檢察機關(guān)巡回派駐檢察制度初探

●李雅新/文

派駐檢察、巡回檢察、專項檢察和巡視檢察作為監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察不斷發(fā)展、演變過程中形成的四種檢察方法，已經(jīng)成為刑事執(zhí)行檢察工作中累積的最重要的實踐經(jīng)驗，這四種檢察方法各自的不可替代作用，推動刑事執(zhí)行檢察工作走向成熟和規(guī)范。但回顧歷史，能夠看出這四種方法在刑事執(zhí)行檢察的發(fā)展過程中是逐漸明確的，而這個明確的過程就是修正最初的派駐檢察弊端的過程。換句話說，巡視檢察和專項檢察都是針對最初確定的派駐檢察和巡回檢察一直無法破解的監(jiān)督難題而采取的應(yīng)對措施。筆者試圖依據(jù)實踐中不得不面對的無奈和困惑，尋找一條更為有效的檢察監(jiān)督方法，以緩解新形勢給刑事執(zhí)行檢察工作帶來的新壓力。

一、檢察機關(guān)恢復(fù)重建后刑事執(zhí)行檢察方法的發(fā)展變化過程

1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建后，刑罰執(zhí)行監(jiān)督工作作為檢察機關(guān)一項基本檢察業(yè)務(wù)得到了恢復(fù)和發(fā)展。從1984年開始，全國各地陸續(xù)在大型監(jiān)獄、勞教所和監(jiān)管場所比較集中的地區(qū)設(shè)立派出檢察院，在監(jiān)獄、看守所和勞教所等監(jiān)管場所設(shè)立派駐檢察室。至此，派駐檢察成為檢察機關(guān)對監(jiān)管場所刑罰執(zhí)行和監(jiān)管秩序檢察監(jiān)督的最重要手段。

什么是派駐檢察？派駐檢察，是指人民檢察院在監(jiān)獄、看守所等監(jiān)管場所設(shè)置派駐檢察室或者派出檢察院，對監(jiān)管場所的刑事執(zhí)行活動進行近距離、實地、即時監(jiān)督。派駐檢察是我們國家有別于世界其他任何國家的一項獨具特色的刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督方法。設(shè)定這樣一種檢察監(jiān)督方法的初衷是為了實現(xiàn)監(jiān)督的即時性和便利性。希望通過穿梭在監(jiān)管場所內(nèi)，及時發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行活動中的違法問題，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)管人員履行職務(wù)過程中的犯罪線索；同時還希望通過與監(jiān)管單位工作人員的近距離的接觸發(fā)揮威懾作用，有效地預(yù)防監(jiān)管人員職務(wù)上違法犯罪的發(fā)生。事實上，如果派駐人員數(shù)量足夠，責(zé)任心足夠，應(yīng)該說這樣的效果可以收到。實踐中，派駐檢察也確實發(fā)揮了監(jiān)督即時性的作用。

但并不是所有的監(jiān)獄、看守所都有派駐檢察室。各地檢察院情況不同，有的檢察院由于人員編制所限或者距離監(jiān)管場所過遠等原因，就沒有設(shè)立派駐檢察室，而是采取對常年關(guān)押或者收治人數(shù)較少的小型監(jiān)獄、看守所、強制醫(yī)療所實行不定期的巡回式檢察。巡回檢察是與派駐檢察相對應(yīng)的，是對派駐檢察的一種補充。但有些院和派出檢察院特意對所監(jiān)督的監(jiān)獄、看守所不采用派駐的方式，而采用巡回檢察的方式，目的就是避免派駐檢察的一些弊端，防止檢察人員與監(jiān)管人員“同化”問題的產(chǎn)生。

實踐表明，派駐也好，巡回也罷，仍然有我們不得不面對的問題和弊端。派駐檢察的弊端主要有三個方面：一是“同化”問題。這是無法回避的現(xiàn)實問題，也是其他國家不采取派駐檢察方法的重要原因。由于絕大部分派駐檢察室人員流動不暢，長期派駐，與監(jiān)管單位形成了千絲萬縷的聯(lián)系，工作中生活中建立深厚友誼，而工作中的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系就愈加不明晰，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督，甚至發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪線索也不上報，擔(dān)心影響相互關(guān)系的思想制約著監(jiān)督工作的開展。二是“畫地為牢”的本位思想問題。由于長期派駐，頭腦中容易形成檢察室為自己的工作之所，不愿讓所派的院插手管理，認為派駐檢察室是自己的“一畝三分地”，甚至對監(jiān)管單位存在的問題幫助隱瞞，對檢察室不盡職責(zé)、忽略職責(zé)的行為不上報，使所派的院無法掌握派駐檢察的真實情況等。三是消極懈怠、工作滯后。由于遠離院部，所以對檢察室本身工作要求不嚴，對應(yīng)予及時完成的工作不及時完成，而是集中時間后補材料，導(dǎo)致規(guī)范化檢察室要求的一些材料千篇一律，缺乏真實性等。而巡回檢察的弊端主要體現(xiàn)在由于檢察次數(shù)少時間短，發(fā)現(xiàn)刑事執(zhí)行中違法犯罪問題和線索的概率很小。在這種情況下，檢察機關(guān)從2009年開始開展專項檢察，從2012年開始開展巡視檢察，以解決派駐檢察和巡回檢察無法解決的監(jiān)督不深入、不到位的問題。

巡視檢察是最高人民檢察院在2012年2月印發(fā)的《關(guān)于上級人民檢察院監(jiān)所檢察部門開展巡視檢察工作的意見》中首次提出的概念。所謂巡視檢察就是上級檢察院刑事執(zhí)行檢察部門對轄區(qū)內(nèi)由下級檢察院承擔(dān)檢察任務(wù)的監(jiān)獄、看守所、強制醫(yī)療所的刑事執(zhí)行活動是否合法進行檢察，同時對派駐該監(jiān)管場所的檢察機構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)情況進行檢查。由于巡視檢察具有檢察指向的對下性、檢察時間的隨機性、檢察內(nèi)容的全面性和檢察方法的多樣性等特點和優(yōu)勢，可以克服傳統(tǒng)派駐檢察的弊端及下級檢察院監(jiān)督效果不佳等問題，取得了較好的法律效果和社會效果，值得推廣和加強。但巡視檢察的弊端在于，最高人民檢察院刑事執(zhí)行檢察廳、省院、市院巡視檢察的效能是逐漸遞減的，因為省以下檢察機關(guān)刑事執(zhí)行檢察部門上下級之間過于熟悉，往往會在巡視前提前打招呼，擔(dān)心給備檢單位帶來被動，迫于情面，檢查后對檢察機關(guān)派駐檢察存在的問題沒有懲戒措施，所以效果不大。同時巡視檢察的次數(shù)畢竟有限，發(fā)現(xiàn)問題的即時性不強、幾率性不大。所以，只寄希望于巡視檢察給派駐檢察帶來觸動效果還是短暫的。

專項檢察是針對刑事執(zhí)行活動中存在某一方面的突出問題，集中時間、集中力量予以清理糾正或者監(jiān)督整改開展的活動，是只有在形勢所必要時才采取的方法，因為其具有運動式執(zhí)法的特點所以不宜經(jīng)常采用和普遍使用。

從上述分析可見，四種檢察方法實際上是以派駐檢察為基礎(chǔ)，已解決派駐檢察自身所具有的弊端而衍生的其他檢察方法。所以，刑事執(zhí)行檢察廳原廳長袁其國曾指出：“將來，應(yīng)當(dāng)加強研究，建立健全巡視檢察、派駐檢察、巡回檢察和專項檢察等監(jiān)督方法相關(guān)制度和工作機制，克服這些監(jiān)督方法的弊端，充分發(fā)揮各種監(jiān)督方法的優(yōu)勢作用，實現(xiàn)優(yōu)勢互補”。

二、巡回派駐檢察方法的設(shè)計思考

2016年10月開始，檢察改革全面鋪開，給刑事執(zhí)行檢察部門的派駐檢察制度帶來了新的課題。原來的派駐檢察室只有一位主任，改革后成為了員額檢察官，原來檢察室的普通檢察員也有部分成為了員額檢察官，原為刑事執(zhí)行檢察部門和刑事執(zhí)行檢察派出院的負責(zé)人也成為員額檢察官，而司法改革去行政化的最重要標(biāo)志就是他們都要作為員額檢察官從事辦案工作。實踐中，由辦事向辦案全面轉(zhuǎn)變的刑事執(zhí)行檢察部門的辦案任務(wù)很重：職務(wù)犯罪偵查案件、羈押必要性審查案件、超期羈押及久押不決的監(jiān)督糾正案件、財產(chǎn)刑執(zhí)行的監(jiān)督案件、服刑人員再犯罪的批捕和審查起訴案件、臨場監(jiān)督死刑案件、控告舉報案件、減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件和在押人員死亡檢察等案件。而最重要的是刑事執(zhí)行檢察部門尚有大量工作不能作為案件計入統(tǒng)計，這就是派駐檢察工作。案件可以通過內(nèi)勤操作執(zhí)檢子系統(tǒng)隨機分配給員額檢察官，由員額檢察官辦理，而錯綜繁瑣的派駐檢察工作由誰來完成，怎樣去完成，怎樣進行考核，成為刑事執(zhí)行檢察部門落實檢察官主體責(zé)任、對檢察官進行績效考核的重要課題。顯然，仍然按照原來的行政編制進行派駐檢察已不合適。以派駐監(jiān)獄檢察為例，其一，改革后從事派駐檢察的員額檢察官比原來的檢察室主任多，如果仍然按原來的方式派駐，各員額檢察官之間責(zé)任不清；如果其中一人成為負責(zé)人，就未能取消執(zhí)法中的行政色彩。其二，如果仍然堅持原來的檢察室主任繼續(xù)承擔(dān)派駐職責(zé)，非檢察室的員額檢察官不派駐只辦案，那么員額檢察官的工作負擔(dān)以及辦案數(shù)量無法均衡。但派駐檢察只能堅持不能撤銷，如果撤銷，監(jiān)管場所失去監(jiān)督的反彈效應(yīng)不可估量。

既要堅持派駐，又要將檢察官主體責(zé)任落實到位，最好的方式就是員額檢察官輪流派駐。如果同時兼顧到一并解決派駐檢察所存在的弊端，兼顧巡回檢察和派駐檢察的優(yōu)勢，最好的解決辦法就是實行巡回派駐檢察制度。即由入額的檢察官為主體搭配檢察官辦案組，輪流對各監(jiān)管單位進行派駐檢察，設(shè)定在一個監(jiān)管單位的派駐檢察時間，完成對該監(jiān)管單位的一定時間的派駐檢察后再輪到下一個監(jiān)管場所履行派駐檢察的職責(zé)。

不言而喻，巡回派駐檢察具有以下優(yōu)勢：一是由強化“駐”向強化“派”轉(zhuǎn)變，破解“同化”的監(jiān)督難點。巡回派駐的檢察官由巡回派駐檢察辦公室確定，由于員額檢察官較多，所以有時會被派參與巡回派駐，有時會被輪空接受其他任務(wù)。這樣在檢察官的概念里會強化被指派的概念，弱化駐在監(jiān)管單位的概念，其喪失了與監(jiān)管單位長期同吃同住同擔(dān)當(dāng)職責(zé)的基礎(chǔ)條件。二是由局部利益向大局觀念轉(zhuǎn)變，破解派駐檢察本位主義監(jiān)督難點。實行巡回派駐檢察制度實現(xiàn)了派駐檢察人員固定身份的轉(zhuǎn)變，有利于員額檢察官站在刑事執(zhí)行檢察工作大局上思考和認識問題，而不是站在一個派駐檢察室的小視野去認識、協(xié)調(diào)和處理問題。三是由按部就班向引入競爭轉(zhuǎn)變，破解消極懈怠、激情不足的工作難點。實行巡回派駐檢察制度，檢察官不僅要接受派出他的業(yè)務(wù)部門及院里對其辦案、辦事的考核和評比，還要接受監(jiān)管單位對其工作質(zhì)量和能力、水平的評價，這必將敦促員額檢察官不斷加強提高自己處理問題、解決問題的能力和水平，調(diào)動檢察官的工作積極性。四是由各行其是向統(tǒng)一規(guī)范轉(zhuǎn)變，破解各監(jiān)管單位執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一致的監(jiān)督難點。由于所有員額檢察官隨機辦理案件，掌握各個監(jiān)管單位執(zhí)法水平，能夠發(fā)現(xiàn)各監(jiān)管單位執(zhí)法程序的不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一?？梢酝ㄟ^員額檢察官聯(lián)席會議研究解決的辦法，形成檢察建議，提交各個監(jiān)管單位，形成一個地區(qū)范圍內(nèi)刑事執(zhí)行執(zhí)法的一致。五是由獨擔(dān)困難向分擔(dān)困難轉(zhuǎn)變，解決各派駐檢察室力量不均衡的難點。由于各監(jiān)管單位與市區(qū)距離不同，生活條件、工作環(huán)境均有差異，所以偏遠的監(jiān)管場所往往派駐檢察的力量比較薄弱，干警工作辛苦，所以對他們的要求也就降低；而有些干警因不愿長期遠離單位總部，要求回到總部，但因無人接替遲遲得不到解決。實行巡回派駐檢察后，檢察官們輪流承擔(dān)偏遠地區(qū)的派駐困難，就解決了這一困擾多年的問題，不僅使大家均能得到艱苦環(huán)境的鍛煉，增進彼此理解，而且均衡了派駐的力量。六是由自行管理向統(tǒng)一管理轉(zhuǎn)變，解決監(jiān)督不及時、不到位的問題。實行巡回派駐檢察制度，每個檢察官組每個派駐日均要按照檢察室規(guī)范化等級的評定標(biāo)準(zhǔn)進行認真的檢察，并形成詳盡的記錄，在每個周末下班前要上報巡回派駐檢察官辦公室的內(nèi)勤進行統(tǒng)計，每個月要對統(tǒng)計的數(shù)字進行分析，形成報告提交員額檢察官聯(lián)席會議，進行工作的動態(tài)分析，以便及時解決一些個性和共性的問題。這樣就解決了原來的派駐檢察派而不駐、駐而不察、察而不深的問題。

綜上，巡回派駐檢察可以兼顧派駐檢察和巡回檢察、甚至巡視檢察的優(yōu)勢，同時可以適應(yīng)落實員額檢察官辦案責(zé)任制的需求，應(yīng)是具有多個監(jiān)管場所的市院和刑事執(zhí)行檢察派出院的首選。

三、巡回派駐檢察制度的設(shè)計要點

巡回派駐檢察制度的設(shè)計要結(jié)合本地的實際，其要點主要有以下幾項：

（一）設(shè)立巡回派駐檢察官辦公室

要設(shè)立巡回派駐檢察官辦公室，明確其職責(zé)定位。巡回檢察辦公室主任由部門負責(zé)人擔(dān)任。該辦公室的職責(zé)是統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、部署巡回檢察工作，辦公室設(shè)置專門的事務(wù)內(nèi)勤，負責(zé)對內(nèi)、對外的聯(lián)絡(luò)，材料（信息）的接受、移轉(zhuǎn)，數(shù)據(jù)的匯總和報送。該辦公室的具體職責(zé)是貫徹最高人民檢察院、上級院和本院關(guān)于刑事執(zhí)行檢察工作決議、決定；承擔(dān)政策研究、制度建設(shè)等工作,研究提出巡視派駐檢察工作規(guī)劃、年度計劃和階段任務(wù)安排；聽取各巡回派駐檢察官的工作匯報,對巡回派駐小組執(zhí)行本院或本部門決定的事項進行督辦；研究檢察工作成果的運用，分類處置，提出相關(guān)意見和建議；向院黨組報告工作情況,傳達貫徹巡視工作的決策和部署；統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)巡回派駐小組開展工作,對巡回派駐檢察小組進行管理和監(jiān)督；配合有關(guān)部門對巡回派駐工作人員進行培訓(xùn)、考核、監(jiān)督和管理；負責(zé)對巡回派駐小組人員的編配，交流和輪崗；研究處理巡回檢察工作中的其他重要事項。

巡回派駐檢察辦公室根據(jù)要求設(shè)定巡回派駐檢察官的數(shù)量,每月要對統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行分析，形成對巡回派駐檢察工作的動態(tài)分析報告，提交員額檢察官聯(lián)席會議進行研究。辦公室向所在院負責(zé)并報告工作。

（二）巡回派駐檢察官的條件

巡回派駐檢察官由入額的檢察官擔(dān)任，巡回派駐檢察組的其他成員為非員額檢察官及司法輔助人員，人員比例和選配以監(jiān)獄的規(guī)模來確定，力求達到責(zé)任明確、科學(xué)管理、融合有序與效率優(yōu)先。對參加巡回派駐人員的條件要求是堅持原則，敢于擔(dān)當(dāng)，依法辦事，公道正派，清正廉潔；遵守紀(jì)律，嚴守秘密；熟悉刑事執(zhí)行檢察工作和相關(guān)法律規(guī)定，具有較強的發(fā)現(xiàn)問題、溝通協(xié)調(diào)、解決問題等能力；堅持履行員額檢察官負責(zé)制，誰主辦誰負責(zé)、誰簽字誰負責(zé)、誰受理誰負責(zé)。選配巡視工作人員應(yīng)當(dāng)嚴格標(biāo)準(zhǔn)條件，對不適合從事巡視工作的人員，應(yīng)當(dāng)及時予以調(diào)整；巡視工作人員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進行輪崗交流。

（三）巡回派駐時間段的確定

對員額檢察官巡回派駐的時間段問題，實踐中有的不同觀點，有人認為應(yīng)因地制宜，各地各單位人員情況及存在的問題各異，因此時間段可隨機而定，但最短不能短于一個月，最長不易超過半年。筆者認為巡回派駐要取得最佳效果應(yīng)以一個月為宜，時間長就容易懈怠。各檢察室應(yīng)留有內(nèi)勤，內(nèi)勤工作的特殊性要求其時間段略長，以便于對各員額檢察官工作的銜接，一般以半年為宜。

（四）巡回派駐檢察官的首辦責(zé)任制

之所以依然派駐，就是要及時解決監(jiān)管場所的一些突發(fā)情況以及能夠及時發(fā)現(xiàn)存在的問題，因此，對員額檢察官在檢察期間發(fā)生或發(fā)現(xiàn)在押人員死亡、監(jiān)管場所重大事故等案件以及職務(wù)犯罪案件線索，原則上實行檢察官首辦責(zé)任制，以防止因為巡回而導(dǎo)致責(zé)任不清。巡回派駐檢察官在巡回派駐檢察辦公室主任的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下可以采用檢察官獨任制或檢察官辦案組的形式進行辦理。

（五）巡回派駐檢察組的工作方式和權(quán)限

巡回派駐檢察組承擔(dān)原派駐檢察室除減假暫案件辦理外的全部工作職責(zé),不折不扣地堅持日檢察、周檢察、月檢察和及時檢察，同時可以巡視檢察的方式開展工作。如，聽取被檢察單位的工作匯報和有關(guān)部門的專題匯報；與被檢察單位班子成員和其他干部群眾進行個別談話；受理反映問題的來信、來電和來訪等；向有關(guān)知情人調(diào)查、詢問相關(guān)情況；對罪犯的申訴、控告、舉報依法妥善處置，誰受理誰負責(zé)；調(diào)閱、復(fù)制有關(guān)案卷、檔案、會議記錄等資料；召開座談會；進行測評、問卷調(diào)查；巡回檢察工作結(jié)束后，形成報告，如實報告了解的重要情況和問題，并提出處理建議；對司法腐敗多發(fā)、監(jiān)督制約薄弱、人民群眾反映強烈的領(lǐng)域，細致檢查監(jiān)管行為是否規(guī)范，是否存在不作為、亂作為等問題。在剖析根源、分清責(zé)任的基礎(chǔ)上，分別作出糾正違法行為、處理責(zé)任人員、完善工作機制等相應(yīng)的決定。在被巡視單位反饋整改情況后，適時對其開展突擊檢察，重點查看整改是否到位，反饋是否屬實，防止問題反彈，專門組織被檢察單位的分管領(lǐng)導(dǎo)和負責(zé)人到會，當(dāng)面部署整改落實，確保整改效果。

（六）巡回派駐檢察官工作成果的運用

因為巡回派駐檢察官不僅參與案件的辦理，而且參與巡回派駐檢察等許多事務(wù)性工作，所以，要建立巡回派駐檢察官單獨的具體考核辦法，將辦事與辦案按比例科學(xué)折合計算工作量，使其成為刑事執(zhí)行檢察員額檢察官特有的績效考核方式。