區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的現(xiàn)實(shí)困境與政策優(yōu)化
——霧霾差異化成因視角下的方案改進(jìn)

陳詩(shī)一 張 云,2 武英濤

（1.復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，上海 楊浦 200433；2.上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院 金融學(xué)院，上海 松江 201620）

霧霾污染空間相關(guān)特征決定了我國(guó)治理霧霾污染需要實(shí)施區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策。習(xí)近平總書(shū)記在2018年5月召開(kāi)的全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要把解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題作為民生優(yōu)先領(lǐng)域，堅(jiān)決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是重中之重，要以空氣質(zhì)量明顯改善為剛性要求，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控，基本消除重污染天氣。長(zhǎng)三角和京津冀等地作為國(guó)家治理霧霾的重點(diǎn)區(qū)域，已建立較高級(jí)別的、具有影響力的聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域協(xié)作機(jī)制，正在逐步推進(jìn)落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院大氣污染防治的方針、政策和重要部署，但同時(shí)也暴露出一些現(xiàn)實(shí)困境，特別是長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理存在差異化，需要實(shí)現(xiàn)政策措施差異化、經(jīng)濟(jì)模式綠色化、能源結(jié)構(gòu)低碳化、治理機(jī)制長(zhǎng)效化，設(shè)計(jì)制度創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技創(chuàng)新、協(xié)調(diào)機(jī)制等方面的優(yōu)化改進(jìn)方案。

一、長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的進(jìn)展

（一）大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的相關(guān)政策情況

關(guān)于大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，我國(guó)中央和地方政府都出臺(tái)了相應(yīng)政策措施。在國(guó)家層面，2010年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》，正式提出區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控“五個(gè)統(tǒng)一”指導(dǎo)思想，并且把京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角三個(gè)區(qū)域列為大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域。2013年國(guó)務(wù)院頒布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》（簡(jiǎn)稱“大氣十條”），提出京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域的細(xì)顆粒物濃度分別降低25%、20%、15%左右的目標(biāo)，明確建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)共同參加，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出環(huán)境問(wèn)題。2015年8月29日我國(guó)修訂了《大氣污染防治法》，專門(mén)設(shè)立一章（第五章）“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，新設(shè)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控是為了適應(yīng)點(diǎn)源污染擴(kuò)展到區(qū)域污染的新形勢(shì)。這些措施對(duì)推動(dòng)我國(guó)建立大氣污染特別是霧霾治理的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度，起到了積極的指引作用。

（二）長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染和霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理進(jìn)展

長(zhǎng)三角區(qū)域?qū)Υ髿馕廴竞挽F霾治理聯(lián)防聯(lián)控發(fā)展，可以分為兩個(gè)階段。第一個(gè)階段是2013年國(guó)家“大氣十條”頒布之前，這是長(zhǎng)三角區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控探索階段。2008年《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議（2009—2010年）》正式簽訂，協(xié)議明確了加強(qiáng)區(qū)域大氣污染控制，大力削減SO2排放量，而且還規(guī)范了機(jī)動(dòng)車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，要選擇部分城市進(jìn)行灰霾天氣監(jiān)測(cè)試點(diǎn)，同時(shí)要做到“健全區(qū)域環(huán)境監(jiān)管與應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制”以及“完善區(qū)域環(huán)境信息共享與發(fā)布制度”。第二個(gè)階段是2013年“大氣十條”頒布之后的聯(lián)防聯(lián)控推進(jìn)階段。2013年12月30日安徽頒布《安徽省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，2014年初開(kāi)始江蘇、浙江先后頒布《江蘇省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》、《浙江省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃（2013—2017年）》，上海在2014年10月頒布了《上海市大氣污染防治條例》，這些條例和方案等是針對(duì)大氣十條制定的地方實(shí)施細(xì)則，為推動(dòng)長(zhǎng)三角地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理奠定了基礎(chǔ)。期間，2014年1月長(zhǎng)三角所包括的三省一市與國(guó)家八部委組成的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制在上海召開(kāi)了第一次會(huì)議，這次會(huì)議明確了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作原則，并正式吸納安徽省成為成員；之后每年制定公布長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作工作重點(diǎn)，對(duì)落實(shí)區(qū)域協(xié)作和聯(lián)合行動(dòng)、提高聯(lián)防聯(lián)控和環(huán)境監(jiān)管能力起到積極作用。之后的時(shí)間，長(zhǎng)三角各省市針對(duì)協(xié)作治理要求還采取多項(xiàng)整治措施，比如江蘇省2015年2月出臺(tái)《大氣污染防治條例》，在全省范圍內(nèi)立案查處近萬(wàn)家違規(guī)企業(yè)，提出堅(jiān)守生態(tài)紅線措施，還配套出臺(tái)監(jiān)管考核細(xì)則與生態(tài)補(bǔ)償辦法；浙江省在2015年初政府問(wèn)政于民的網(wǎng)絡(luò)投票中霧霾治理成為百姓最關(guān)注問(wèn)題，霧霾治理連續(xù)多年列為政府工作報(bào)告首位，各個(gè)城市整治重污染企業(yè)、黃標(biāo)車和餐飲企業(yè)油煙凈化等；上海在2013年10月出臺(tái)《上海市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2013—2017）》，2015年發(fā)布《上海市揮發(fā)性有機(jī)物排污收費(fèi)試點(diǎn)辦法》，實(shí)施差別化排污收費(fèi)政策，各地區(qū)不斷完善《空氣重污染專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案》，力爭(zhēng)降低啟動(dòng)門(mén)檻。

（三）京津冀區(qū)域大氣污染和霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理進(jìn)展

京津冀區(qū)域?qū)Υ髿馕廴竞挽F霾治理聯(lián)防聯(lián)控，近些年也處于不斷推進(jìn)階段。2013年京津冀區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理頂層設(shè)計(jì)正式開(kāi)始，2013年9月環(huán)保部等六部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》，這個(gè)實(shí)施細(xì)則明確要建設(shè)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制；2013年10月，北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東與環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)氣象局、國(guó)家能源局組成的六省區(qū)七部委，宣布啟動(dòng)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，隨之提出將致力于強(qiáng)化區(qū)域大氣污染防治協(xié)作力度。2014年3月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組正式成立，并明確了協(xié)作小組工作的重點(diǎn)；5月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議正式召開(kāi)，印發(fā)當(dāng)年重點(diǎn)工作，并提出建立區(qū)域大氣污染防治專家委員會(huì)；8月天津與河北簽訂《加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)合作框架協(xié)議》，北京與天津簽訂《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作的協(xié)議》；10月《京津冀水污染突發(fā)事件聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制合作協(xié)議》正式簽署；12月北京、天津、河北、山西、山東和內(nèi)蒙古6個(gè)省市聯(lián)合成立機(jī)動(dòng)車排放控制工作協(xié)調(diào)小組。2015年5月《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2015年重點(diǎn)工作》正式印發(fā)，提出建立結(jié)對(duì)合作機(jī)制，編制大氣污染防治中長(zhǎng)期規(guī)劃，建設(shè)區(qū)域大氣污染防治信息共享平臺(tái)；11月“京津冀環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制”，探索建立定期會(huì)商和聯(lián)動(dòng)執(zhí)法制度正式啟動(dòng)；12月正式簽署《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，規(guī)定三地統(tǒng)一對(duì)大氣、水、土統(tǒng)籌治理。2016年2月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治信息共享平臺(tái)正式上線運(yùn)行，7月環(huán)保部和京津冀三地聯(lián)合發(fā)布《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施（2016—2017年）》；2017年2月環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、國(guó)家能源局與北京、天津、河北、山西、山東、河南聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，3月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第九次會(huì)議做出貫徹落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于加快推進(jìn)京津冀區(qū)域大氣污染防治工作的重要指示[1]。

二、長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的現(xiàn)實(shí)困境

（一）缺乏利益平衡機(jī)制，區(qū)域內(nèi)部協(xié)作動(dòng)力有待提高

大氣污染治理的本質(zhì)是如何處理公共物品問(wèn)題，大氣作為一種特殊公共物品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，需要依靠不同地方政府協(xié)同治理，長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域都已經(jīng)建立了聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但是在實(shí)際運(yùn)行中無(wú)法避免受到主客觀原因影響，無(wú)法真正達(dá)到“損益者受償、受益者補(bǔ)償”的利益平衡機(jī)制而減弱協(xié)同治理效果。實(shí)踐中，長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域都還沒(méi)有確定公開(kāi)的一致性協(xié)議，就各地區(qū)來(lái)看也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)制度，比如上海和周邊地區(qū)共同消除霧霾沒(méi)有建立法定的針對(duì)性利益補(bǔ)償機(jī)制，北京在2018年5月30日發(fā)布《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》提出建立空氣質(zhì)量生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，但尚未落實(shí)與周邊地區(qū)形成聯(lián)動(dòng)。

進(jìn)一步分析，霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理機(jī)制下各個(gè)地方政府基本上都是在現(xiàn)實(shí)環(huán)境壓力和國(guó)家強(qiáng)制性規(guī)定下執(zhí)行協(xié)議，但協(xié)作治理霧霾的原動(dòng)力來(lái)自政府間的共同利益，區(qū)域內(nèi)各地區(qū)參與協(xié)同治理的意愿及治理深度一定程度上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦特點(diǎn)等，但是當(dāng)前聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾的內(nèi)生動(dòng)力還不充足。長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域的不同省市之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距，歷史排污程度和當(dāng)前發(fā)展需求也存在較大差異，不同地區(qū)不同省市霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理中付出程度（一定程度上就是治污成本）也就難免有所不同；長(zhǎng)期以來(lái)官員績(jī)效考核重GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而輕環(huán)境指標(biāo)，也導(dǎo)致各地方政府重視抓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視大氣協(xié)作治理。如果地方政府治理霧霾基于本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益或者短期利益出發(fā)，那就會(huì)缺乏做好聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾的內(nèi)生動(dòng)力，空氣質(zhì)量取得暫時(shí)的階段性好轉(zhuǎn)后，地方政府可能重視短期利益而忽視和違反原有協(xié)議。

（二）缺乏信息共享平臺(tái)，聯(lián)防聯(lián)控法律制度有待完善

長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域在國(guó)家規(guī)定下致力于構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控霧霾治理機(jī)制，需要進(jìn)一步完善聯(lián)防聯(lián)控法律制度，構(gòu)建信息共享平臺(tái)。從前述公布的法律法規(guī)可見(jiàn)，主要強(qiáng)調(diào)信息公開(kāi)和共享的要求，并沒(méi)有出臺(tái)實(shí)質(zhì)性的制度措施，比如2014年1月長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制會(huì)議明確統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)作原則，京津冀區(qū)域直到2016年2月京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治信息共享平臺(tái)正式上線運(yùn)行。霧霾信息對(duì)于聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾具有關(guān)鍵作用，霧霾信息共享機(jī)制的不健全和平臺(tái)功能喪失，可能會(huì)導(dǎo)致防治措施協(xié)同作用的脫節(jié)，而這足以影響方案制定以及民眾對(duì)有關(guān)信息的判斷。因此，打破地區(qū)“行政管轄”、利益保護(hù)等壁壘，完善聯(lián)防聯(lián)控有關(guān)法律制度是亟待解決的問(wèn)題。

長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域構(gòu)建霧霾治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制取得了一定成果，但是由于時(shí)間尚短，而且地區(qū)差異化因素影響較大，各地區(qū)協(xié)調(diào)制度標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一行動(dòng)要求還存在較多不完善之處。以長(zhǎng)三角為例，上海關(guān)于霧霾治理的要求和所提標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于周邊地區(qū)要高，其重點(diǎn)治理對(duì)象為PM2.5，而安徽情況則相反，其治理重點(diǎn)僅僅確定為PM10，顯然聯(lián)防聯(lián)控治理區(qū)域的不同地區(qū)存在差異化標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)影響整體治理結(jié)果。不同地方政府提高環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度過(guò)程中，考慮到自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況設(shè)置不同規(guī)制強(qiáng)度，江蘇確定南京大氣污染物適用稅額為每污染當(dāng)量8.4元，無(wú)錫、常州、蘇州、鎮(zhèn)江的稅額標(biāo)準(zhǔn)為每污染當(dāng)量6元，徐州、南通、連云港等地的稅額標(biāo)準(zhǔn)為每污染當(dāng)量4.8元，而北京大氣污染物適用稅額為每污染當(dāng)量12元。企業(yè)根據(jù)各地環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度和自身治污成本作出利益驅(qū)動(dòng)下的理性選擇，結(jié)果是污染企業(yè)可能從環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度較高地區(qū)轉(zhuǎn)移至環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度較低地區(qū)，曾出現(xiàn)化工企業(yè)從蘇南地區(qū)遷移至蘇北地區(qū)，造成霧霾等大氣污染擴(kuò)界轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)“污染天堂”效應(yīng)。因此，上海和北京執(zhí)行嚴(yán)格的空氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)，有可能在邊緣污染傳輸影響下抵消治理霧霾效果，削弱長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾整體效應(yīng)。

（三）缺乏內(nèi)部責(zé)任主體，區(qū)域管理系統(tǒng)規(guī)劃有待加強(qiáng)

當(dāng)前長(zhǎng)三角和京津冀霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的協(xié)商途徑，主要依靠大氣污染防治協(xié)作機(jī)制工作會(huì)議，按照“大氣十條”所建立的這種機(jī)制一般都有高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)參與，基本形成了集聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制為一體的工作機(jī)制，對(duì)于加強(qiáng)區(qū)域間霧霾治理協(xié)作起到積極作用，但也需要認(rèn)識(shí)到這種機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中存在缺乏頂層設(shè)計(jì)、責(zé)任主體不明等問(wèn)題[2]。霧霾區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理機(jī)制超越了以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的屬地治理模式，通過(guò)各區(qū)域內(nèi)部各級(jí)政府主體和部門(mén)細(xì)化政策和落實(shí)，但當(dāng)前區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制缺少了常態(tài)化的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，《大氣污染防治法》僅規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控由地方政府牽頭，但不具有行政管理權(quán)，區(qū)域設(shè)立環(huán)保督察中心沒(méi)有權(quán)利制定污染排放標(biāo)準(zhǔn)等，顯然責(zé)任主體缺位無(wú)法真正落實(shí)區(qū)域行政協(xié)議制定、減排任務(wù)監(jiān)測(cè)等任務(wù)，而且地區(qū)結(jié)構(gòu)性差異還可能導(dǎo)致不同地區(qū)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的訴求存在差異，容易產(chǎn)生地方保護(hù)主義和搭便車動(dòng)機(jī)。

環(huán)保相關(guān)領(lǐng)域和行業(yè)涉及面非常廣泛，大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控需要達(dá)到區(qū)域內(nèi)縱向和橫向各級(jí)政府、整體規(guī)劃與區(qū)域內(nèi)部規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)和不同措施的合理銜接，但是區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、環(huán)保意識(shí)、法律執(zhí)行力以及大氣污染構(gòu)成等都存在較大差異，地方政府基于本地利益視角呈現(xiàn)復(fù)雜多變的參與意向和參與程度。在“大氣十條”的區(qū)域大氣污染治理目標(biāo)下，地方政府作為理性個(gè)體，會(huì)傾向于選擇消極參與的搭便車行為，而這種行為可能造成集體非理性，陷入集體行動(dòng)困境，很難實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)環(huán)境目標(biāo)以及環(huán)境政策有效銜接，而且“大氣十條”所設(shè)置目標(biāo)主要為階段性目標(biāo)，還沒(méi)有統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)期與近期、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與子系統(tǒng)的有效銜接，基于此區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理系統(tǒng)規(guī)劃也存在缺失。在區(qū)域內(nèi)部責(zé)任主體不明確、區(qū)域管理系統(tǒng)規(guī)劃缺失的情況下，長(zhǎng)三角和京津冀等地區(qū)霧霾治理聯(lián)防聯(lián)控對(duì)于解決地區(qū)霧霾治理差異化問(wèn)題，存在極大的不確定性。

三、長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域霧霾差異化成因分析

前述分析了長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾面臨的實(shí)際困境，毫無(wú)疑問(wèn)在完善聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中，需要針對(duì)霧霾共性問(wèn)題進(jìn)一步優(yōu)化治理方案，同時(shí)需要考慮區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理新階段的更高要求，這是由區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理深層次差異化原因所決定的。

（一）霧霾成因存在差異，優(yōu)化方案需要體現(xiàn)治理政策針對(duì)性

霧霾形成原因還未形成系統(tǒng)的定論，大部分研究認(rèn)為PM2.5是形成霧霾的主要原因，其來(lái)源可以分為一次來(lái)源和二次來(lái)源兩種，一次來(lái)源主要是指人類生產(chǎn)生活形成的污染源（人為源）和火山噴發(fā)、森林火災(zāi)等造成的污染物排放（自然源），二次來(lái)源主要是指氣態(tài)污染物比如二氧化硫、氮氧化物等在經(jīng)過(guò)大氣化學(xué)反應(yīng)后形成的二次細(xì)顆粒物[3]。具體分析各個(gè)地區(qū)霧霾的成因可以發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)三角、京津冀區(qū)域不同地區(qū)存在差異，相關(guān)研究解析京津冀污染源認(rèn)為北京、天津、河北P(pán)M2.5的首要來(lái)源并不相同，比如河北的保定、廊坊、滄州等地的首要來(lái)源是燃煤，北京的首要來(lái)源是機(jī)動(dòng)車排放造成的，而揚(yáng)塵污染對(duì)天津地區(qū)造成較大影響。

就北京PM2.5污染源的貢獻(xiàn)因子分解來(lái)看，當(dāng)?shù)匚廴驹磁欧咆暙I(xiàn)占64%～72%，主要原因是機(jī)動(dòng)車占31.1%、燃煤占 22.4%、揚(yáng)塵占14.3%、工業(yè)生產(chǎn)占18.1%[4]，機(jī)動(dòng)車尾氣排放已經(jīng)超過(guò)了工業(yè)污染排放，成為特大型城市形成霧霾的首要來(lái)源，據(jù)交管部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2017年6月底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)3.04億輛，其中汽車2.05億輛，汽車數(shù)量?jī)H次于美國(guó)。車輛的急增使道路出現(xiàn)擁擠，行車速度降慢，容易排放形成霧霾物質(zhì)。我國(guó)各地霧霾成因具有共性，加上大氣污染具有較強(qiáng)的空間傳輸性和溢出效應(yīng)，所以長(zhǎng)三角、京津冀等地形成霧霾都受到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗、機(jī)動(dòng)車排放等因素影響，但是不同因素影響作用相對(duì)而言有所區(qū)別，特別是各地經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程、環(huán)境污染治理力度及政策針對(duì)性迥異，長(zhǎng)三角、京津冀區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)部霧霾成因及作用存在差異，所以相應(yīng)治理方案優(yōu)化需要體現(xiàn)針對(duì)性。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異，優(yōu)化方案需要重視產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與大氣污染之間的關(guān)聯(lián)得到許多研究的驗(yàn)證，通過(guò)淘汰落后的高污染高耗能產(chǎn)業(yè)、支持發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，成為治理霧霾的重要路徑。產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)就業(yè)等都具有深刻影響，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展在很大程度上受到地區(qū)資源稟賦差異和歷史發(fā)展條件影響，長(zhǎng)三角、京津冀等不同區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有不同特點(diǎn)。以京津冀三個(gè)地區(qū)對(duì)比為例，北京2016年一二三產(chǎn)業(yè)占比分別為0.51%、19.26%和80.23%，服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位；天津一二三產(chǎn)業(yè)占比結(jié)構(gòu)分別為1.23%、42.33% 和 56.44%，總體來(lái)看工業(yè)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用；河北一二三產(chǎn)業(yè)占比結(jié)構(gòu)分別為 10.89%、47.57% 和 41.54%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體上處于相對(duì)落后地位，而且河北省對(duì)傳統(tǒng)工業(yè)比如鋼鐵、水泥等高能耗產(chǎn)業(yè)依賴過(guò)高，導(dǎo)致結(jié)果就是能源消耗和污染排放巨大，成為京津冀霧霾治理的重點(diǎn)對(duì)象。長(zhǎng)三角區(qū)域的上海、江蘇、浙江和安徽不同省市的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，與京津冀地區(qū)類似。

一般來(lái)說(shuō)，第三產(chǎn)業(yè)相比第二產(chǎn)業(yè)所帶來(lái)的大氣污染要少得多，重工業(yè)的單位產(chǎn)出能耗和由此帶來(lái)的空氣污染是服務(wù)業(yè)的9倍[5]，我國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展整體看都處于工業(yè)化階段，京津冀許多地區(qū)還是以重化工業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)，據(jù)申萬(wàn)宏源研究報(bào)告（2017）顯示京津冀及周邊6個(gè)省市耗煤量占全國(guó)33%，鋼鐵產(chǎn)量占到了全國(guó)的43%，焦炭占到了全國(guó)的47%，電解鋁占到了全國(guó)的38%。這也成為京津冀地區(qū)霧霾頻發(fā)、影響治理的重要根源。進(jìn)一步分析，京津冀地區(qū)的河北、長(zhǎng)三角地區(qū)的安徽的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對(duì)更為落后，所以在環(huán)境污染治理、產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中，有些地區(qū)比如北京、上海、蘇南地區(qū)通過(guò)關(guān)停并轉(zhuǎn)等淘汰轉(zhuǎn)移工作，大量高污染高排放行業(yè)被信息技術(shù)等高端制造業(yè)和服務(wù)業(yè)所替代，然而河北、安徽以及蘇北等地區(qū)承接大量被淘汰的傳統(tǒng)鋼鐵、水泥和重化產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)相對(duì)緩慢，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)工業(yè)發(fā)展依賴性極高。在霧霾治理過(guò)程中產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑選擇是影響長(zhǎng)三角、京津冀等不同區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的重要影響因素。深入分析地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異，有助于更好地通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)實(shí)現(xiàn)霧霾治理目標(biāo)。

（三）能源結(jié)構(gòu)存在差異，優(yōu)化方案需要注重技術(shù)創(chuàng)新作用

我國(guó)空氣污染問(wèn)題與我國(guó)以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，高碳能源消耗快速增長(zhǎng)導(dǎo)致了我國(guó)溫室氣體排放的加速增加，目前我國(guó)能源消耗總量和二氧化碳排放量都已經(jīng)位居全球第一位。1980年我國(guó)能源消耗量?jī)H為6.0275億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，之后基本上每年都在增長(zhǎng)，特別是2003年到2005年處于兩位數(shù)速度增長(zhǎng)，2016年能源消耗量已經(jīng)達(dá)到43.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。而且，我國(guó)一次能源消耗中，煤炭占比達(dá)到2/3左右，2003年為72.2%，之后略有下降但沒(méi)有發(fā)生根本變化，2016年煤炭占比仍然高達(dá)62%，而且具有相對(duì)較強(qiáng)污染控制力的電力行業(yè)燃煤僅占燃煤總量的50%左右，遠(yuǎn)低于國(guó)外甚至是世界平均水平。我國(guó)以煤為主的高碳能源消耗結(jié)構(gòu)是由我國(guó)“富煤、貧油、少氣”的能源結(jié)構(gòu)特點(diǎn)決定的，短期內(nèi)還無(wú)法改變，以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)成為我國(guó)各地區(qū)形成霧霾的重要來(lái)源。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)能源特點(diǎn)決定了產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生活能源消費(fèi)等都圍繞煤炭展開(kāi)，對(duì)高碳能源的依賴性影響了我國(guó)大氣污染治理進(jìn)程，而且在不同地區(qū)呈現(xiàn)不同特點(diǎn)。1997年到2016年北京、天津、河北煤炭消耗量占京津冀煤炭消耗總量的比重，從變化情況可見(jiàn)北京下降趨勢(shì)明顯，而河北則處于不斷攀升狀態(tài)。1997年到2016年上海、江蘇、浙江和安徽的煤炭消耗量占長(zhǎng)三角煤炭消耗總量的比重，上海用煤量占比呈現(xiàn)持續(xù)下降，江蘇煤炭消耗量占比總體看有所增大，而浙江和安徽的情況則是在2007年左右出現(xiàn)較大波動(dòng)且方向相反，總體看變化不大。從我國(guó)能源結(jié)構(gòu)中占比最大的也是對(duì)霧霾影響最大的煤炭消耗量變化情況看，京津冀、長(zhǎng)三角各地區(qū)具有不同的能源消耗結(jié)構(gòu)變化結(jié)果，也反映了各地區(qū)治理霧霾效果和未來(lái)政策針對(duì)重點(diǎn)的差異。有效解決能源結(jié)構(gòu)的高碳性，關(guān)鍵是提升生產(chǎn)工藝技術(shù)和能源消耗技術(shù)，同時(shí)也需要發(fā)展新能源技術(shù)創(chuàng)新。

（四）氣候條件存在差異，優(yōu)化方案需要考慮氣候變化影響

氣候條件對(duì)不同地區(qū)大氣污染及治理具有較大影響，一般情況下風(fēng)速小、天氣穩(wěn)定，空氣流動(dòng)較小，處于靜穩(wěn)天氣的時(shí)候，霧霾容易出現(xiàn)，而且不利于已形成的霧霾消失；當(dāng)空氣流動(dòng)較大的時(shí)候，霧霾就相對(duì)較少，即使形成霧霾，也容易消散。據(jù)北京地面氣象觀測(cè)資料顯示，近年來(lái)風(fēng)速減少助推了霧霾形成，北京自2013年以來(lái)采暖季節(jié)大風(fēng)頻率均在10%以下，小風(fēng)和高濕頻率在50%以上，并呈逐年上升趨勢(shì)，2016年北京冬季小風(fēng)和高濕頻率已經(jīng)接近60%，12月平均氣溫比多年平均偏高1.6度，低風(fēng)速、強(qiáng)逆溫、高濕度的氣候條件，促進(jìn)PM2.5二次生成，加劇霧霾的形成與發(fā)展[3]。近年來(lái)還有研究認(rèn)為人為污染會(huì)影響大氣，分析2012年6月南京發(fā)生嚴(yán)重的秸稈燃燒污染，嚴(yán)重阻隔太陽(yáng)輻射，導(dǎo)致邊界層無(wú)法抬升、擴(kuò)散條件變得極差。

全球氣候變暖趨勢(shì)下，國(guó)內(nèi)許多地方冬季氣溫升高、風(fēng)速下降，這種情況在京津冀區(qū)域相比長(zhǎng)三角區(qū)域更為突出，中國(guó)工程院對(duì)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)行中期評(píng)估，認(rèn)為京津冀地區(qū)污染物擴(kuò)散的氣象條件處于不利態(tài)勢(shì)，2014年相比2013年差了17%，2015年相比2014年基本保持平穩(wěn)、略有改善，但與2013年相比差了12%[6]。就長(zhǎng)三角、京津冀區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)比較而言，還存在建筑高度和密集度差異影響，因?yàn)榘殡S城市建設(shè)發(fā)展，城市建筑物的高度和密度不斷增加，近地面的風(fēng)速呈現(xiàn)減小趨勢(shì)，那么北京、上海以及部分城市高樓聚集地區(qū)，顆粒物的垂直方向和水平方向擴(kuò)散能力都會(huì)減弱，這也反映了許多實(shí)證研究論證的城市化對(duì)PM2.5濃度、霧霾污染具有的正向影響。因此，霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理過(guò)程中，需要考慮地區(qū)氣候差異以及未來(lái)變化差異的實(shí)際影響。

四、長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的政策優(yōu)化

（一）發(fā)揮政策措施差異化作用，設(shè)計(jì)制度創(chuàng)新優(yōu)化方案

長(zhǎng)三角、京津冀的霧霾治理實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控強(qiáng)調(diào)了大氣污染防治的共同責(zé)任，但實(shí)際上共同的責(zé)任也存在差異之處，前文分析了各區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的霧霾成因、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消耗等都存在差異，那么對(duì)應(yīng)主體責(zé)任而言，污染排放較大的區(qū)域或行業(yè)部門(mén)理應(yīng)承擔(dān)主要治理責(zé)任，而這也是聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制發(fā)揮協(xié)調(diào)作用的體現(xiàn)，因此需要遵循“共同有區(qū)別”的指導(dǎo)思想來(lái)明確治理霧霾主次責(zé)任和更好地發(fā)揮聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)同作用[7]?！肮餐袇^(qū)別”責(zé)任是全球應(yīng)對(duì)氣候變化進(jìn)程中《里約宣言》正式提出，《京都議定書(shū)》對(duì)此責(zé)任原則進(jìn)行拓展，主要體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家溫室氣體歷史排放存在區(qū)別，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任且需要向發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)支持。我國(guó)長(zhǎng)三角、京津冀區(qū)域霧霾治理“共同有區(qū)別”責(zé)任具有兩層含義，一是各地區(qū)需要共同承擔(dān)責(zé)任治理霧霾，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控不僅是排污企業(yè)的責(zé)任，各行業(yè)、各區(qū)域和公眾都要參與，二是各地區(qū)根據(jù)實(shí)際差異化情況承擔(dān)區(qū)別責(zé)任，而實(shí)施路徑是進(jìn)行制度創(chuàng)新設(shè)計(jì)。

根據(jù)“共同有區(qū)別”指導(dǎo)思想，設(shè)計(jì)制度創(chuàng)新優(yōu)化方案需要做到以下幾點(diǎn)：一是以明確責(zé)任主體為目標(biāo)完善頂層設(shè)計(jì)，細(xì)化區(qū)域內(nèi)部各級(jí)政府和部門(mén)的主體責(zé)任，建立區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控管理系統(tǒng)規(guī)劃，合理有效銜接區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府、整體規(guī)劃與區(qū)域內(nèi)部規(guī)劃的環(huán)境目標(biāo)和不同措施，消除地方保護(hù)主義和搭便車動(dòng)機(jī)，規(guī)避集體行動(dòng)的困境；二是建立法定的具有針對(duì)性的利益補(bǔ)償機(jī)制，利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價(jià)值法、機(jī)會(huì)成本法等確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，激發(fā)各級(jí)政府聯(lián)防聯(lián)控治理霧霾的內(nèi)生動(dòng)力，重點(diǎn)落實(shí)本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任，關(guān)注經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)且在對(duì)空氣改善上作了較多貢獻(xiàn)的地區(qū)，京津冀地區(qū)北京和天津應(yīng)可以為河北提供資金和技術(shù)支持，包括援建工廠技改、提升落后地區(qū)科技研發(fā)能力；三是提升長(zhǎng)三角、京津冀等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制及其運(yùn)行相關(guān)法律法規(guī)的約束力和強(qiáng)制力，借鑒歐盟制定的區(qū)域大氣污染協(xié)同治理制度，依據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》授權(quán)對(duì)其各個(gè)成員國(guó)產(chǎn)生效力且高于成員國(guó)國(guó)內(nèi)法效力，長(zhǎng)三角、京津冀出臺(tái)大氣污染協(xié)同治理法律法規(guī)需要具有較強(qiáng)的體系性；四是制定國(guó)家、區(qū)域和地方各級(jí)政府的權(quán)力清單，保障地方政府在治理霧霾的權(quán)力清單范圍內(nèi)擁有充分的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境資源調(diào)配權(quán)，通過(guò)實(shí)際變化情況因地制宜構(gòu)筑霧霾治理的特色措施的應(yīng)對(duì)方案。

（二）實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)模式綠色化創(chuàng)新，設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案

以綠色發(fā)展為目標(biāo)改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，是長(zhǎng)三角、京津冀和珠三角等各地實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是我國(guó)有效治理霧霾等大氣污染問(wèn)題的必由之路，其核心就是設(shè)計(jì)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)體系。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)以重工業(yè)為主的出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，不僅消耗大量資源能源，而且造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。英國(guó)“倫敦?zé)熿F事件”和美國(guó)“洛杉磯光污染”事件中大氣污染治理取得較好結(jié)果，但是國(guó)外這種針對(duì)局部污染的短期“鐵腕措施”治理方式并不適合我國(guó)國(guó)情，因?yàn)槲覈?guó)大氣污染已經(jīng)覆蓋全國(guó)大部分地區(qū)，而且城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程還將是未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要組成內(nèi)容。目前河北、安徽以及蘇北等地區(qū)承接大量被淘汰的傳統(tǒng)鋼鐵、水泥和重化產(chǎn)業(yè)，與北京、上海等地相比產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)相對(duì)緩慢，黨的十九大報(bào)告指出發(fā)展是解決我國(guó)一切問(wèn)題的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，綠色發(fā)展是我國(guó)新發(fā)展理念之一，綠色低碳是培育新增長(zhǎng)點(diǎn)、形成新動(dòng)能的重要領(lǐng)域，進(jìn)而支持傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，瞄準(zhǔn)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)提高水平，因此地區(qū)差異化治理霧霾需要注重轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案和創(chuàng)新綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

創(chuàng)新綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，設(shè)計(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化方案，需要在霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理框架下制定長(zhǎng)三角和京津冀的長(zhǎng)期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，做到兼顧當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，加快制定綠色生產(chǎn)和消費(fèi)有關(guān)法律制度，著力建立健全低碳循環(huán)發(fā)展的綠色經(jīng)濟(jì)體系。長(zhǎng)三角和京津冀地區(qū)提高污染產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，河北和安徽等相對(duì)落后地區(qū)可以集中建立工業(yè)園區(qū)，提高污染排放和管理的可控性，培育世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群；通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新改造污染產(chǎn)業(yè)，修訂鋼鐵、水泥、石化、有色金屬等大氣污染重點(diǎn)行業(yè)的準(zhǔn)入條件，通過(guò)發(fā)展綠色金融，壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、清潔能源產(chǎn)業(yè)；北京和上海已經(jīng)具有較為優(yōu)越的技術(shù)環(huán)境和資金環(huán)境，發(fā)揮其對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)作用，大力發(fā)展低能耗、低污染、高產(chǎn)出值的高端制造業(yè)，特別需要注意跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移路徑選擇對(duì)霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的影響，通過(guò)政策引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在區(qū)域內(nèi)部與區(qū)域之間調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)的“雙重紅利”；加強(qiáng)綠色發(fā)展理念宣傳，發(fā)揮民眾對(duì)環(huán)境污染產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的關(guān)注，發(fā)揮政策輿論雙監(jiān)督效果；將環(huán)境保護(hù)納入地方政府績(jī)效考核內(nèi)容之中，強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展解決高質(zhì)量發(fā)展中人與自然和諧問(wèn)題，通過(guò)質(zhì)量追趕、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

（三）實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型，設(shè)計(jì)科技創(chuàng)新優(yōu)化方案

以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是我國(guó)各個(gè)地區(qū)產(chǎn)生霧霾的重要原因，因此推動(dòng)實(shí)現(xiàn)能源低碳化對(duì)于提高霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理效果具有關(guān)鍵作用。首先，制定能源結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，限制高碳能源使用，推動(dòng)非碳和低碳能源發(fā)展。我國(guó)政府已經(jīng)公布量化減排目標(biāo)，2020年碳排放強(qiáng)度比2005年下降40%至45%，2030年碳排放達(dá)到峰值，盡早實(shí)現(xiàn)煤炭峰值可以為低碳能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展留出空間，長(zhǎng)三角、京津冀的不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)峰值存在進(jìn)程差異，北京和上海煤炭消費(fèi)比率已經(jīng)快速下降，因此政策重點(diǎn)是河北、江蘇等地區(qū)。嚴(yán)格限制區(qū)域高碳能源的消費(fèi)總量，在以電代煤、以電代油基礎(chǔ)上推進(jìn)低碳和非碳能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，進(jìn)一步提升非化石能源的戰(zhàn)略地位，實(shí)現(xiàn)從補(bǔ)充地位提升至替代乃至主導(dǎo)地位目標(biāo)，從而使長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)能源生產(chǎn)及利用方式徹底更新。其次，通過(guò)創(chuàng)新市場(chǎng)化機(jī)制體制，促進(jìn)能源價(jià)格市場(chǎng)化和能源體制的改革。一是要打破現(xiàn)有的能源價(jià)格管制約束，構(gòu)建反映市場(chǎng)價(jià)格、資源稀缺性、環(huán)境規(guī)制成本的能源價(jià)格形成機(jī)制，提供有利條件吸引民營(yíng)資本進(jìn)入能源領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)能源投資主體的多元化；二是要完善和發(fā)揮全國(guó)碳交易市場(chǎng)的配置功能，加強(qiáng)碳排放權(quán)配額分配、核查管理及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立具有全球影響力的碳定價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染成本內(nèi)在化和倒逼能源低碳化轉(zhuǎn)型。

實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵是提升生產(chǎn)工藝技術(shù)和能源消耗技術(shù)，同時(shí)也需要發(fā)展新能源技術(shù)創(chuàng)新?，F(xiàn)階段長(zhǎng)三角、京津冀大部分地區(qū)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)還是以煤炭為主，考慮到在短期內(nèi)清潔能源無(wú)法大幅度代替常規(guī)能源，提高生產(chǎn)工藝技術(shù)和能源消耗技術(shù)是解決霧霾來(lái)源的有效途徑，河北、安徽等煤炭占比較高地區(qū)是二氧化硫、氮氧化物污染集中區(qū)，需要重點(diǎn)大力應(yīng)用脫硫脫硝等清潔技術(shù)，京津冀地區(qū)還需要努力解決集中供暖的推廣應(yīng)用，而上海、北京等大城市則需要著力提高汽車油料質(zhì)量。技術(shù)進(jìn)步是實(shí)現(xiàn)霧霾治理的長(zhǎng)期決定因素，長(zhǎng)三角、京津冀實(shí)施霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理，需要協(xié)調(diào)配合推動(dòng)能源低碳化的技術(shù)研發(fā)，如分布式能源、能源互聯(lián)網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)等，通過(guò)低碳能源技術(shù)來(lái)引領(lǐng)能源革命，從中遠(yuǎn)期看能源技術(shù)變革將會(huì)走向電氣化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化。特別是我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)煤炭為主的能源消耗結(jié)構(gòu)阻礙了能源行業(yè)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型，在很大程度上擠占了新能源技術(shù)的應(yīng)用空間。長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)應(yīng)該加強(qiáng)新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)與利用，積極發(fā)展天然氣、風(fēng)能、核能發(fā)電替代區(qū)域內(nèi)火力發(fā)電，我國(guó)提出了2020年和2030年非化石能源達(dá)到總能源消費(fèi)15%和20%的能源改進(jìn)目標(biāo)，長(zhǎng)三角、京津冀可以利用新能源減輕對(duì)煤炭能源的過(guò)度依賴，發(fā)揮統(tǒng)一新能源供應(yīng)體系支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系。

（四）實(shí)現(xiàn)治理機(jī)制長(zhǎng)效化導(dǎo)向，設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制優(yōu)化方案

我國(guó)霧霾污染是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中透支環(huán)境而出現(xiàn)的非可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，雖然我國(guó)長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，但是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，部分地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化還將是未來(lái)很長(zhǎng)時(shí)期主要任務(wù)，在此情況下霧霾等大氣污染問(wèn)題誘因比如工業(yè)能源消耗增加、城市汽車保有量及汽車尾氣排放增長(zhǎng)等還將持續(xù)存在，甚至更加嚴(yán)重，暫時(shí)的治理措施無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)治理霧霾目標(biāo)。2014年7月和8月南京為“青奧會(huì)”實(shí)行嚴(yán)格的管控措施，南京市內(nèi)千余施工工地全部停工，298家工業(yè)企業(yè)被要求限產(chǎn)和停產(chǎn)，環(huán)繞南京周邊城市大量工業(yè)企業(yè)被要求限產(chǎn)停產(chǎn)，然而“青奧會(huì)”結(jié)束霧霾污染就接踵而來(lái)，因此長(zhǎng)三角、京津冀地區(qū)的霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理需要以治理機(jī)制長(zhǎng)效化作為目標(biāo)，而且需要在對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行充分調(diào)查和分析基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、生態(tài)發(fā)展目標(biāo)的前瞻性預(yù)測(cè)，制定霧霾聯(lián)防聯(lián)控治理的協(xié)調(diào)機(jī)制。

以治理機(jī)制長(zhǎng)效化為目標(biāo)優(yōu)化協(xié)調(diào)機(jī)制，可以從以下幾方面著手。一是著力推動(dòng)區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)在節(jié)能減排措施、污染排放標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰要求等方面，與國(guó)家政策以及區(qū)域?qū)Ｓ兄贫认鄬?duì)接，科學(xué)制定實(shí)施規(guī)則實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化和差異化。二是建立保證區(qū)域內(nèi)各方利益平衡的生態(tài)補(bǔ)償制度、實(shí)現(xiàn)合作協(xié)議有效執(zhí)行的約束制度，關(guān)鍵是建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過(guò)規(guī)范的利益轉(zhuǎn)移來(lái)建立平等、公平、互利的合作平臺(tái)，防止在治理成本高于收益時(shí)合作終止。三是考慮設(shè)置專門(mén)的常態(tài)管理機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)對(duì)拉閘限電等行政主導(dǎo)化政策以及環(huán)境稅制改革、碳排放權(quán)交易等市場(chǎng)主導(dǎo)化政策的實(shí)施，幫助解決區(qū)域內(nèi)地方政府因聯(lián)防聯(lián)控產(chǎn)生的糾紛，推動(dòng)建立良好的府際信任關(guān)系，防范出現(xiàn)集體行動(dòng)困境和引發(fā)公地悲劇，實(shí)現(xiàn)區(qū)域霧霾協(xié)同治理優(yōu)化目標(biāo)。四是落實(shí)構(gòu)建霧霾信息共享平臺(tái)計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間霧霾信息達(dá)到聯(lián)防聯(lián)控要求為基準(zhǔn)，搭建專門(mén)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)發(fā)布空氣質(zhì)量信息、重點(diǎn)企業(yè)排放信息以及霧霾治理信息，明確信息發(fā)布要求、標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)效和程序的規(guī)范性，通過(guò)社會(huì)監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)最佳協(xié)同治理方案公開(kāi)透明；同時(shí)信息共享平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)氣象、環(huán)境觀測(cè)數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上，支持進(jìn)行空氣質(zhì)量發(fā)展趨勢(shì)聯(lián)合研究，完善空氣污染預(yù)測(cè)預(yù)警方案。