行政執(zhí)法程序再認識

何謂行政執(zhí)法程序

從行政處罰法到各個省級政府的行政程序規(guī)章，還有政府部門的執(zhí)法程序規(guī)章、文件，都有行政執(zhí)法程序內(nèi)容的規(guī)定，但鮮有對何謂行政執(zhí)法程序做出定義或解釋。百度搜索，根據(jù)國家標準《質量管理體系 基礎和術語》給出“程序”的定義：“為進行某項活動或過程所規(guī)定的途徑”。如以這一定義為基礎，可以將行政執(zhí)法程序表述為：為進行行政執(zhí)法活動所規(guī)定的途徑。然而，這樣定義并不能準確反映出行政執(zhí)法程序的全部特質和屬性。如行政執(zhí)法程序是靜態(tài)的規(guī)范還是動態(tài)的控制？是形式要求還是內(nèi)容要求？

程序，可理解為“有程式的序列要求”?！坝谐淌健保幢砻鞒绦蚴怯徐o態(tài)的形式要求，既然是靜態(tài)的要求，即可用相對不變的規(guī)則及范本進行規(guī)范，這是執(zhí)法規(guī)范化工作的基礎；而“序列”則表明程序是一個時間性概念，其發(fā)展運行規(guī)律均以時間為基礎，離開時間程序即失去意義。由此，可將行政執(zhí)法程序定義為：為進行行政執(zhí)法活動而提出的有程式的序列要求。

行政執(zhí)法程序的時間維度，串聯(lián)起程式構建的三維空間，即成為四維的時空。再進一步，將過去、現(xiàn)在、未來時空之中的行政執(zhí)法活動的相互影響融入，則成為五個維度的時空。對行政執(zhí)法程序的思考，始終不應忘卻時間在其中的關鍵地位；而時空演化的思考，則對于行政執(zhí)法程序的遵循、監(jiān)督、優(yōu)化等有重要意義。

行政執(zhí)法程序的價值

行政執(zhí)法程序對于行政執(zhí)法活動的重要性，已經(jīng)被無數(shù)個案例所證明，無須贅述。為什么如此重要？因為行政執(zhí)法程序對于行政執(zhí)法活動的合法性、正當性有重大價值。事物的發(fā)展演變都是有規(guī)律性的，行政執(zhí)法活動也是如此。一項行政執(zhí)法活動從開始到結束會按照自身規(guī)律運行，這內(nèi)在的規(guī)律要依托于程序表現(xiàn)出來。當行政執(zhí)法活動出現(xiàn)違反執(zhí)法程序情況時，表明行政執(zhí)法活動的內(nèi)在運行規(guī)律受到破壞，而事物內(nèi)在運行規(guī)律一旦被打破，事物就會處于無序狀態(tài)，無序狀態(tài)產(chǎn)生混亂，進而產(chǎn)生不想要的外在表現(xiàn)即違法后果。

行政執(zhí)法程序的價值在于以外在程序控制行政執(zhí)法活動，避免產(chǎn)生不規(guī)范情況或糾正不規(guī)范情況，從而保證行政執(zhí)法活動內(nèi)在運行規(guī)律的實現(xiàn)。

行政執(zhí)法程序中的三大控制程序

事物的發(fā)展有量變到質變的演化規(guī)律。當量變積累到一定程度，通常只需要一點誘因即發(fā)生質變。社會活動量變到質變的臨界點往往難以發(fā)現(xiàn)，如果能觀測到臨界點，則可以利用外因促進量變轉化為質變或阻止量變轉化為質變。

完美無瑕是執(zhí)法活動所欲達到的理想狀態(tài)。但在實踐中，因為執(zhí)法能力、執(zhí)法保障、執(zhí)法環(huán)境等多種因素都無法達到理想狀態(tài)，決定了行政執(zhí)法活動也不可能達到完美無瑕。因而行政執(zhí)法活動中的不規(guī)范情況，是與行政執(zhí)法活動相伴生的。只要有行政執(zhí)法活動存在，必然有不規(guī)范情況存在。不規(guī)范情況隨著行政執(zhí)法活動的進行而不斷累積，累積到一定程度，會發(fā)展出一個由不規(guī)范到不合法的臨界點。這個臨界點出現(xiàn)后，一個細小的因素就可能成為誘因，導致整個行政執(zhí)法活動從不規(guī)范演變?yōu)椴缓戏ā?/p>

要避免行政執(zhí)法不規(guī)范情況累積演化而質變到不合法，執(zhí)法規(guī)范化建設是重要手段。執(zhí)法規(guī)范化建設的著力點，應當為三個控制程序，即時間控制程序、行為控制程序和節(jié)點控制程序。

1.時間控制程序

為提高行政執(zhí)法效率，防止久拖不決，故而設置時間控制程序。時間控制程序設定的時間要求，有的是針對行政執(zhí)法人員的，如規(guī)定查封扣押時間不超過30日，行政許可一般應當在20日內(nèi)做出決定等；有的是針對行政相對人的，如給予行政相對人陳述申辯或申請聽證的時間等，這些要求的目的都是為提高行政執(zhí)法效率，防止久拖不決。遲到的正義會成為非正義，遲到的執(zhí)法決定其效應也會銳減。

2.行為控制程序

為了約束行政執(zhí)法人員行為，故而設置了亮證執(zhí)法、交代回避權、告知事實理由、聽取陳述申辯等行為控制程序。行政執(zhí)法活動由行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為而展開，對行政執(zhí)法行為進行約束，可以有效減少行政執(zhí)法活動中的不規(guī)范情況。行政執(zhí)法人員在執(zhí)法活動中的行為，有的是法定的，有的是非法定的。如亮證執(zhí)法是法定行為，是有法規(guī)要求的；而與行政相對人做出的未記錄談話等，則是非法定行為。有的非法定行為是輔助行政執(zhí)法行為進行所需要的，有的則可能是行政執(zhí)法人員不當?shù)男袨?，如對行政相對人進行恐嚇、推搡等。行政執(zhí)法程序是對法定行政執(zhí)法行為進行規(guī)范約束，非法定行政執(zhí)法行為如果是非法的，則由法律法規(guī)以懲戒機制進行控制。行政執(zhí)法全過程記錄制度既應對法定行政執(zhí)法行為作記錄，也應對非法定行政執(zhí)法行為作記錄，應當起到證明合法性與防止出現(xiàn)非法行為的雙重作用。

3.節(jié)點控制程序

時間控制程序和行為控制程序都是由行政執(zhí)法人員自行遵守適用的。因遵守程序的主觀意愿及執(zhí)法能力、執(zhí)法環(huán)境等客觀因素不同，時間控制程序和行為控制程序阻止行政執(zhí)法不規(guī)范情況出現(xiàn)的作用也會有差異，差異程度通過行政執(zhí)法活動不規(guī)范程度表現(xiàn)出來。行政執(zhí)法不規(guī)范情況不斷累積就會由量變到質變，導致整個執(zhí)法活動不合法。為了避免這樣的演化，故而需要設置法制審核（如重大行政處罰案件法制審核制度）、領導審批、行政機關負責人集體討論等節(jié)點控制程序。

節(jié)點控制程序通過審核、審批、集體討論等方式，對行政執(zhí)法活動中時間控制程序、行為控制程序的遵循情況進行監(jiān)督，對發(fā)現(xiàn)的不規(guī)范情況及時進行糾正，阻止不規(guī)范情況持續(xù)累積。節(jié)點控制程序適用的關鍵在于節(jié)點遵循。如立案審批，應當在線索擬作為案件辦理時進行；行政機關負責人集體討論應當在行政處罰決定未做出之前進行。如果將節(jié)點控制程序所要求的法制審核、領導審批、行政機關負責人集體討論都放在節(jié)點過去之后進行，或者只是從程式上用執(zhí)法文書體現(xiàn)，而事實上并沒有進行節(jié)點控制，那么節(jié)點控制程序就失去程序價值，行政執(zhí)法活動違法風險將大增。

時間控制程序、行為控制程序并非涇渭分明，通常時間控制程序之中有行為的要求，而行為控制程序應循著時間控制程序進行。節(jié)點控制程序本身也是時間控制程序、行為控制程序，在對時間控制程序、行為控制程序進行控制的同時，接受這兩個程序的控制。

行政執(zhí)法程序適用教條化傾向的克服

如前文所述，程序作為有程式的序列要求，必然以既有規(guī)范的形式存在；既有規(guī)范的修正速度，又必然跟不上行政執(zhí)法活動變化的速度。也就是說，現(xiàn)有的程序規(guī)范，必然不會適合所有的行政執(zhí)法活動，如果強行以某種既定程序規(guī)范來要求所有行政執(zhí)法活動，就會導致適用程序的教條化，有些執(zhí)法人員會以此作為不遵守程序的借口。

解決程序教條化，有兩種方式，一是持續(xù)不斷地對既有程序規(guī)范進行修正，以適應行政執(zhí)法活動的不斷變化。當人們見到頒布的法條時，法條所基于提煉的現(xiàn)實即已經(jīng)成為歷史。法條以規(guī)則形態(tài)給人們帶來秩序，同時又約束發(fā)展。隨著時間的推進，約束越來越難以接受，于是人們呼喚“變法”。行政執(zhí)法程序的既有規(guī)范也是同理，因此需要不間斷地反思、評估，剔除其中不適應行政執(zhí)法活動變化的內(nèi)容，增加新的規(guī)范要求。二是程序的彈性適用。一種方式是根據(jù)行政執(zhí)法活動的難易程度、重要程度等情況，決定完整適用程序還是部分適用程序。一般而言，適用程序完整程度與案件重要程度是正比例關系。案件越重要，越應該完整適用程序。而警告、小額罰款等行政處罰當場做出，有些行政許可事項即時辦結，都是行政執(zhí)法程序簡易化彈性適用的實踐。另一種彈性適用的方式是行為按時序進行，程式要求事后補全。如口頭匯報查封扣押請求，得到批準后進行查封扣押，隨后及時補全文書。這種適用方式的前提是程序所要求的行為是按時序進行的。如果將行為事后補全則不是彈性適用而是程序不當，如執(zhí)法活動結束后，方詢問行政相對人是否申請行政執(zhí)法人員回避并作記錄，回避權告知即失去意義。