監(jiān)督職責(zé)提供便捷的渠道和平臺。

（三）統(tǒng)一刑事執(zhí)行檢察派出院名稱

將監(jiān)所派出檢察院的名稱調(diào)整為刑事執(zhí)行檢察院，有利于規(guī)范統(tǒng)一監(jiān)所派出院的名稱，也有利于體現(xiàn)派出院的職能特點(diǎn)。［4］全國檢察機(jī)關(guān)派駐監(jiān)管場所檢察院應(yīng)統(tǒng)一名稱,以區(qū)別于地方縣市區(qū)檢察院。其中屬于在監(jiān)管場所相對集中的地區(qū)設(shè)置的刑事執(zhí)行檢察派出檢察院,名稱可改為∶xx省(自治區(qū)、直轄市)xx（所在市州名稱）地區(qū)刑事執(zhí)行檢察院，［5］或者xx省第x（以數(shù)字命名）刑事執(zhí)行檢察院。

（四）規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，落實(shí)“小機(jī)關(guān)，大派駐”

派出院作為一個基層檢察院，既有刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督、辦理各類案件的職能，又有行政管理的職能，如政工、文秘、行裝、調(diào)研、檢委辦、宣傳教育、案件管理、控告申訴、紀(jì)檢監(jiān)察、信息技術(shù)等。但派出檢察院內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)不應(yīng)按照普通基層檢察院模式來配置，否則就背離了設(shè)置派出檢察院的初衷。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)充分體現(xiàn)派出院的設(shè)立是源于監(jiān)管場所，應(yīng)服從和服務(wù)于有利于強(qiáng)化刑事執(zhí)行法律監(jiān)督這一目的，重點(diǎn)加強(qiáng)派駐檢察室的建設(shè)。派駐檢察室工作成效如何，直接關(guān)系到刑事訴訟活動的順利進(jìn)行和刑罰目的的最終實(shí)現(xiàn)，直接關(guān)系到“強(qiáng)化法律監(jiān)督、強(qiáng)化自身監(jiān)督、強(qiáng)化高素質(zhì)檢察隊(duì)伍建設(shè)”的檢察工作總體要求的落實(shí)，直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法形象和公信力的提高。［6］因此，建議設(shè)立司法行政管理局，負(fù)責(zé)隊(duì)伍建設(shè)、紀(jì)檢監(jiān)察、行政事務(wù)、檢察技術(shù)等綜合性工作；設(shè)立案件管理部，負(fù)責(zé)案件受理、分流、流程監(jiān)控、質(zhì)量評查和決策分析等工作；根據(jù)監(jiān)管場所的分布及數(shù)量對應(yīng)設(shè)置若干派駐檢察室，按照“小機(jī)關(guān)、大派駐”的原則和“突出重點(diǎn)、強(qiáng)化監(jiān)督、適時機(jī)動、集中辦案”要求，賦予派駐檢察室職務(wù)犯罪偵查職能，罪犯又犯罪案件起訴職能，將主要人力源配置在派駐檢察室，按常年在押罪犯量的千分之三配備，每個派駐檢察室編制不少于5人，派駐檢察人員平時深入監(jiān)管場所第一線開展監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的親歷性，當(dāng)有需要立案偵查的職務(wù)犯罪案件時，適時集中優(yōu)勢力量，組織專門辦案組開展偵查工作。

（五）賦予刑事執(zhí)行派出院跨行政區(qū)域監(jiān)督權(quán)

積極探索聯(lián)合辦案機(jī)制，通過省院指定管轄集中辦理刑事執(zhí)行領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件，建立以省院監(jiān)所處為主導(dǎo)、派出院為主體的跨行政區(qū)域聯(lián)合辦案的機(jī)制，充分利用派出院的辦案力量和辦案資源，提高辦案質(zhì)量和辦案效果，同時避免地方保護(hù)主義對辦案的干擾。同時，賦予糾正跨行政區(qū)域刑事執(zhí)行領(lǐng)域違法的權(quán)力。刑事執(zhí)行檢察派出院設(shè)立的初衷是對刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動的監(jiān)督，是“高墻內(nèi)”的監(jiān)督，隨著時代的發(fā)展，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍逐漸擴(kuò)大，監(jiān)督的時間從刑事訴訟活動啟動后的偵查、審查起訴羈押期限、羈押期間偵查活動、羈押期間的監(jiān)管活動、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、監(jiān)外執(zhí)行監(jiān)督等各個訴訟環(huán)節(jié)全程參與；監(jiān)督對象從被監(jiān)督部門講，既對內(nèi)制約職務(wù)犯罪偵查、審查起訴等內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門，也包含對外監(jiān)督公安、法院、監(jiān)獄、社區(qū)矯正等機(jī)關(guān)，監(jiān)督范圍向“高墻外”擴(kuò)展，比如糾正法院錯誤判決、刑期計(jì)算錯誤的案件需要原判法院的支持與配合。為了達(dá)到“四個維護(hù)”的目標(biāo)，有必要賦予派出院糾正跨行政區(qū)域刑事執(zhí)行領(lǐng)域違法的權(quán)力。

注釋：

［1］參見劉穎、劉繼國：《監(jiān)所檢察派出檢察院建設(shè)問題研究》，載《人民檢察》2005年第10期。

［2］參見林厚全：《論人民檢察院派駐監(jiān)所檢察制度》，載《重慶工商大學(xué)學(xué)報(bào)（西部論壇）》2008年第18卷增刊。

［3］參見檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)體制研究課題組：《監(jiān)所派出檢察機(jī)構(gòu)體制理性審視與完善構(gòu)想》，載《人民檢察》2010年第15期。

［4］參見袁其國：《設(shè)立刑事執(zhí)行檢察機(jī)構(gòu)的思考與探討》，載《人民檢察》2014年第13期。

［5］同［1］。

［6］參見2011年11月10日最高人民檢察院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)人民檢察院派駐監(jiān)管場所檢察室建設(shè)的意見》第1條第1款。