新加坡社區(qū)社會(huì)組織：政府主導(dǎo)與社區(qū)自治

新加坡政府非常重視社區(qū)基層組織建設(shè)，其基層社會(huì)治理模式一直廣受推崇和關(guān)注。本文主要介紹新加坡承擔(dān)社區(qū)治理功能的社會(huì)組織，簡(jiǎn)稱社區(qū)社會(huì)組織，并探討這些組織在社會(huì)治理方面發(fā)揮的作用?？偟膩碚f，新加坡社區(qū)社會(huì)組織的特色是政府主導(dǎo)和社區(qū)自治相結(jié)合。在李光耀時(shí)代（1965-1990），政府主導(dǎo)的特色尤其突出，體現(xiàn)在政府培育社區(qū)社會(huì)組織，同時(shí)社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)非常多的政府功能。近30年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，政府逐步放松管制，社會(huì)和社區(qū)的力量不斷增強(qiáng)，使得社區(qū)社會(huì)組織有更大的空間和更多的自主性。因此，新加坡呈現(xiàn)的是政府和社區(qū)社會(huì)組織之間的協(xié)同與合作。

根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年新加坡總?cè)丝跒?64萬(wàn)，其中居民人口總數(shù)是399萬(wàn) (包括新加坡公民347萬(wàn)、永久居民52萬(wàn)) 。在居民人口中華人占74.3%，馬來人占13.4%，印度人占9.0%，其他人種占3.2%。新加坡分為五大城區(qū)，26個(gè)市鎮(zhèn)（其中23 個(gè)組屋市鎮(zhèn) 和3個(gè)estates），650個(gè)居民小區(qū)（包括550個(gè)公共組屋居民區(qū)和100個(gè)私人居民區(qū)）。另外，新加坡每五年舉行一次大選，它還可分為29個(gè)選區(qū)（包括13個(gè)單選區(qū)和16個(gè)集選區(qū)）。這些構(gòu)成了新加坡社會(huì)治理的基本單元。

新加坡社區(qū)社會(huì)組織種類和數(shù)目眾多。本文主要簡(jiǎn)要介紹兩大類組織。一類是人民協(xié)會(huì)旗下的社區(qū)發(fā)展理事會(huì)和包括公民咨詢委員會(huì)、居民委員會(huì)等在內(nèi)的眾多基層組織。這類組織一般是在政府的倡導(dǎo)下成立，在更大程度上接受政府的動(dòng)員和資助，并不是完全獨(dú)立的社會(huì)組織。但是，這些組織廣泛分布于社區(qū)之中，主要成員為社區(qū)居民，具有很強(qiáng)的自愿性，是新加坡社區(qū)社會(huì)組織的重要組成部分。另一類是其他與人民協(xié)會(huì)關(guān)系不大的民間組織，包括各種社會(huì)服務(wù)組織、慈善團(tuán)體、宗教團(tuán)體和志愿組織，以及各種新興的非政府組織等。

人民協(xié)會(huì)及其社區(qū)社會(huì)組織

人民協(xié)會(huì)（People’s Association）成立于1960年，是政府設(shè)立的管理社會(huì)基層事務(wù)的法定機(jī)構(gòu)，也是社區(qū)基層組織的主管機(jī)構(gòu)，它領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)新加坡絕大部分社會(huì)團(tuán)體及其活動(dòng)。人民協(xié)會(huì)的主席由國(guó)家總理?yè)?dān)任，現(xiàn)任主席李顯龍。根據(jù)人民協(xié)會(huì)官網(wǎng)介紹，其旗下包括5個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、1個(gè)國(guó)家社區(qū)領(lǐng)袖學(xué)院，此外還管理協(xié)調(diào)1800個(gè)基層組織（grassroots organizations），其中包括550個(gè)居民委員會(huì)、100個(gè)鄰里委員會(huì)和108個(gè)民眾俱樂部及其管理委員會(huì)?；鶎由鐓^(qū)組織為不同族裔背景的普通民眾提供公共服務(wù)，組織豐富的文體活動(dòng)。與此同時(shí)，他們承擔(dān)上傳下達(dá)的功能，并鼓勵(lì)社區(qū)民眾積極參與社區(qū)事務(wù)。人民協(xié)會(huì)成立的初衷主要是為政治服務(wù)。人民行動(dòng)黨（執(zhí)政黨）想要通過協(xié)會(huì)來保證政黨的群眾基礎(chǔ)，提高民眾的國(guó)民意識(shí)。但隨著時(shí)間的推移和社會(huì)的變化，人民協(xié)會(huì)旗下基層組織的社會(huì)屬性和獨(dú)立性不斷增強(qiáng)。由于篇幅關(guān)系，本文僅介紹在社區(qū)治理方面發(fā)揮重要作用的社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、公民咨詢委員會(huì)、民眾俱樂部及其管委會(huì)、居民/鄰里委員會(huì)等幾個(gè)組織。

社區(qū)發(fā)展理事會(huì)（Community Development Councils）成立于1997年大選之后。全島劃分為中心、東北、西北、東南和西南等五個(gè)城區(qū)，每個(gè)城區(qū)成立一個(gè)社區(qū)發(fā)展理事會(huì)。與其他社區(qū)社會(huì)組織相比，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)服務(wù)和管理的范圍相對(duì)比較大，超越了社區(qū)和選區(qū)的邊界。它領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他社區(qū)社會(huì)組織，并與其他社會(huì)志愿服務(wù)和福利團(tuán)體等合作。此外，它還承擔(dān)了政府部門的一些社會(huì)救助功能，包括照顧老弱、關(guān)注社區(qū)醫(yī)療、環(huán)境、幫助就業(yè)等。

公民咨詢委員會(huì)（Citizens’ Consultative Committees）創(chuàng)建于1965年，是選區(qū)內(nèi)最高的綜合性基層組織。一方面他負(fù)責(zé)選區(qū)內(nèi)與選舉相關(guān)以及政策方面的事務(wù)，向選區(qū)居民傳達(dá)政府的信息；另一方面指導(dǎo)和協(xié)調(diào)選區(qū)內(nèi)的其他基層組織，規(guī)劃選區(qū)內(nèi)大型文體活動(dòng)，監(jiān)管選區(qū)內(nèi)的救助項(xiàng)目，組織社區(qū)基金的重要募捐活動(dòng)以及協(xié)助政府推動(dòng)各種全國(guó)性運(yùn)動(dòng)。公民咨詢委員會(huì)組織居民參與社區(qū)論壇（Community forums）、組織政府有關(guān)機(jī)構(gòu)代表與民眾的對(duì)話會(huì)等，以此來了解民眾的心聲。

民眾俱樂部（Community Clubs）是選區(qū)內(nèi)全體居民參與各種文體活動(dòng)的中心場(chǎng)所，廣受民眾歡迎。全島共有108家民眾俱樂部，每個(gè)俱樂部服務(wù)15000左右的住戶。民眾俱樂部由人民協(xié)會(huì)統(tǒng)一建設(shè)和管理，政府承擔(dān)90%的建造費(fèi)用，剩下的10%由各選區(qū)公民咨詢委員會(huì)籌集。每個(gè)民眾俱樂部有一個(gè)管委會(huì)。在人民協(xié)會(huì)的指導(dǎo)下，管委會(huì)工作人員和志愿者一起，設(shè)計(jì)和組織多樣化的活動(dòng)及課程。由于政府的補(bǔ)貼，這些活動(dòng)和課程價(jià)格低廉親民。此外，民眾俱樂部還提供婚姻登記、申請(qǐng)社保卡等服務(wù)項(xiàng)目，并為居民提供政府政策的咨詢服務(wù)。

居民委員會(huì)（Residents' Committees）成立于1978年，是以政府公共組屋樓群為單位的居民自治組織，全島共有550個(gè)居民委員會(huì)。每個(gè)居民委員會(huì)一般服務(wù)10至20棟政府組屋，約1000多戶居民。居民委員會(huì)一般在所轄組屋區(qū)開展活動(dòng)，豐富居民生活，促進(jìn)不同族裔民眾的交流。每逢節(jié)假日，居民委員會(huì)都會(huì)舉辦慶?；顒?dòng)；還經(jīng)常舉辦一些特色集體活動(dòng)，比如街區(qū)聚會(huì)（Block Party）和樓層聚會(huì)（Floor Party）。除了組織活動(dòng)，居民委員會(huì)還通過各種方式服務(wù)居民。他們每年至少訪問轄區(qū)內(nèi)的每戶居民一次，了解民眾需求，協(xié)調(diào)鄰里矛盾，歡迎社區(qū)新成員，幫助困難民眾向有關(guān)組織申請(qǐng)?jiān)取Ｓ捎诮陙硭饺俗≌瑓^(qū)的增加，人民協(xié)會(huì)從1998年開始在私人住宅區(qū)成立鄰里委員會(huì)（Neighborhood Committees），其工作職責(zé)和方式與居民委員會(huì)類似。

除了以上介紹的社區(qū)發(fā)展理事會(huì)、居民委員會(huì)等，人民協(xié)會(huì)旗下的基層組織，還有青年執(zhí)行委員會(huì)、社區(qū)應(yīng)急處理委員會(huì)、婦女執(zhí)行委員會(huì)、老人執(zhí)行委員會(huì)、印度人活動(dòng)委員會(huì)、馬來人活動(dòng)委員會(huì)和華人活動(dòng)委員會(huì)等。從這些組織的名稱可以看出，它們具有很強(qiáng)的針對(duì)性和地域性，旨在覆蓋社區(qū)內(nèi)不同性別、年齡和種族的群體，為他們提供社區(qū)服務(wù)并且動(dòng)員他們參與到社區(qū)活動(dòng)中來。

總的來說，人民協(xié)會(huì)旗下的各種社區(qū)基層組織由于與政府的聯(lián)系非常緊密，因此具有很強(qiáng)的國(guó)家屬性，是聯(lián)結(jié)國(guó)家與社會(huì)之間重要的一環(huán)。但同時(shí)，新加坡在基層社會(huì)治理方面也非常注重志愿者（又稱為義工）的參與。志愿者參與社區(qū)管理和社會(huì)服務(wù)的比例非常高，他們是新加坡社區(qū)治理非常重要的力量。人民協(xié)會(huì)有25000多名志愿者擔(dān)任這些組織的基層領(lǐng)袖。公民咨詢委員會(huì)、民眾俱樂部、居民/鄰里委員會(huì)等的成員一般都是轄區(qū)的居民志愿者。對(duì)于積極參與社區(qū)服務(wù)的志愿者，人民協(xié)會(huì)有相應(yīng)的表彰和激勵(lì)，每年的國(guó)慶節(jié)總理公署還會(huì)對(duì)有重要貢獻(xiàn)的社區(qū)基層領(lǐng)袖頒發(fā)國(guó)慶獎(jiǎng)?wù)?，給予獎(jiǎng)勵(lì)。此外，還有超過100萬(wàn)的普通民眾作為志愿者，參與各種社區(qū)服務(wù)工作。

民間組織

民間組織與人民協(xié)會(huì)沒有直接的關(guān)系，呈現(xiàn)更多的自主性。在李光耀當(dāng)政結(jié)束之后，新加坡基層社會(huì)治理一個(gè)最重要的變化是鼓勵(lì)社區(qū)和非政府組織的參與。吳作棟的政府在1991年提出“多手協(xié)助”（Many helping hands）的原則，強(qiáng)調(diào)要組成一個(gè)由政府、家庭、社區(qū)、慈善組織、非政府組織、志愿者多個(gè)部門的幫助網(wǎng)絡(luò)。這是對(duì)以前強(qiáng)制性的、自上而下政策的一個(gè)重要修正。多手協(xié)助原則成了新加坡公民社會(huì)崛起的一個(gè)重要標(biāo)志。目前的新加坡已經(jīng)和上世紀(jì)80年代有了很大的不同。不僅很多群體和組織能夠和政府對(duì)話，而且還能提出建議并促成現(xiàn)有政策的改變?，F(xiàn)任總理李顯龍?jiān)?013年的國(guó)慶集會(huì)發(fā)表演講時(shí)指出“社區(qū)和政府需要做更多的努力來支持個(gè)人。社區(qū)應(yīng)該積極主動(dòng)地來組織和發(fā)動(dòng)大家來解決問題”。

最近十年來，新加坡政府非常重視非營(yíng)利非政府組織的發(fā)展，并從2007年開始試圖把新加坡打造成為亞洲非營(yíng)利組織的樞紐（Anand and Hayling，2014）。一方面政府通過委托、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助和購(gòu)買服務(wù)等方式，把一些公共服務(wù)項(xiàng)目交給一些基礎(chǔ)較好、服務(wù)功能較強(qiáng)的社會(huì)組織去運(yùn)作，積極引導(dǎo)各種社會(huì)組織和各類志愿者參與社區(qū)管理和服務(wù)。另一方面這些社會(huì)組織可以向社會(huì)募集資金。政府通過減免稅收的方式鼓勵(lì)民眾向這些機(jī)構(gòu)捐款。此外，一些社會(huì)服務(wù)組織也可以從事經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)來獲得一定的收入用于（也必須用于）開展公益活動(dòng)。一項(xiàng)針對(duì)202個(gè)自愿福利組織（Voluntary welfare organizations）的研究發(fā)現(xiàn)，政府的資助一般占這些組織收入來源的20%至40%，而社會(huì)捐助占30%至60%，經(jīng)營(yíng)收入一般占30%以下。機(jī)構(gòu)規(guī)模越大，接受政府資助的比例越高，自我經(jīng)營(yíng)收入越高，規(guī)模越小則更依賴于社會(huì)捐助 。

新加坡民間社會(huì)組織包括幾個(gè)類型。一是社會(huì)福利組織。目前大約400個(gè)志愿福利團(tuán)體，由國(guó)家福利理事會(huì)（National Council of Social Service）指導(dǎo)和統(tǒng)籌，策劃和開展與兒童、青年、家庭、智障、老齡以及心理健康等相關(guān)的社會(huì)服務(wù)。比如著名的飛躍家庭服務(wù)中心及社區(qū)服務(wù)組織，專門從事家庭服務(wù)和社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，包括學(xué)生托管、老年人托管等。國(guó)家福利理事會(huì)通過公益金和博彩基金等給予這些志愿福利團(tuán)體資金支持（徐林，2016，P255）。除了社會(huì)福利組織，新加坡還有近2000家擁有獨(dú)立籌款資格的公益機(jī)構(gòu)以及其他社會(huì)組織，比如“連援”（Lien Aid），“新加坡自然世界（Nature Society of Singapore）”、“婦女行動(dòng)和研究協(xié)會(huì)（Association of Woman for Action and Research）”、 外 國(guó) 勞 工 人 道 組 織（Humanitarian Organization for Migration Economics）等。這些組織通過籌款開展多種多樣的社會(huì)公共服務(wù)，政府也會(huì)給予一定的支持。這些服務(wù)包括設(shè)立熱線電話為他人提供社會(huì)咨詢、參與社區(qū)公共教育服務(wù)和講授各種課程、給需要幫助的外勞人員提供住宿和法律援助、向特殊群體提供人文關(guān)懷如為視障者讀報(bào)、給艾滋病患者提供心理輔導(dǎo)等。此外新加坡還有以興趣、年齡、職業(yè)等特征把人們組織起來的各種業(yè)余愛好俱樂部。

小結(jié)

總之，新加坡的社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)極其重要的基層社會(huì)治理功能，在維護(hù)社區(qū)環(huán)境、提供公共服務(wù)、開展文體活動(dòng)等方面扮演了不可或缺的角色，并在維系種族和諧、承擔(dān)政府和普通民眾溝通橋梁等方面發(fā)揮了重要的作用。近三十年來新加坡的社會(huì)環(huán)境相對(duì)寬松，更刺激了各種新興社會(huì)組織的出現(xiàn)。

以政府主導(dǎo)下社會(huì)組織的充分參與和廣泛動(dòng)員機(jī)制為特色的新加坡基層社會(huì)治理模式值得中國(guó)參考。一方面，大部分社區(qū)社會(huì)組織與政府有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，很多基層組織由政府直接出資設(shè)立或者由政府提供必要的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。另一方面，這些社區(qū)社會(huì)組織，特別是民間組織，具有較強(qiáng)的獨(dú)立性和靈活性。他們可以向社會(huì)公眾籌款，也可以通過經(jīng)營(yíng)活動(dòng)募集資金，他們還積極動(dòng)員志愿者的參與，為社區(qū)治理提供了必要的物質(zhì)與人力資源。這種模式既可以有效地實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)，又可以廣泛動(dòng)員社會(huì)資源，并孕育自主的、靈活的、成熟的基層社會(huì)組織。